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Sortir le foncier des logiques de marché


Application de la loi DALO, un toit, c'est un droit
Paris, place de la République, 5 août 2015
©Jeanne Menjoulet CC BY 2.0
Application de la loi DALO, un toit, c'est un droit Paris, place de la République, 5 août 2015 ©Jeanne Menjoulet CC BY 2.0

Jusqu’au début des années 2000, Lille restait une ville bon marché. Mais avec la montée des prix et l’hyper dynamisme du marché locatif étudiant, le parc de logements a évolué. La division d’immeubles, la réduction des logements vacants et la production de petits appartements ont contribué à tendre le marché. Face à la montée des prix, les sorties du logement social ont ralenti, réduisant la capacité de loger de nouveaux ménages dans les logements sociaux. Pour les familles modestes, il est devenu de plus en plus difficile de se loger à Lille.

Soucieuse de préserver son modèle de mixité et d’ouverture à tous, la ville de Lille a, dès 2008, doublé la production de logements neufs, en veillant à ce que 45 % d’entre eux restent abordables1. Pour ce faire, elle a dynamisé la production de logement social, tout en développant une accession sociale à la propriété. Mais comment préserver cette dernière des risques de spéculation immobilière ? Pour répondre à ce défi, la ville a exploré de nouvelles pistes et innové avec le « bail réel solidaire » (BRS).

Devenir propriétaire à moindre coût

En février 2017, un organisme de foncier solidaire (OFS) a été créé par la Fondation de Lille, la ville de Lille, la Fédération des promoteurs immobiliers et la Métropole européenne de Lille, bientôt rejointes par Action logement et l’Union régionale des HLM. Une première opération de 15 logements sous bail réel solidaire est en cours de commercialisation et les travaux ont commencé. Elle s’intègre dans un projet mixte comprenant 210 logements2, un hôtel, des locaux associatifs et une galerie d’art, en plein centre-ville, dans l’un des quartiers les plus valorisés de Lille. Les logements sous bail réel solidaire seront vendus à 2100 € TTC/m² et les logements libres de cette opération au prix moyen de 4 600 €/m². Une deuxième opération de 16 logements démarrera très prochainement dans le même secteur, au même prix. À terme, les 800 logements en accession sociale de la Zac (zone d’aménagement concerté) Saint-Sauveur, toujours en centre-ville, seront très certainement réalisés dans le cadre de l’OFS, avant un déploiement assez rapide envisagé sur la ville et l’ensemble de la métropole. Mais comment permettre une accession à la propriété à 45 % du prix du marché ? Grâce à la sanctuarisation du foncier ! Cette idée s’est imposée à l’issue d’un long processus.

Dans les années 2008-2010, la ville de Lille a conduit plusieurs études3 pour comprendre la segmentation du marché immobilier, les besoins des Lillois, les phénomènes d’éviction de certaines catégories de ménages et les produits logements à développer pour y répondre. Constatant que les hausses de prix tenaient pour beaucoup à la pression sur le foncier, alors que le sol appartient en principe à la collectivité, nous avons réfléchi à la notion de « foncier d’intérêt général ». La question de la « sanctuarisation » du foncier – pour le soustraire à la spéculation – a été analysée, en prenant notamment appui sur le modèle du « sol commun » aux Pays-Bas. Des recherches furent menées avec des avocats et des notaires sur les clauses anti-spéculatives et sur la dissociation entre foncier et bâti (rendue possible par le bail à construction, un type particulier de bail emphytéotique).

La ville de Lille était prête à s’engager financièrement dans une politique volontariste d’accession aidée à la propriété, mais elle souhaitait protéger ces logements de spéculations futures. Il s’agissait d’éviter que les bénéficiaires de l’accession aidée à la propriété accaparent en totalité une éventuelle plus-value liée à la localisation de leur logement. Or, à l’époque, les clauses anti-spéculatives ne s’appliquaient qu’au premier acquéreur. Les juristes n’identifiaient pas de possibilité d’encadrer les conditions de revente dans la durée. Le bail emphytéotique ou à construction est un système très ancien de dissociation foncière. Il permet à un propriétaire de confier l’usage de son terrain à un tiers pour une longue durée pour y édifier un immeuble, puis de le récupérer en pleine propriété à la fin du bail. Ce bail transfère l’intégralité des prérogatives du propriétaire au preneur du bail, qui est totalement libre de l’usage du bien pendant la durée du bail. Cette formule ne permet donc pas de contrôler l’usage du terrain mis à disposition. En outre, ce bail emphytéotique présente un second défaut : sa fin inéluctable. Au terme du bail, le foncier et le bâti reviennent intégralement et gratuitement au propriétaire. Le résultat est une perte de valeur très forte de l’immeuble en fin de période, le dernier acquéreur n’étant pas indemnisé pour cette perte.

Faute d’aboutir à l’accession abordable pérenne, la ville de Lille a mis en place l’accession aidée à la propriété avec les seules clauses anti-spéculatives. À travers le plan local d’urbanisme, l’accession sociale a été rendue obligatoire dans les programmes de construction, ce qui a soutenu son développement. C’est un succès, car près de 2000 ménages en ont bénéficié. Mais nous ne voulions pas en rester là.

Inventer un bail réellement solidaire

En nous appuyant sur les travaux du bail réel immobilier4 et sur une rencontre avec le « Community Land Trust » de Bruxelles, nous avons voulu construire un modèle français équivalent. Ce dispositif d’accession aidée à la propriété a fait ses preuves aux États-Unis depuis les années 1970, puis au Royaume-Uni. Des entités à vocation démocratique ou participative administrent de façon perpétuelle un foncier soustrait aux logiques du marché, dans un but d’intérêt commun et non lucratif.

Un travail législatif a abouti à l’adoption d’amendements que j’ai portés en tant que députée du Nord et conseillère municipale déléguée au plan lillois de l’habitat. Les organismes de foncier solidaire (OFS) ont ainsi été créés en mars 2014 dans la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi Alur », avant que le bail réel solidaire le soit dans la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques. Comment ces innovations juridiques ont-elles été possibles ? C’est l’arrêt « Maison de la poésie »5 qui a permis de débloquer le dispositif. Une autre innovation a permis de supprimer le principal obstacle à la dissociation du foncier, en ouvrant la possibilité de proroger un bail de longue durée.

Avec le dispositif OFS-BRS, toutes les difficultés sont réglées. Le mécanisme est assez simple : l’organisme de foncier solidaire est créé par la loi. Cet OFS est à but non lucratif, ce qui lui permet de fonder un intérêt général et d’assortir l’usage de son foncier de « clauses d’affectation », de façon à encadrer la liberté du propriétaire et à contrôler l’usage du foncier dans le temps. L’OFS reste propriétaire de son foncier, bâti ou non. Sur ces terrains, il consent un nouveau type de bail que lui seul est autorisé à utiliser : le bail réel solidaire. D’une durée de 19 à 99 ans, ce bail autorise l’édification de logements sous conditions de prix de vente et de ressources pour les accédants à la propriété, ou sous condition de loyer (HLM) pour le locatif.

À chaque changement de propriétaire (vente, succession, voire saisie immobilière), l’OFS vérifie que les conditions de prix, de ressources ou de loyer sont respectées, avant d’autoriser la vente. Le bail réel solidaire est alors « rechargé » pour une période identique à la période initiale. Le bail a donc bien un terme (par exemple 99 ans), mais il recommence pour 99 ans à chaque changement de propriétaire. Ce n’est pas un nouveau bail, mais une prorogation de la durée à chaque changement de propriétaire. Le logement reste ainsi à vocation sociale de façon pérenne. Si les conditions de cession ne sont pas remplies, l’OFS présente un autre acquéreur ou rachète le logement au prix convenu dans le bail. Ce modèle innovant constitue un meilleur usage de l’argent public, en sanctuarisant définitivement les aides versées dans un foncier d’intérêt général, à vocation sociale.

Pour l’accédant à la propriété ou le propriétaire bailleur qui loue un logement à vocation sociale, le système est simple et sécurisé. Il achète son logement à un prix minoré de sa valeur foncière (de 20 à 50 %) en échange de conditions d’usage et de revente. Un indice d’actualisation de la valeur de son logement figure dans le bail, lui permettant de faire une petite plus-value ou de conserver son pouvoir d’achat. Et il dispose d’une garantie de rachat par l’OFS sur toute la durée du bail. Il peut revendre, à tout moment, dans des conditions sécurisées. Ce système vertueux permet, dans le respect du droit français, de créer un foncier d’intérêt général, soustrait de façon quasi définitive à la spéculation foncière et immobilière.



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1 À Lille, pour toute opération comptant au moins 17 logements, il est obligatoire de réaliser 30 % à 45 % de logements à vocation sociale.

2 Le programme est composé de 83 logements libres, 54 logements intermédiaires, 48 logements locatifs sociaux, 10 logements en accession à prix minoré (2800 TTC/m²) et 15 logements en bail réel solidaire.

3 Cf. notamment CRESGE et Jean-Pierre Lévy, « Une analyse du système local de l’habitat et des chaînes de mobilités résidentielles » (étude commandée par la ville de Lille et le Gip Lille Métropole), 2009.

4 Cette dynamique a été engagée par plusieurs collectivités et acteurs du logement autour de l’habitat participatif : association CLT-France, Fédération nationale des sociétés coopératives d’HLM, Fondation Abbé Pierre, Grand Lyon, Ville de Lille, Étude notariale Fontaine Roussel et associés (Lille), Direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages.

5 Par cet arrêt du 31 octobre 2012, la Cour de cassation a consacré la liberté, pour un propriétaire, de conférer un droit réel de jouissance spéciale sur son bien [NDLR].


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