La France emprisonne beaucoup. Et de plus en plus, malgré bien des tentatives politiques pour inverser la tendance. L’inflation carcérale a été particulièrement forte en 2016 et 2017, dans un contexte sécuritaire dont il serait intéressant de déterminer l’impact. Si le problème est indéniable, certaines solutions mises en œuvre chez nos voisins pourraient nous inspirer. Entre 2005 et 2017, le taux de détention français est passé de 90,2 personnes détenues pour 100 000 habitants, à 102,4 pour 100 000 habitants1. Soit une augmentation du nombre de personnes détenues beaucoup plus rapide que celle de la population générale. Le nombre de personnes détenues en France dépasse de nouveau les 70 000 pour un peu moins de 60 000 places disponibles au 1^er mai 2018. Le numerus clausus des établissements pour peine implique une sur-occupation des maisons d’arrêt (plus de 140 % en moyenne), avec un maximum de 220 % pour l’établissement de La Roche-sur-Yon2.

Plus de places ou moins de détenus ?

Les politiques proposent régulièrement d’augmenter le nombre de places de détention. Moins impopulaire que l’idée de « vider les prisons », cette solution est en revanche extrêmement coûteuse, pour une efficacité discutable.

Les plans de construction de places nouvelles se sont enchaînés depuis la fin des années 1980. On peut citer le projet annoncé de 25 000 places en 1987, revu à la baisse pour un objectif de 15 000 puis de 13 000 places. Puis le programme de 4 000 places en 1995, celui de 13 200 places en 2002, de nouveaux programmes en 2004, 2011, 2014... Des plans successifs incluant fréquemment les places prévues par le plan précédent, mais encore non réalisées.

Quant à l’actuel projet de construction de 15 000 places, il ne verra pas le jour avant plusieurs années. Si 7 000 sont programmées sous ce quinquennat, la totalité ne verrait le jour qu’en 2027. Alors qu’au 1^er mars 2018, l’administration pénitentiaire dénombre 14 658 personnes détenues n’ayant pas de place « opérationnelle » dans leur établissement d’accueil3, l’impasse de la seule approche d’augmentation du parc saute aux yeux. D’autant que ces chiffres ne tiennent pas compte des établissements qu’il sera nécessaire de fermer pour vétusté. Cela sans oublier les défis en termes de localisation d’établissements, difficiles à proposer aux communes, et dont la proximité avec les grands centres est fondamentale pour le maintien des liens familiaux et la construction d’un projet de réinsertion.

La construction coûte cher et les budgets de fonctionnement souffrent aujourd’hui du poids des modes de gestion liés notamment aux partenariats public-privé, un poids qui augmentera à mesure de la livraison des établissements commandés. Ces contrats « trop souvent hâtivement conclus4 » vont contraindre un budget déjà difficile. La construction est certes nécessaire, a minima pour des questions de remise en état du parc, mais elle sera tout à fait insuffisante et devra s’accompagner d’une diminution du nombre de personnes détenues. Ce nombre dépend de deux facteurs : le nombre d’entrées en détention et la durée de celle-ci. Plus les entrées sont nombreuses et la durée de détention longue, plus le nombre total de personnes détenues à un instant donné sera important. À l’inverse, la diminution d’un ou des deux facteurs entraîne mécaniquement une baisse de l’effectif.

La France n’est pas le seul pays européen confronté à l’inflation carcérale. La Grande-Bretagne, l’Écosse ou le Portugal expérimentent également une hausse conséquente de leur détention. A contrario, certains pays ont connu une diminution continue, et parfois spectaculaire de leurs taux de détention. Deux d’entre eux peuvent plus particulièrement retenir notre attention : l’Allemagne et les Pays-Bas.  Si les limites d’une transposition sont réelles, il est intéressant de regarder ce qui a fonctionné.

Des résultats chez les voisins européens

Aux Pays-Bas, c’est l’effondrement drastique du taux de détention qui en fait un sujet d’étude incontournable. En Allemagne, ce sont certains choix politiques qui interpellent.

Taux de détention pour 100 000 habitants en Europe

Chiffres au 1^er septembre de l’année. Pour la France, ce taux est recalculé pour prendre en compte les personnes effectivement détenues avec la méthode du Conseil de l’Europe. Champ : France entière, Europe

Sources : Conseil de l’Europe (Space I), Eurostat, ministère de la Justice.

L’Allemagne, spécialisation et rejet des courtes peines

L’Allemagne a connu une baisse de 18 % du taux de détention entre 2005 et 2016. Il serait long d’en reprendre toutes les particularités5, mais nous en retenons ici deux utiles pour notre réflexion française. La première concerne la prise en charge des personnes condamnées lorsqu’est retenu un trouble psychiatrique ou une addiction nécessitant un traitement spécifique. Dans le système allemand, ces personnes dépendent des ministères de la Santé des Länder. Elles sont orientées vers des structures d’accueil dédiées et ne sont donc pas comptées dans les statistiques pénitentiaires. En France, prison et psychiatrie se confondent de plus en plus.

Les travaux de Caroline Protais ont montré, à partir de l’analyse de rapports d’experts judiciaires des années 1950 à 2009, un recul important en France de la convocation de l’irresponsabilité pénale lors des condamnations. La responsabilisation des malades entraîne mécaniquement une augmentation en détention des personnes qui auraient précédemment été orientées vers des structures plus strictement médicales6. Ce « transfert » s’observe d’ailleurs dans un même mouvement de fermeture de lits d’hospitalisation psychiatrique et d’augmentation de places de prison dans la plupart des pays développés7.

La responsabilisation des malades entraîne une augmentation en détention des personnes qui auraient précédemment été orientées vers des structures plus strictement médicales.

Selon certains, la mise en place de structures de soin psychiatrique en détention légitimerait, paradoxalement, l’incarcération de ces personnes malades, sans rassurer sur les moyens réellement disponibles pour leur prise en charge8. Si l’on se base sur les chiffres avancés par l’Observatoire international des prisons en 2015, plus d’un quart des personnes détenues en France souffrent de troubles psychotiques. On imagine les conséquences possibles sur des détentions où les personnels sont sous-dotés et peu formés à gérer ces pathologies.

Il serait trop hâtif de conclure que l’articulation allemande entre prison et soin est « bonne » et la française « mauvaise »9. Mais l’approche allemande devrait nous permettre d’interroger le rôle de notre prison. Est-ce que le placement en détention de personnes malades, même condamnées pour des délits et crimes, procède d’une meilleure réalisation de la mission de protection de la société ?

Un autre choix du législateur allemand a été d’exclure les peines de moins de six mois, dès lors que l’incarcération n’est pas absolument nécessaire, en y substituant notamment des jours- amende10. En France, en 2015, sur plus de 120 000 condamnations comportant de la prison ferme pour délit, 55 % étaient d’une durée inférieure à six mois11. Toutes ne disparaîtraient pas avec la mise en place d’un seuil de six mois (effet de palier dans les jugements, absolue nécessité de procéder à l’incarcération…), mais cela permettrait de réduire le nombre de personnes détenues et la charge de travail liée à l’accueil d’effectifs importants. Si les jours-amende sont une possibilité, l’arsenal juridique français ne manque pas d’alternatives à la prison (le bracelet électronique par exemple).

Le fragile « modèle » néerlandais

Les Pays-Bas, de leur côté, sont passés de 21 826 personnes détenues en septembre 2005 à 8 726 en 2016 : une baisse de 60 % en onze ans12 ! Cette chute spectaculaire a d’ailleurs provoqué nombre de situations inédites, dont les médias des pays voisins se sont largement fait l’écho : location de places de détention à la Norvège et à la Belgique, transformation d’établissements en hôtels ou centres d’hébergement, défi de la réaffectation de personnels de surveillance désœuvrés…

Cette diminution résulte d’une conjonction d’événements dont certains nous échappent encore certainement. Elle relève autant une volonté d’économie que des volontés de changement politique et de modification des pratiques de la chaîne pénale. Les Pays-Bas ont une longue histoire de la probation, leurs agences actuelles prenant racine dans une institution datant du début du XIX^e siècle. La pratique judiciaire du pays est, dès cette période, orientée vers la réhabilitation et a permis, jusqu’aux années 1970, un des taux de détention les plus bas d’Europe. Si les années 1980 à 2006 ont été marquées par une hausse systématique du recours à l’incarcération, la diminution qui a eu lieu depuis pourrait être vue comme un retour aux fondamentaux.

Elle s’explique aussi par des modifications législatives importantes : certaines infractions routières légères sanctionnées administrativement via des amendes et une grande liberté laissée au juge pour substituer aux peines de prison des amendes ou des alternatives. Ces deux éléments ont diminué les entrées en détention, en plus d’augmenter de manière substantielle les amendes perçues. C’est un des paradoxes de cette baisse, poussée en partie par des exigences d’économie. Le coût de la journée de détention étant bien plus élevé que celui d’une journée de probation, le gouvernement et les partisans de la réhabilitation se sont trouvé un objectif commun.

Pour autant, cette recherche du moindre coût entraîne aujourd’hui le système néerlandais vers des réformes dont l’impact pourrait nuire à cette amélioration : suppression de programmes d’accompagnement à la sortie et de permissions de sortie, doublement du nombre de détenus par cellule, aggravation des peines pour les infractions commises sous l’influence de l’alcool ou de drogues… La diminution tant enviée aux Pays-Bas est un processus fragile dont le moteur principal pourrait tout autant provoquer un soudain retour en arrière. D’autant que la recherche d’économies a aussi engendré une baisse importante des dotations à destination de la prise en charge hors détention. Le risque serait de voir se renforcer une exigence de sévérité et un durcissement de la sanction, au moment où s’étiolent les programmes d’accompagnement à la réinsertion.

Quelles leçons pour la France ?

La prison française se trouve dans une situation grave. Si la diminution du nombre de personnes détenues n’est pas une fin en soi, elle permettrait un meilleur travail à destination des personnes dont l’incarcération se justifie le plus. Les autres pourraient bénéficier d’un suivi en milieu ouvert, leur permettant d’échapper au risque de désocialisation de la détention. Bien des pistes pourraient être explorées, hormis la recherche du moindre coût, au vu d’un budget déjà parmi les plus faibles d’Europe de l’Ouest13. Mais la France a deux chantiers prioritaires : la prise en charge décente des pathologies mentales et des addictions et la régularisation de la situation des détenus non condamnés, en nombre croissant. Ces détentions provisoires devraient être des exceptions, là où l’on en compte 21 000 en mai 2018 (31 % des personnes détenues). Or la situation devrait s’aggraver avec l’arrivée de nouvelles missions, telles que les extractions judiciaires pour présentation au juge, largement alimentées par ces préventives, dans une administration exsangue où les recrutements n’arrivent plus à pourvoir les places.

Les aménagements de peine et les alternatives à la détention sont des pistes privilégiées pour diminuer le poids de la détention. Le législateur doit-il, pour autant, compléter notre arsenal juridique en créant « la » nouvelle mesure qui lui manque ? Cet arsenal est déjà riche. Aussi riche qu’il semble méconnu, parfois par les professionnels du droit eux-mêmes. Le risque est que toute nouvelle mesure, au lieu de toucher des personnes qui auraient pu connaître une détention, se voit alimentée par des personnes qui auraient pu bénéficier de sanctions plus légères, voire d’un simple rappel à la loi. Le réflexe carcéral, le manque de moyens étouffent la prison. Toute la chaîne judiciaire est concernée. L’expérience montre aujourd’hui qu’il ne suffira pas de multiplier les outils ou les places pour résoudre ces problèmes.