En Europe, un habitant sur dix dépense plus de 40 % de ses ressources pour se loger. 50 millions ne se chauffent pas correctement et le nombre de sans-abri a explosé au cours de la dernière décennie. Tous indicateurs confondus, la France occupe une médiocre 10^e place au palmarès européen de l’exclusion liée au logement1. Notre pays compte plus de 1,8 million de demandeurs de logement2. Dans les grandes villes, les délais moyens dépassent largement les deux ans d’attente et dans les quartiers d’habitat social, la ségrégation demeure une réalité.

Pourtant, en 2016, la France enregistrait la programmation de plus de 133 000 nouveaux logements sociaux : le meilleur score depuis plus d’une décennie. En cinq ans, plus de 550 000 logements sociaux ont été programmés3. La France consacre plus de 40 milliards d’euros par an pour soutenir les politiques du logement, dont 18 milliards dans les aides à la personne. Ces aides sociales représentent près de 1 % du produit intérieur brut (PIB). C’est davantage qu’en Allemagne et en Espagne (où le secteur locatif est très différent), proche du Danemark et inférieur au Royaume-Uni (près de 1,5 % du PIB)4. L’effort public français reste certes très relatif au regard de l’ensemble des recettes publiques liées à l’immobilier (taxes sur la construction, les transactions, les transmissions…), mais une réalité s’impose : les résultats ne sont pas à la hauteur des moyens engagés.

Un levier central de l’action publique

Fruit d’une histoire de plus de cent ans, notre modèle de logement social s’est construit autour de plusieurs principes. C’est d’abord un modèle généraliste. Même en tenant compte des conditions de ressources, il s’adresse à une large part de la population : près de 70 % des ménages français peuvent prétendre à un logement social5 pour un parc de près de 4,5 millions de logements. Mais ce chiffre est un peu théorique, car des critères de priorité sont mobilisés par les organismes de logements sociaux et les collectivités locales : ancienneté de la demande, caractère d’urgence… Cette priorisation introduit un biais moral entre le droit à prétendre et la légitimité à demander. Elle s’inscrit dans une évolution globale des services publics, censés permettre la pleine jouissance des droits sociaux, mais qui deviennent des instances de tri, de suspicion sur le ménage pour évaluer sa légitimité à être prioritaire, sa « capacité à habiter »6. Pour autant, le logement social loge un ménage sur six en France et contribue, par son ampleur, à structurer le secteur du bâtiment et à dessiner les villes de demain.

Le logement social contribue, par son ampleur, à structurer le secteur du bâtiment et à dessiner les villes de demain.

Ensuite, le modèle est censé s’équilibrer entre les loyers des locataires et les aides directes ou indirectes7 perçues par les bailleurs, pour leur permettre de proposer des loyers inférieurs au marché (entre et 20 et 60 % de moins). Il s’appuie sur des prêts de longue durée consentis par la Caisse des dépôts et consignations, sur la base du Livret A, du Livret de développement durable et solidaire et du Livret d’épargne populaire. À titre indicatif, le montant des encours centralisés à la Caisse des dépôts atteignait 237 milliards d’euros fin 20168, ce qui en fait aussi un enjeu de politique économique et de stratégie financière. La collecte de l’épargne des Français assure ainsi la production de logements abordables. Ce système, unique en Europe, est très stable, ce qui le fait apparaître poussiéreux dans les périodes d’euphorie et de créativité financière, mais particulièrement bienvenu dans les périodes de baisse de la production privée, pour son rôle contracyclique. Après la crise de 2008, les bailleurs sociaux anglais ont dû emprunter à taux variable sur quinze ans et les collectivités locales apporter des subventions importantes, ce qui a considérablement réduit la capacité de production.

Enfin, au fil des décennies, les logements sociaux ont dû répondre à plusieurs enjeux successifs. À la fin du XIX^e siècle, il s’agissait de loger les salariés et de répondre à des préoccupations hygiénistes. Au début du XX^e, d’accueillir les migrations internes issues de l’exode rural et celles venues d’Italie, d’Espagne et de Pologne. Après-guerre, il fallait reconstruire, reloger et lutter contre l’habitat indigne. « Mes amis, au secours... Une femme vient de mourir gelée, cette nuit à 3 heures, sur le trottoir du boulevard Sébastopol, serrant sur elle le papier par lequel, avant-hier, on l’avait expulsée9 ». Et au début des années 1960, arrivaient les 800 000 rapatriés d’Algérie. Plus de 2,2 millions de logements seront construits dans les 197 zones à urbaniser par priorité entre 1957 et 1969.

Cet héritage est à la fois un capital en termes d’offre de logement, une ressource en termes de recettes locatives et une charge en termes d’entretien, de réhabilitation. Mais ce parc, construit rapidement, est concentré sur des segments géographiques particuliers, qui contribuent à la ségrégation socio-spatiale des villes. Le logement social n’est pas l’agent des inégalités, au contraire, mais sa distribution géographique en donne le reflet. Aussi est-il considéré comme porteur, voire générateur, des difficultés que sa densité révèle. Et les commentaires négatifs à son endroit social ont conduit à une attaque frontale du secteur par la loi de finance 2017, qui prévoit une réduction de 1,7 milliard des financements alloués aux aides au logement10. Tout est perfectible, le logement social aussi. Mais accuse-t-on l’aspirine d’être cause de la fièvre au motif que les consommateurs d’aspirine sont fiévreux ? Les quartiers ségrégués sont le produit des inégalités sociales et économiques, pas du logement social, ni des politiques de solidarité qui ne parviennent plus à suffisamment les compenser.

Les quartiers ségrégués sont le produit des inégalités sociales et économiques, pas du logement social, ni des politiques de solidarité qui ne parviennent plus à suffisamment les compenser.

Avec son stock important, sa capacité de production élevée, la concentration de ses opérateurs11 et son mode de financement, le modèle de logement social français est considéré comme l’un des plus robustes d’Europe12. La France est, à ce jour, le pays qui construit le plus de logements sociaux en absolu et en proportion et l’un des plus avancés quant au rythme et à l’ambition des réhabilitations énergétiques dans l’habitat13. Mais cela ne suffit pas. Trop d’attente non satisfaites, trop de personnes sans logement, des logements trop chers, même dans le parc public. Les logements sociaux aux loyers les plus bas (PLAI) oscillent aujourd’hui entre 5 et 7 € le m²/mois, restant difficilement abordables pour les plus modestes. Parallèlement, les aides au logement ont été décorrélées des loyers pratiqués, augmentant progressivement le taux d’effort des ménages. Quels sont donc les véritables maux du logement social français ?

Un manque d’anticipation

Sur un plan quantitatif, le manque de logements est évident : les besoins sont estimés entre 500 000 et 800 000 logements, dont la moitié de logements sociaux14. Mais ces estimations se fondent sur des variables mal connues, comme le solde démographique ou le renouvellement du nombre de ménages, issu des mouvements de décohabitation familiale. Les ruptures conjugales ont fait exploser le nombre de ménages mal solvabilisés. La taille des ménages s’est réduite et leur capacité financière aussi, en raison de la diminution des familles nombreuses, mais surtout des séparations et du veuvage, entraînant des besoins supplémentaires de logements : « Entre 1984 et 2006, le nombre de ménages est passé de 19 millions à près de 26 millions, leur taille moyenne passant de 2,9 à 2,3 personnes.15 » Or l’évolution des structures familiales (garde partagée, recompositions conjugales) est mal prise en compte tant par l’architecture que par les mécanismes de solvabilisation.

La production actuelle est encore largement fondée sur des chiffres nationaux qui tentent de répondre à l’état de la file d’attente plutôt que d’anticiper les évolutions. Beaucoup de petits logements sont produits, mais il est probable qu’à l’avenir émergera surtout le besoin de logements évolutifs, une sorte de T3 + 1 ou - 1 pour répondre au mode de vie, mais peu cher…

Les migrations internes ont polarisé les marchés du logement, avec des territoires très tendus et d’autres en déprise. Selon Christophe Guilluy, seuls 36 % des Français vivent dans les bassins d’emplois attractifs des grandes métropoles16. Or il s’opère un exode des villes moyennes vers ces centres urbains saturés, où viennent aussi se concentrer les difficultés sociales. Cette désorganisation territoriale, lente mais massive, crée une tension très forte sur une quinzaine d’agglomérations, pendant que la majorité des communes françaises s’enfonce dans une dépression du marché immobilier. Mais l’analyse des besoins mésestime la croissance démographique17 et les tendances de fond, comme le maintien à domicile des personnes vieillissantes et l’allongement de la durée de vie.

Des demandes de logements sociaux concentrées…

Le vieillissement de la population nécessite une adaptation massive du logement social est cette crise est encore à venir. Déjà un tiers des locataires du logement social sont des retraités. La majorité d’entre eux disposent de revenus modestes qui vont rendre difficile l’accès aux prestations sanitaires. Le nombre de logements adaptés à la mobilité réduite est très insuffisant pour répondre aux besoins à venir de relogement (et la loi Elan ne va rien arranger, qui projette de réduire à 10 % le nombre de logements adaptés à la mobilité réduite dans la construction neuve, contre 100 % actuellement, justement pour répondre au retard…).

Enfin, le chômage de longue durée et l’exclusion sociale désorganisent l’ensemble des mécanismes de solidarité, fondés sur le travail. Le logement social a été conçu pour répondre temporairement aux besoins des familles de travailleurs : comme alternative à l’insalubrité du parc privé pour les uns, comme cadre d’accueil pour les autres, immigrés ou rapatriés. Les loyers, les mécanismes de financement (le 1 % logement), la densité, ne sont pas adaptés à l’accueil massif de personnes durablement précarisées. Les allocations logement avaient été inventées en 1977 comme un astucieux subterfuge : une dépense qui se résorberait dès le retour au plein emploi. Dans les années récentes, elles dérapaient encore de 800 millions d’euros par an, vu l’accroissement du nombre de ménages qui y ont recours, malgré le resserrement régulier des critères d’accès et de leur pouvoir de solvabilisation. Depuis 1977, les politiques de l’habitat attendent un retour à la normale sur le front de l’emploi. Quarante ans d’inertie, sans s’adapter à la situation telle qu’elle est.

Des outils inadaptés

La difficulté du logement social à répondre aux besoins tient aussi à l’explosion des prix, mal anticipée, qui raréfie l’offre abordable. De 2000 à 2010, l’indice du prix des logements a augmenté de 107 % alors que les revenus ne se sont accrus que de 25 %. Le logement représente désormais près de la moitié des dépenses des ménages français les plus pauvres (premier décile) et un quart des dépenses de l’ensemble des ménages, sans tenir compte du coût des transports. À Lyon, l’indicateur a même des vertus mnémotechniques : dans le Rhône (69), les prix ont augmenté de 69 % entre 2010 et 201518.

Tunnel de Friggit, source : CGEDD.

L’augmentation du prix des sols est directement en cause. Or cette rente foncière pose une question politique plus large : elle dévalorise l’effort productif tout en contribuant fortement à la concentration des richesses. En alourdissant la facture, le dérapage des prix est un des principaux obstacles à la construction de logement social, renforçant ainsi la ségrégation entre zones attractives et zones en déprise.

Les outils d’aménagement et de régulation issus de la Seconde Guerre mondiale ne permettent plus d’influer de manière suffisante sur les fièvres du marché foncier. Les plans locaux d’urbanisme et les Établissements publics fonciers sont utiles, mais l’arsenal des moyens de la collectivité pour faire primer l’intérêt général et le développement harmonieux des villes sur les forces chaotiques du marché doit être étendu. Inversement, la capacité des intérêts particuliers à contrecarrer l’intérêt général doit être mieux encadrée. Le parc social ne peut jouer pleinement son rôle correcteur que dans le cadre d’un marché privé à peu près adapté aux besoins et aux moyens de la population.

Un système « embolisé »

Le taux de rotation dans le logement social (les ménages qui quittent leur logement) ne dépasse pas les 10 % par an. Or la fluidité est un enjeu massif : augmenter de 1 % le taux de rotation génère 50 000 propositions de logement. En France, ce sont les détenteurs qui choisissent un locataire pour leur logement, alors qu’ailleurs en Europe, l’offre est de plus en plus transparente et ce sont les locataires qui choisissent leur logement, ce qui réduit les refus (donc la vacance) et améliore l’adaptation des réponses aux besoins et aux désirs des habitants. Par ailleurs, les écarts de loyers HLM entre l’ancien et le neuf ne favorisent pas la mobilité : une personne âgée qui souhaiterait quitter son T4 pour un logement plus petit (T3 ou T2) et plus central peut ainsi se voir proposer un loyer plus important. Enfin, il ne faut pas mésestimer le coût des mutations pour les bailleurs sociaux qui doivent rafraîchir les logements : une augmentation de la rotation est pour eux une charge supplémentaire. Au total, sur 1,8 million de ménages inscrits pour une demande de logement social, près d’un tiers sont déjà logés dans le parc social !

En France, ce sont les détenteurs qui choisissent un locataire pour leur logement, alors qu’ailleurs en Europe, ce sont les locataires qui choisissent leur logement.

Résultat, les taux d’occupation sont insatisfaisants. Sur la métropole de Lyon, environ 5000 ménages sous-occupent leur logement social (qui pourrait héberger au moins 2 personnes de plus) et 5000 autres sont en sur-occupation. On pourrait donc diminuer la pression en favorisant les mutations et les parcours et en développant des systèmes d’attribution qui laissent une plus grande place aux demandeurs eux-mêmes – ils ont fait leurs preuves dans de nombreux pays du nord de l’Europe19.

Par ailleurs, le système français a parfois tendance à orienter vers les dispositifs d’hébergement ou de logement accompagné des ménages qui souffrent simplement d’un manque de logement. Ces derniers se retrouvent à occuper inutilement une place qui coûte plus cher que le logement social classique, sans avoir le logement de droit commun auquel ils peuvent prétendre. En pilotant conjointement ces différents dispositifs, certaines politiques locales de l’habitat ont réussi à apporter des réponses plus adaptées aux besoins. Par ailleurs, les expériences de « logement d’abord »20 menées aux États-Unis, au Canada et récemment en France, ont démontré leur efficacité et leur rentabilité, avec un taux de maintien dans le logement extrêmement satisfaisant et un coût deux à trois fois inférieur aux solutions d’hébergement d’urgence.

Le logement, un bien pas comme les autres

Valeur refuge des investisseurs et des épargnants, le logement reste le « placement préféré » des Français. Pour plusieurs raisons. Une progression constante de sa valeur dans les territoires tendus : nous sommes revenus au-delà des prix qui ont conduit à la crise de 2008. Le soutien à ce type de placement par des mesures fiscales extrêmement favorables (sans pour autant rendre abordables les logements produits) : le coût annuel de cette défiscalisation (lois Scellier, Pinel, Duflot, Bouvard…) est supérieur au milliard d’euros21. Enfin, le logement est devenu le principal outil de complément de revenus pour les retraités. D’où une surchauffe régulière des prix.

Les derniers gouvernements ont tous refusé la mise en œuvre de véritables dispositifs de régulation sur le prix du foncier, comme sur celui des loyers. L’on fait porter sur l’offre seule la capacité à réduire les coûts du logement, alors que la majorité des économistes s’accorde à dire que la massification de la production (le fameux « choc de l’offre ») n’a qu’un impact très limité sur les prix22. La régulation des prix, elle, est un des outils pour améliorer la production de logements abordables : Paris et Lille en ont fait récemment une expérience concluante. L’Allemagne pratique depuis longtemps cette régulation (Mietspiegel), assortie d’un parc locatif abondant (57 % contre moins de 40 % en France). Il ne s’agit aucunement de nationaliser la production de logements, mais d’en faire un bien de consommation particulier, protégé des appétits parfois insatiables des opérateurs privés qui conduisent aujourd’hui, sur la métropole de Lyon par exemple, à payer plus cher le m² de terrain constructible que le coût moyen de construction du m². Cette bataille devra aussi se mener au niveau d’une Europe très sensible aux lobbyistes de la promotion privée, qui rêvent de se voir confier les rênes de la production du logement sans aucune intervention étatique.

Seule une approche globale de la politique du logement permettra d’améliorer la situation.

Mieux calibrer les besoins, produire là où cela est nécessaire, fluidifier les parcours résidentiels et réguler les prix : voilà quelques orientations pour une autre politique du logement. Car le problème n’est pas uniquement celui du parc social. Seule une approche globale de la politique du logement nous permettra d’améliorer la situation. Une amélioration fondamentale aussi au niveau de l’Europe, où le coût du mal-logement est estimé à près de 198 milliards d’euros par an. La nécessité d’investir est clairement affichée par la Commission européenne : il manque chaque année 57 milliards d’euros à consacrer aux politiques du logement23. Le secteur du logement a su répondre à la plupart des enjeux sociétaux auxquels il a été confronté au cours du siècle dernier. Mais le manque de logement abordable est devenu aujourd’hui une arme de destruction massive de la cohésion sociale. Sans une intervention volontariste de l’État, les chiffres du mal-logement continueront de s’aggraver. Il n’existe pas d’autre outil pour corriger le marché et garantir le droit au logement. C’est à nous tous de le faire évoluer. Avec détermination.