Jusqu’à la fin des années 1960, le parc de logements à Paris est constitué essentiellement d’immeubles appartenant en bloc à un seul propriétaire : des immeubles de rapport entièrement locatifs, exceptés quelques logements occupés par le propriétaire ou ses proches. La copropriété n’a pas alors de rôle significatif et le parc locatif se caractérise encore par un confort très sommaire. Le W.-C. intérieur, la salle d’eau et le chauffage central sont encore réservés à une minorité. Le parc locatif social public avait pris place le long des boulevards des Maréchaux dès avant-guerre, mais il reste très minoritaire. Seules les grandes opérations de rénovation urbaine des années 1960-1970 lui donneront un poids significatif, avec la construction des tours du XIII^e arrondissement, de la voie radiale Vercingétorix du XIV^e ou des zones d’aménagement concerté des XIX^e et XX^e.

Dans le contexte de pénurie du logement de l’immédiat après-guerre, la loi de 1948 institue une protection des locataires à Paris et dans les grandes villes, en réglementant les loyers des logements existants. Le « droit au maintien dans les lieux » protège les locataires contre l’éventualité de congédiements prévus par le Code civil. Mais, en 1964, le gouvernement déréglemente les loyers dès l’arrivée d’un nouveau locataire : la « sortie de loi de 1948 » est prévue sous condition d’un bail de six ans et d’un niveau minimum de confort et d’entretien des logements (sommairement décrit). Les propriétaires d’immeubles de rapport sont aussi incités à la réhabilitation, avec un fonds national dédié1. Mais ils ne seront pas longtemps les seuls à se saisir du nouveau contexte : l’éviction des locataires en place est susceptible de générer des plus-values immobilières considérables !

Années 1970 : l’essor de la résistance aux marchands de biens

Une nouvelle catégorie de promoteurs apparaît, d’abord à l’occasion de décès et de successions : les « marchands de biens » rachètent des immeubles pour les mettre au plus vite en copropriété et les revendre par logement, au prix fort… Ils conduisent en six mois à deux ans une transformation urbaine rapide qui leur permet de capter la valeur latente des immeubles acquis… à condition d’obtenir le départ des locataires. Les pressions combinent harcèlement moral (par des équipes de « videurs à gage ») et pressions physiques (par des « démolisseurs / casseurs »). Le rythme de transformation du parc de logements à Paris atteindra ainsi 700 immeubles et 10 000 logements par an2 ! Des dynasties s’établissent, les marchands de biens se faisant adouber, dans une interface entre les milieux politico-mafieux et les banques, qui leur accordent la manne du crédit revolving sur « achats/reventes ».

Des locataires s’organisent cependant et constituent l’Association des comités de défense des locataires (ACDL), dans la mouvance des comités d’action de 1968 : mais très vite, l’action combine le rapport de force social et l’action judiciaire. Les premières victoires collectives contre les marchands de biens, notamment en 1974 rue Tournefort, se traduiront par des accords collectifs d’immeubles, garantissant les locataires contre toute expulsion spéculative. Elles reposent sur l’unité de réaction de locataires, conscients du mécanisme économique et de la logique à combattre ; une résistance à l’intimidation, collective et non-violente, de la part d’habitants souvent âgés ; la dénonciation des méthodes de voyous utilisées contre eux et des infractions commises.

En 1975, enfin, J. Barrot, pour « calmer le jeu », crée des sanctions pénales contre les margoulins casseurs3, responsables des saccages d’immeubles, mais elles doivent être constatées par les services de la ville : les locataires sont encore écartés de l’action pénale... Pourtant, ce texte permettra de bloquer des opérations spéculatives, comme rue Monsieur-le-Prince et rue Tiquetonne. La menace de scandale et l’injonction judiciaire obligeront bien souvent des maires de Paris réticents, tels J. Chirac puis J. Tiberi, à faire interrompre un chantier délictueux sur exigence des habitants et de l’ACDL…

Cette résistance collective fondée sur un « pacte de solidarité mutuelle »4 restera fondatrice, en révélant la « force de l’unité » et de la conviction, la possibilité d’articuler actions au civil et au pénal, et l’efficacité de méthodes non-violentes mobilisant des locataires, y compris souvent très âgés, français comme immigrés. Ces actions démontrent une vraie capacité de conquête de droits : elles ouvrent déjà la perspective d’une régulation des marchés et d’un droit au logement opposable au marché-roi !

« Taudis modernes tout confort » et « racket des loyers libres »

Si les locataires des couches populaires sont vidés des quartiers de Paris, les nouveaux arrivants, eux, doivent montrer patte blanche pour un bail à loyer libre et paient le prix fort pour des logements dont la mise à neuf relève plus du tape-à-l’œil que d’une vraie réhabilitation. On a vu une douche, cuisine et W.-C. (broyeur) installés dans un studio de 6,26 m² sans aération ! Des salariés jeunes, des couples et des familles vont progressivement récuser ces loyers, qu’ils jugent illicites, et commencer l’intense guérilla juridique du retour à la « surface corrigée »5 pour non-respect des normes de confort. Au travers de ces batailles, des textes destinés avant tout à déréglementer le secteur vont devenir, à leur insu, des points d’appui efficaces dans les luttes contre les marchands de sommeil et l’habitat insalubre6. Ce mouvement a, in fine, eu un impact tangible sur le réinvestissement technique et la réhabilitation d’un parc désuet.

Au-delà des actions individuelles devant le juge d’instance, ces combats sont aussi devenus collectifs à l’encontre des multipropriétaires ou dans la mise en cause de la responsabilité pénale de gérants. Une nouvelle génération de comités de locataires prend appui sur les violations de « sortie de loi de 1948 » pour arracher des accords imposant à plus long terme une protection des occupants contre les loyers excessifs… Parallèlement, un groupe de juristes (magistrats, avocats et associatifs7) décortique le Code civil et les lois d’ordre public. À la demande de la CFDT des années 1970, l’ACDL rédige son guide pratique annuel : il recense, point par point, les réponses classiques et les jurisprudences alternatives. Les associations nationales du logement y découvrent la possibilité de réponses en dehors de leur terrain privilégié d’intervention : le parc locatif HLM.

Les locataires des immeubles construits depuis la guerre ne bénéficient alors d’aucune protection spécifique : les loyers sont libres, tout comme la durée des contrats ou la possibilité pour le bailleur de donner congé et d’expulser sans motif. Les investisseurs pensent y avoir tous les droits. Ainsi, à la l’expiration des prêts de logements financés par le Crédit foncier8 ou le 1 % patronal, on voit des bailleurs d’immeubles entiers demander aux locataires de partir ou de signer un loyer libre : en hausse de 130 %, par exemple, rue de Lourmel, où la résistance va !

Les années 1979 à 1982 voient émerger des luttes pour refuser congés abusifs et hausses de loyers. Elles combinent détermination collective et pugnacité judiciaire au civil, actions médiatiques et éventuel recours à l’action pénale. Quelques accords collectifs préfigurent dès 1979-1980 ce qui deviendra la loi Quilliot, votée par l’union de la gauche en juin 1982.

1982, enfin une loi de protection d’ordre public

La loi Quilliot part d’un constat : le déséquilibre de marché conduit à des « contrats d’adhésion ». On voit enfin l’instauration d’une loi de protection d’ordre public, définissant une durée de bail (trois ou six ans), une délimitation des motifs des congés (vente ou reprise pour habiter) et une limitation des hausses de loyers. Un détail en dit long : la loi introduit une réintégration dans leurs droits locatifs des locataires – dont les familles de la rue de Lourmel – si la contestation de leur congé est toujours pendante devant les tribunaux. La loi a entendu et compris le mouvement social… mais elle n’a pas su le consolider et va ainsi laisser le champ bien trop libre à la « coalition de la propriété » (bailleurs privés et professionnels) qui orchestre un blocage artificiel du marché locatif…

La naïveté, en 1982, de la gauche de gouvernement a été de penser encadrer l’évolution des loyers de manière homogène, par un pourcentage plafond unique, alors que le parc locatif était (déjà !) traversé par une forte disparité de prix spéculatifs et qu’on a privé les locataires des armes de « retenue des loyers », en cas de carence de l’entretien ou d’insalubrité9. Cette possibilité aurait permis de donner un vrai contenu offensif aux accords collectifs d’immeuble prévus par la loi, dont l’ACDL et son homologue à  Strasbourg (le Cardek) semblent avoir, à eux seuls, obtenu la signature de plus de 80 % d’entre eux 10.

Pourtant, la hausse des prix du fioul et du gaz, qui fait grimper les factures sans que les bailleurs n’en souffrent, voit naître de nouveaux comités d’immeubles. Une « 2e génération de contrôle des charges » est lancée : elle dénonce les carences d’entretien des systèmes de chauffe et des isolations externes et bloque une partie des loyers pour obtenir une réduction des dépenses d’énergie... À Issy-les Moulineaux, une filiale immobilière de Suez est obligée de céder et la dépense énergétique sera divisée par 2,7. En 1984, rue Saint-Fargeau, un comité de locataires s’allie avec les copropriétaires occupants contre un bailleur privé qui possède presque la moitié d’une tour…

Durant toutes les années 1980, la question du logement restera un champ d’affrontements entre habitants et professionnels de l’immobilier, entre promoteurs privés et acteurs du logement social, entre droite et gauche. Les deux enjeux clés de la période, les loyers et les congédiements, posent déjà les enjeux d’une financiarisation du logement qui se prépare dans l’ombre. Faut-il obligatoirement, pour avoir droit à une stabilité résidentielle, passer par le marché immobilier et devenir propriétaire ?

1986-1989 : valse législative

En 1986, le ministre centriste Pierre Méhaignerie, engagé par les promesses faites aux milieux immobiliers, abolit la loi Quilliot et proclame (déjà !) un « choc d’offre » qui doit conduire au retour, au terme de trois ou neuf ans (selon les zones), de la liberté du Code civil. Si elle maintient l’encadrement des congés, la « période transitoire » proclame la liberté des loyers d’emménagement lors des expirations de baux. Le rattrapage des loyers sera brutal. On assiste à une forte montée du contentieux locatif devant les commissions départementales et les tribunaux d’instance : beaucoup de familles, de personnes d’âge mûr, et bon nombre de locataires des institutionnels. L’ampleur de la résistance des locataires et son retentissement conduiront la ville de Paris, la Région et le ministère du Logement à créer l’Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne. L’analyse statistique des disparités des loyers s’affine et l’idéologie libérale montre ses limites.

En 1989, les associations (l’ACDL et la Confédération syndicale du cadre de vie), le Syndicat des avocats de France et le Syndicat de la magistrature ont pu nourrir la nouvelle loi de leur expérience concrète de résistance, sur le double front des hausses de loyers et des congés. Ils engrangent alors une victoire essentielle, même si la rédaction finale est lapidaire. Pour la première fois, le congédiement est soumis à un contrôle a priori du juge, qui doit valider la légitimité de la décision : est-il justifié qu’un congé pour vente mène à l’expulsion d’un locataire ? Les trois années suivantes voient les tribunaux se saisir de ces enjeux. Mais la Cour de cassation rogne progressivement ces prérogatives du juge, réduit à ne pouvoir annuler les congés que pour « fraude manifeste ».

L’encadrement des loyers des nouveaux arrivants et la délimitation des réévaluations aux seuls loyers manifestement sous-évalués offrent de nouveaux leviers pour les locataires, mais la loi n’ose pas encore fixer de barème ou de seuil des loyers sous-évalués et l’Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne n’existe… qu’en région parisienne. En 1997, un gouvernement socialiste omet de reconduire l’encadrement des loyers des nouveaux arrivants… Et les loyers, comme les prix immobiliers, vont bondir pendant les dix années suivantes.

Une nouvelle étape de financiarisation

À compter du boom immobilier francilien des années 1987-1991 et du boom national de la décennie 1997-2007, on entre dans une nouvelle trajectoire des marchés immobiliers. Un nouveau régime de régulation s’installe, qui voit les valeurs immobilières passer d’environ trois ans de revenus des acquéreurs à sept ou huit ans de revenus. En réalité, cette financiarisation a été orchestrée, sans aucun débat : elle s’est écrite au fil des dérèglementations bancaires en Europe au milieu des années 1980. En France, le capital financier a toujours été plus à l’aise dans la spéculation immobilière que dans l’investissement productif… En Allemagne, où l’on ne connaît pas de congé pour vente et où les « miroirs de loyers »11 sont déjà installés sur cette période, on ne connaîtra pas la même explosion des prix.

Mais n’oublions pas que le boom parisien des années 1987-1991 a été massivement porté par une nouvelle génération de marchands de biens, prêts à spéculer sur les reventes en cascades de promesses de vente, tellement ils se sentaient sûrs d’être portés par un horizon de hausses indéfinies… Les bailleurs institutionnels, les compagnies d’assurances et autres investisseurs qui détenaient un parc locatif important en Île-de-France, eux, se désengagent de l’immobilier dédié au logement. Ils réalisent les plus-values latentes, le plus souvent en vendant en bloc aux marchands de biens, parfois en restant bailleurs et en sous-traitant la mise en copropriété et la commercialisation/éviction à des professionnels commissionnés. Dès lors, les ventes à la découpe portent aussi sur des immeubles construits après 1948 et frappent les locataires des classes moyennes menacés de congé pour vente – l’arme favorite des « découpeurs », qui n’ont plus besoin de prétexter des travaux pour justifier leur intervention.

Forts de la loi de 1989, des comités organisent la résistance. Elle sera victorieuse rue Corvisart, en 1993, après trois années de lutte, et les associations de locataires deviennent des interlocuteurs reconnus. Mais les saccages d’immeubles continuent dans l’habitat ancien et, dès 1991, le rapport Massot-Viscontini propose d’encadrer les ventes à la découpe. Il faudra attendre plus de vingt ans pour que les dispositions pénales soient votées par le Parlement, en 2014, lors de la loi Alur12…

Au début des années 2000, avec l’arrivée de la gauche à la mairie de Paris, les locataires vont pouvoir s’appuyer sur un allié potentiel : la nouvelle équipe veut développer le logement social et préempter les immeubles, se mettant ainsi en concurrence avec les marchands de biens ! Mais seule la capacité de résistance des occupants face aux marchands de biens peut peser sur les prix de rachat des immeubles. Ainsi, en 2003, quand WestBrook Partners achète d’un coup 4 700 logements à Paris et en banlieue, un « comité de veille » contre les ventes à la découpe est institué par le Conseil de Paris, coordonnant les actions de la ville et des comités de l’ACDL. L’association conduira les « découpés du III^e » (Arquebusiers, Vieille du Temple…) à des victoires à double détente. Sur le plan judiciaire, la Cour de cassation confirme le caractère d’ordre public des « accords collectifs nationaux sur la vente à la découpe », que les professionnels considéraient comme de simples engagements moraux. Sur le terrain, les découpeurs acceptent alors des négociations tripartites et le rachat des logements par des bailleurs sociaux de la ville de Paris. La répercussion nationale de ces combats oblige la droite à voter en 2006 la loi Aurillac, certes très insuffisante, mais qui concède une prorogation de bail de six ans pour protéger les locataires exposés aux ventes à la découpe.

Violences de la précarité, errance urbaine des expulsés

Mais le renchérissement hors normes de l’immobilier précarise plus encore les parcours résidentiels des ménages les plus fragiles. Les refoulés du parc social se trouvent contraints à de nouvelles figures d’errance urbaine, auxquelles les actions de l’association Droit au logement (Dal) ou du Réseau stop aux expulsions logement (Résel) tentent de proposer une issue.

Si la flambée immobilière a des conséquences sociales directes, par la dégradation des conditions de vie des plus précaires en secteur privé et l’augmentation des expulsions (pour impayés ou au prétexte des sur-occupations ou sous-locations), elle fragilise aussi les amortisseurs sociaux et fait exploser les demandes urgentes de relogement en HLM.

Le renchérissement du foncier freine la production de nouveaux logements sociaux à loyer réellement abordable.

Or l’envol des prix a un effet méconnu sur la capacité d’offre du parc social. En renchérissant le foncier, il freine la production de nouveaux logements sociaux à loyer réellement abordable. Et cette tension fait aussi chuter la mobilité de sortie du parc social, réduisant sévèrement les capacités d’accueil des nouveaux demandeurs… Prise en tenaille, l’offre locative sociale se voit amputée de sa capacité régulatrice au moment précis où elle est encore plus massivement sollicitée. Et l’aide à la pierre n’est pas au rendez-vous…

La « plateforme du droit au logement opposable » (Dalo) des années 2005-2006, les actions spectaculaires du Dal quai de la gare et les comités de soutiens locaux de l’ACDL reposent avec force la question de l’accès au parc social de tous les exclus et mal-logés. L’action symbolique des Enfants de Don Quichotte déclenchera le vote surprise d’un premier texte Dalo, encore inachevé. Pour devenir cohérente, l’opposabilité devra à la fois mettre en cause la responsabilité nationale de l’État à fournir un logement social aux demandeurs prioritaires, s’imposer aux responsables locaux des politiques de l’habitat et remettre en cause les marchés, régulés en conséquence.

Réguler le locatif privé et les marchés immobiliers

Les mobilisations des « locataires découpés » de Jemmapes en 2012-2014, rejoignant celles de Saint-Mandé contre BNP-Paribas ou de la rue Pradier contre Gecina, vont remettre les découpes spéculatives au centre des débats, de la présidentielle de 2012 au vote de la loi Alur en 2014 et aux municipales, où on verra Anne Hidalgo et son équipe fixer une stratégie volontariste d’arrêt des ventes à la découpe.

Cette même période est marquée par une montée en cohérence des plateformes associatives, dénonçant les échecs du simple jeu du marché et l’impuissance de politiques publiques trop timorées. La Fondation Abbé Pierre, via son « contrat social pour une nouvelle politique du logement », exige une régulation des marchés, un encadrement des loyers et une réforme de fond de la fiscalité immobilière, avec le principe d’une contribution de solidarité urbaine spatialement différenciée pour s’attaquer aux effets ségrégatifs des marchés. C’est aussi la maturation de la Plateforme logement des mouvements sociaux, où le Dal, l’ACDL, la Confédération syndicale des familles, la Confédération générale du travail, la Fédération syndicale unitaire et Solidaires sont rejoints par la Confédération nationale du logement et l’essentiel des associations militantes des droits de l’homme.

2014-2017 : incarner les avancées de la loi Alur

Sans doute l’une des principales lois sociales du quinquennat Hollande, la loi Alur introduit des progrès sur quatre terrains de lutte des locataires. En matière de loyers, elle instaure un « encadrement des loyers en niveau », qui s’applique aux nouvelles locations dès publication d’un barème préfectoral, et progressivement aux locataires en place, lors du renouvellement de contrat. Mais il faut que des observatoires couvrent, aussi rapidement que possible, les zones visées par la loi et son décret d’application. On sait que Valls donnera un coup de frein (jugé illégal par le Conseil d’État) et que le dispositif se trouve fragilisé par des recours au tribunal administratif. De plus, la validation de principe du Conseil constitutionnel s’est accompagnée d’une censure partielle : le plafonnement des loyers n’intervient que pour un niveau supérieur de 20 % au loyer médian…

En cas de congé de fin de bail, la loi donne au juge un pouvoir d’appréciation et de contrôle sur la justification du motif invoqué. Un motif général ne suffit plus : il faut que les circonstances légitiment une non-reconduction et l’expulsion du ménage locataire… Ainsi, dans le XVIII^e arrondissement, Mme Seck s’est vu notifier un congé pour vente pour avoir obtenu que la préfecture impose à sa propriétaire des travaux de résorption du saturnisme. Or cette propriétaire disposait, dans d’autres immeubles, de logements vacants qui étaient remis en location : elle n’avait donc aucune raison de privilégier la vente d’un logement occupé… Mais le tribunal d’instance a méconnu ses prérogatives au titre de la loi Alur. Mme Seck étant menacée d’une mise à la rue malgré son Dalo, le Résel et sa « chaîne de solidarité entre les expulsés » a organisé une mobilisation de soutien et activé une voie de recours contre ce jugement. La ville de Paris a rejoint l’exigence du respect de la loi Alur : Mme Seck a finalement obtenu son relogement !

Si une procédure d’expulsion est engagée pour dette, mais que le logement est non décent, le juge peut reconsidérer le montant de la dette au regard de l’illicéité du loyer : c’est une façon de protéger les expulsés contre un marchand de sommeil. Enfin, contre les ventes à la découpe, la loi accorde une prorogation supplémentaire de six ans du bail dans les cas de mise en copropriété13.

Ces acquis de la loi Alur ouvrent la voie à un renouvellement des formes de résistance des locataires. Mais les progrès effectifs restent trop rares, faute d’un engagement du gouvernement à la hauteur des enjeux et d’une pédagogie claire auprès des juges. Dans le parc privé parisien, 90 % des expulsions pour lesquelles le préfet de police a donné le concours de la force publique sont décidées en violation de la loi Alur.

Une loi ne s’applique que si des forces sociales sont mobilisées.

La résistance doit être déterminée et mobiliser aussi les élus et le Conseil de Paris. Déjà, elle marque des points en s’engouffrant dans les brèches ouvertes par la loi Alur. Le tribunal lui a donné raison contre la découpe du 25 rue Poissonnière, interdit à la revente (sauf à la ville), ou contre une expulsion au vu de l’indécence d’un immeuble 3 rue Crozatier (il sera racheté en bloc par la ville). Comment dire plus clairement qu’une loi ne s’applique que si des forces sociales sont mobilisées ?

Quels enseignements pour l’avenir ?

Le quinquennat Macron s’est ouvert par une attaque frontale sur deux outils pivots de la protection sociale du logement : les aides personnalisées au logement (APL) et le modèle économique du logement social. Le projet de loi « Élan14 » fragilise et précarise – le « bail mobilité en est une caricature – et préconise la financiarisation du logement. Mais sur la décennie, l’enjeu de fond ne change pas : la France devra s’engager sur la voie tracée par le « contrat social » présenté dès 2012 par la Fondation Abbé Pierre, et dont la loi Alur a concrétisé quelques éléments, à préserver et amplifier !

La réponse devra s’inscrire dans la durée autour de trois axes : une régulation efficace des marchés locatifs, assortie d’un statut de protection effectif des locataires ; une réforme de la fiscalité immobilière15 pour contrecarrer les plus-values spéculatives et les effets ségrégatifs en la rendant spatialement différenciée ; donner aux habitants les moyens juridiques et matériels pour intervenir activement face aux marchés et contrôler les politiques locales et nationales du logement. Pour résister à la violence du marché immobilier, les locataires devront toujours se doter de leurs propres formes d’organisation et d’expression. Mais c’est un combat qui nécessite l’alliance de l’ensemble des associations soucieuses des droits sociaux.