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Dans le concert des nations, l’Union européenne a une partition à jouer. Mais a-t-elle mesuré la richesse de toute sa gamme ? Le complexe système législatif de l’Union européenne cherche toujours sa voie entre fédéralisme et supranationalisme. Voulons-nous une Europe des nations, des régions, des citoyens européens ou voulons-nous des « États-Unis d’Europe » ?
Le régime politique de l’Union européenne a été profondément bouleversé par le traité de Maastricht, entré en vigueur en 1993. Ce pacte a marqué la fin de l’unanimisme dans la prise de décision entre nations : être membre de l’Union européenne exige une perte substantielle de souveraineté nationale. Ce qui explique les fortes réticences de plusieurs pays lors des référendums précédant ce traité, qui n’a été approuvé qu’à condition que la liste des compétences exclusives de l’Union européenne soit limitée.
Ainsi, en particulier en raison du principe de subsidiarité1, les nations restent souveraines pour fixer leur régime de fiscalité. Elles sont également au cœur du processus démocratique européen. Pour qu’une loi européenne soit approuvée, elle doit obtenir une « majorité qualifiée » : majorité parmi les États membres (15 États au minimum), si ceux-ci représentent au moins 65 % de la population de l’Union2. En revanche, une loi peut être rejetée par une « minorité de blocage » : si quatre États membres rassemblant plus de 35 % de la population européenne refusent de l’approuver.
Une loi peut être rejetée si quatre États membres rassemblant plus de 35 % de la population européenne refusent de l’approuver.
Le cadre institutionnel préexistant a été maintenu, mais les rapports de force ont changé. Le traité de Maastricht et plus encore ceux de Nice (2001) et de Lisbonne (2007) ont acté la montée en puissance du Parlement et des groupes parlementaires européens, en particulier lors du choix du président du Conseil européen (Donald Tusk, mandat de deux ans et demi) et du président de la Commission européenne (Jean-Claude Juncker, mandat de cinq ans).
Dès sa fondation, l’Europe est pensée et dirigée par les chefs des gouvernements nationaux, qui tirent leur légitimité démocratique des élections et du système parlementaire dans chaque pays. Les rapports entre eux se construisent à partir d’alliances entre États, comme le groupe Allemagne-Italie-France-Benelux autour de l’énergie au début, le binôme actuel France-Allemagne, ou encore le groupe de Visegrád (Pologne, Hongrie, Slovaquie, République tchèque).
Au niveau européen, les exécutifs nationaux défendent les intérêts de leur population ou de leurs électeurs (la France a ainsi utilisé en 1965, au temps du consensus nécessaire, la politique de la chaise vide pour refuser les évolutions de la Politique agricole commune). Ils peuvent également défendre des projets qui leur paraissent utiles pour l’Europe, tels que la proposition d’Emmanuel Macron pour une véritable industrie européenne.
Cette partition politique est bien rodée : le Conseil de l’Union européenne, composé des ministres nationaux de chaque pays de l’UE, en fonction des domaines politiques traités, se réunit une centaine de fois par an pour modifier, adopter ou rejeter une mesure préalablement amendée et votée par le Parlement européen. Lorsqu’un blocage apparaît, le Conseil de l’Union européenne renvoie le dossier au Conseil européen, qui lui réunit les 28 chefs d’État, mais dont le président est approuvé par le Parlement européen.
L’administration de toutes ces mesures nécessite des compétences et une neutralité qui ne peuvent être déléguées au niveau national. Garante de l’intérêt général européen, la Commission européenne a par ailleurs pour principale fonction l’initiative des textes de loi, dans les domaines qui relèvent de ses compétences. En tant qu’exécutif européen, elle dispose en théorie du « monopole d’initiative ». C’est elle qui propose chaque année le budget de l’Union européenne (UE) et qui peut, en tant que « gardienne des traités », sanctionner un État membre qui ne les respecterait pas. Ses 28 membres sont nommés par les gouvernements nationaux pour cinq ans : un commissaire par État. Même si les commissaires doivent passer un oral devant le Parlement européen, et peuvent y être recalés, la commission est surtout pensée au service des chefs d’État, réunis dans le Conseil européen.
La fin de l’unanimisme a renforcé l’importance des rapports de force dans la gestion politique de l’Europe. Un gouvernement faible ou fragilisé aura plus de mal à faire entendre sa voix. Les cas de la Grèce, de l’Italie ou, plus récemment, du Royaume-Uni, sont là pour nous le rappeler. Mais l’agenda des gouvernements ne correspond pas uniquement à celui de leurs populations. Un pays comme la France se veut un acteur majeur pour l’Europe. Elle en a les moyens par son poids démographique, économique et culturel. Un gouvernement français, qu’il soit eurosceptique, pro-européen, de gauche, de droite, écologiste ou autre, aura un impact certain sur l’avenir de l’Europe. Ce qui signifie que le vote lors des élections nationales est également un vote européen.
Le Parlement européen entend être un contre-pouvoir supranational face aux logiques nationales. À partir des élections européennes du 26 mai prochain, la France disposera de 79 députés sur 705 (au lieu de 751 avant le Brexit). Alors que le Conseil européen et la Commission suivent une logique inter-Étatique, éclairée par une vision européenne, les rapports au sein du Parlement se jouent plutôt selon le spectre classique des familles politiques, imprégnées certes de considérations nationales. Même s’il ne représente qu’une voix parmi les 380 millions d’électeurs européens, un bulletin de vote lors des élections européennes a bien sûr un impact sur la réalité politique nationale – en envoyant un message au gouvernement – mais il renforce, un courant politique européen situé à gauche, à droite, ou ailleurs dans l’hémicycle du parlement. Sans doute, ces familles politiques européennes peuvent être hétéroclites. Par exemple, le Parti populaire européen regroupe aussi bien l’aile centre-gauche du parti Chrétien démocrate flamand (CD & V) que l’aile nationaliste du parti hongrois Fidesz de Viktor Orbán. Mais une logique de « discipline de vote » joue, au moins partiellement. À la différence des parlements nationaux, le Parlement européen ne vote pas pour un exécutif lié à la majorité : il se positionne vis-à-vis de propositions de loi, les majorités pouvant varier d’une séance à l’autre.
Les familles politiques européennes
Pour mieux comprendre le fonctionnement de ce parlement, il est bon de connaître les forces en présence. Le Parlement européen compte huit grandes familles politiques, réparties dans l’hémicycle de gauche à droite. Chaque famille regroupe des partis politiques issus de différents pays. Le Parti populaire européen (PPE), avec 217 sièges sur 751, forme la tendance jusqu’ici la plus représentée. Il regroupe des partis de droite et de centre-droit d’inspiration démocrate chrétienne et libérale-conservatrice, dont Les Républicains (18 sièges). La seconde famille est l’Alliance progressiste des socialistes et démocrates (S & D), avec 189 sièges. Elle rassemble les partis socialistes européens, dont le Parti socialiste (13 sièges). Les Conservateurs et réformistes européens (CRE), sans adhérents français, forment la troisième famille avec 74 sièges, suivie par l’Alliance des démocrates et des libéraux (ALDE) (68 sièges), dont fait partie La République en marche. Le groupe des Verts, dont 6 sièges reviennent à Europe écologie-Les verts en France, occupe 51 sièges. Le groupe Gauche unitaire européenne-Gauche verte nordique (GUE-NGL) occupe lui aussi 52 sièges et compte parmi ses membres le Parti communiste et La France insoumise (5 sièges en tout). Puis viennent les groupes Europe de la liberté et de la démocratie directe (EFDD) avec 42 sièges – dont Debout la France et des indépendants ex-FN – et Europe des nations et des libertés (ENF), avec 40 membres, dont 15 venant du Rassemblement National. On compte enfin 18 non-inscrits.
Les majorités constituées au Parlement européen sont de plus en plus souvent l’occasion de réelles avancées pour le projet européen. On peut citer les lois sur les droits voisins contre l’emprise des Gafam, la réforme sur les travailleurs détachés, la protection des données personnelles (en particulier contre la transmission de données bancaires aux administrations américaines), la protection de la nature avec la directive Reach sur les produits chimiques, la fin du roaming téléphonique en Europe (les frais téléphoniques en itinérance), etc.
Une initiative européenne citoyenne permet à la société civile de faire entendre sa voix, en obligeant le Parlement européen à se saisir d’une question en débat. Mais les restrictions sont particulièrement fortes : il faut recueillir, en une année, au moins un million de signatures réparties sur au moins sept pays. Pour le moment, quatre ICE ont été jusqu’au Parlement : « L’eau et l’assainissement sont un droit humain ! L’eau est un bien public, pas une marchandise ! », « La protection juridique de la dignité, du droit à la vie et à l’intégrité de tout être humain depuis la conception » et « Stop vivisection » en 2012, « Interdire le glyphosate et protéger la population et l’environnement contre les pesticides toxiques » en 2017. Mais entre ces deux dates (2012 et 2017), 24 initiatives n’ont pas obtenu un nombre suffisant de signatures. Citons par exemple « Pour une carte d’identification européenne », « Stop plastic in the sea », « Pour la légalisation du cannabis » ou « Pour un revenu de base inconditionnel ». Et quinze ont été retirées du processus par les organisateurs eux-mêmes, parmi lesquelles « Stop TTIP », « Turn me off » ou « End ecocide in Europe ». Une dizaine d’initiatives sont en cours et leur nombre s’accroît. Par exemple, le CCFD-Terre Solidaire soutient celle actuellement en cours intitulée « Des droits pour les peuples, des règles pour les multinationales - Stop impunité ! ». Mais les succès sont très divers : « Arrêtons la faim en Europe ! » lancée en juillet 2018 a recueilli à peine 350 signatures après sept mois, alors que « Stop à l’élevage en cage ! » en affichait 569 000 en cinq mois.
En parcourant cette liste, on constate que les thématiques autour de la démocratie européenne respectueuse des citoyens, des minorités et des exilés sont largement représentées (18/53). Les questions écologiques, de bien-être animal et de qualité alimentaire sont aussi largement plébiscitées (14/53), suivies par les questions économiques et sociales (8/53). Elles expriment souvent des cris d’alarme face à un système économique ou politique considéré comme de moins en moins humain. D’où la fréquence du terme « protection » dans les argumentaires des initiatives citoyennes.
Les régions sont considérées par l’UE non comme des véritables partenaires législatifs mais plutôt comme des « clients » à aider. Elles bénéficient des fonds européens de développement des régions (FEDER). Le Comité européen des régions n’a qu’un pouvoir consultatif. Le rêve d’une Europe des régions, plutôt que des nations, s’éloigne pour le moment3. Et pourtant, le courant régionaliste existe de l’est à l’ouest4. La question demeure de l’équilibre à trouver entre régionalisme et nationalisme. Pour le moment, la plupart des mouvements régionaux sont indépendantistes, considérant l’État-nation comme un échelon à dépasser, même si le principe de subsidiarité n’interdit pas plusieurs niveaux de pouvoir, emboîtés les uns dans les autres. Ne peut-on pas prévoir que cette question des collectivités intermédiaires reviendra à l’avant-plan, si l’on analyse la montée des régionalismes dans plusieurs pays d’Europe ?
La question demeure de l’équilibre à trouver entre régionalisme et nationalisme.
Si c’est la diversité polyphonique de l’Union européenne qui lui donne son identité et en fait l’exception culturelle tant célébrée dans le monde, l’Europe peine encore à jouer une même partition, notamment avec le chœur des citoyens et l’orchestre des régions. Qu’elle soit fidèle à la symphonie qu’elle s’est donnée pour hymne : « Ô joie ! Tes magies renouent ce que les coutumes avec rigueur divisent. » (Schiller-Beethoven)
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1 Selon le principe de subsidiarité, toute décision en politique doit être prise au plus petit niveau d’autorité publique possible, tant que celui-ci est compétent. Ce n’est que si le problème excède ses capacités que le niveau supérieur interviendra. Dans la construction européenne, ce principe implique que l’Union européenne ne doit agir que si son action est plus efficace que celle conduite au niveau des États ou des régions.
2 « La majorité qualifiée se définit comme étant égale à au moins 55 % des membres du Conseil, comprenant au moins quinze d’entre eux et représentant des États membres réunissant au moins 65 % de la population de l’Union. Une minorité de blocage doit inclure au moins quatre membres du Conseil, faute de quoi la majorité qualifiée est réputée acquise. », article 9c, paragraphe 4, Traité de Lisbonne (2007/C 306/01), Journal officiel de l’Union européenne, 17/12/2007.
3 Romain Pasquier, La fin de « l’Europe des régions » ?, Politique européenne, vol. 50, n° 4, 2015, pp. 150-159.
4 Pauline Maufrais, Europe et régionalisme, les dossiers de Nouvelle Europe, mars 2018.
