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Dossier : Quels objectifs pour le développement ?

Les défis de l’aide publique au développement


Fondée sur une idéologie du rattrapage, l’aide publique au développement (APD) a largement échoué. La réduction de la pauvreté résulte d’abord de la mondialisation des échanges. Mais bien d’autres défis (emploi, migrations, climat…) attendent l’APD.

Nous ne serons pas au rendez-vous des Objectifs du millénaire pour le développement fixés pour 2015, date de l’échéance de l’engagement international. En particulier, les objectifs fixés en pourcentage du Pib, en termes de recul du nombre de sous-alimentés, de recul de la pauvreté, ne seront pas atteints. Par ailleurs, de nouveaux enjeux – le changement climatique, la perte de diversité biologique, la désertification, les pollutions diverses… – s’ajoutent aux objectifs antérieurs de l’agenda international, dont celui de l’aide publique au développement (APD). Dès lors, peut-on encore fixer des objectifs pour l’avenir ?

Le développement, cette idéologie

Pendant de nombreuses années après la Seconde Guerre mondiale, le développement économique et social a été une affaire d’aide publique. L’APD s’est fondée sur une véritable idéologie. Celle-ci s’est construite autour de la nécessité de sortir de la stagnation économique et de la pauvreté les pays qui n’appartenaient pas au premier cercle de la prospérité. Le « développement » était conçu comme le contraire du « sous-développement », une notion évoquée une des toutes premières fois par Harry Truman dans l’après-guerre. Tout pays devait accéder, par un rattrapage rapide, à un état de l’économie et de la société qui soit semblable (en modulant selon les cultures locales) à celui des pays du premier cercle. Rattrapage et imitation, ces concepts-clés, même s’ils n’étaient pas exprimés comme tels, étaient fortement présents. Par ailleurs, la conviction, implicite, était que ce développement économique et social se réaliserait dans un cadre libéral. Cet immense projet s’inscrivait dans la perspective géopolitique de la Guerre froide. Il y a eu ainsi au moins deux grandes versions du développement économique et social : l’imitation de l’Occident, pour les pays alignés sur « l’Ouest », et l’imitation du socialisme réel, pour les pays alignés sur « l’Est ». Chaque version a connu des traductions fortement contrastées : libéralisme d’État affirmé en Asie, planifié en Afrique, communisme soviétique dans sa version tropicale comme en Guinée, imitation par certains de la Chine communiste, socialisme autogestionnaire en Méditerranée… Dans chacun de ces « modèles », l’aide publique au développement devait constituer un vecteur important des rattrapages (grâce aux dons, aux prêts et à l’aide technique…).

La conviction, implicite, était que ce développement économique et social se réaliserait dans un cadre libéral.

Faisant suite aux deux « miracles économiques » que furent les reconstructions de l’Allemagne et du Japon, deux séries de pays asiatiques (les « tigres », puis les « dragons ») ont connu un décollage rapide de leur croissance et de leur diversification productive. Au plan agricole, ils ont connu la « Révolution verte » : grâce à l’imitation des techniques agronomiques occidentales et aux politiques de soutien, ils ont pu augmenter rapidement la production rizicole, atteindre la sécurité alimentaire, consacrer des surfaces à la diversification alimentaire, baisser les prix alimentaires et accroître la consommation des autres produits. Des salaires peu élevés leur ont conféré des avantages comparatifs dans presque tous les domaines. Les investissements nationaux réalisés dans le cadre d’un capitalisme d’État associé à de très grandes entreprises et aux investissements internationaux privés les ont dotés d’une gamme variée d’industries – d’abord l’automobile, l’électronique et l’électroménager, puis la quasi-totalité des secteurs industriels et de services. Ce modèle de décollage s’est étendu progressivement aux grands pays d’Asie, en passant par l’étape géante de la Chine. Il continue au début du XXIe siècle à s’étendre, avec le Vietnam et le Bangladesh.

Dans tous ces pays « émergents », l’élévation du niveau de vie s’est traduite par la constitution de classes moyennes et de catégories sociales aisées. La consommation intérieure a pris progressivement le relais des exportations pour tirer la croissance. Les niveaux de formation, partant d’une situation déjà favorable, se sont rapidement élevés et l’innovation technologique n’a désormais plus rien à envier à celle de l’Occident. Ces pays rejoignent ainsi le peloton de tête des vieux pays industriels qu’ils concurrencent vivement. La pauvreté a reculé de manière importante en Chine, moins en Inde, de sorte que les statistiques mondiales sur la pauvreté se sont significativement améliorées.

Le rôle marginal de l’aide

Les « nouveaux pays industriels » et les « pays émergents » ont effectivement réussi leur « rattrapage ». Mais ce rattrapage et la réduction de la pauvreté sont-ils dus à l’APD ou au mode de développement économique adopté, à la fois libéral et étatiste, ainsi qu’au génie propre de ces sociétés ? Certes, l’APD a été un catalyseur initial pour l’appui au financement des infrastructures. Mais rapidement, ce sont les investissements privés qui ont dopé la croissance, l’État jouant un rôle stratégique de soutien au secteur privé et de protection commerciale.

En Amérique latine, la problématique était différente. Les grands pays de ce continent avaient déjà connu, avant la Seconde Guerre mondiale, une ère de développement. Mais c’était sur un fond de pauvreté hérité des très fortes inégalités consubstantielles à la colonisation espagnole et portugaise : inégalités foncières (de nombreux paysans sans terre), croissance des bidonvilles, aristocraties indolentes investissant peu dans l’économie nationale… Les réformes agraires, très limitées et contestées par les oligarchies nationales, n’ont pas pu constituer un moteur de croissance. En revanche, cette région du monde a inventé le développement par « substitution d’importation » qui a donné des résultats dans les pays qui avaient un marché intérieur significatif. Ce moteur économique a bientôt rencontré ses limites et les gouvernements sont vite revenus à un développement fondé sur les exportations (agricoles en particulier) et sur les investissements spéculatifs des « bourgeoisies nationales ». Plus que l’aide au développement, ce sont les investissements privés qui expliquent la croissance. Une croissance obtenue en général sans intention significative de réduire la pauvreté, sauf dans le cas du Brésil sous la présidence du Parti des travailleurs.

En Amérique latine, plus que l’aide au développement, ce sont les investissements privés qui expliquent la croissance.

Au Maghreb et au Moyen-Orient, certains pays ont connu, après la Seconde Guerre mondiale, une ère de dictatures républicaines et de régimes autoritaires, d’autres une poursuite de la monarchie (dans le Golfe Persique…). Les investissements qu’a permis la ressource pétrolière ont débordé les frontières des seuls pays pétroliers et intéressé toute la région. L’orientation de l’aide publique internationale y a été surtout « géopolitique », en raison de la situation créée par le conflit israélo-palestinien et de ses résonances égyptiennes.

La spécificité africaine

La région où l’APD a eu le rôle le plus significatif est l’Afrique subsaharienne. Dans les premières décennies du développement, les capitaux privés n’y ont représenté qu’une part limitée des investissements. Après les indépendances, le développement a été organisé et financé, faiblement, par l’État sur la base des exportations agricoles et de matières premières minières, et par l’APD. Les exportations agricoles étaient organisées par des « marketing boards » et des « caisses de stabilisation et de péréquation » dont la fonction était d’amortir les variations des cours internationaux : mise en réserve de capitaux en périodes de prix élevés, restitutions aux producteurs en cas de prix bas. Ces mécanismes ont entraîné une accumulation importante de capitaux, dont on sait aujourd’hui qu’elle a favorisé l’enrichissement personnel des classes politiques nationales et créé des concurrences politiques pour y avoir accès. Quant à l’APD, elle a soutenu de nombreux investissements publics, financé la coopération technique et assuré subsidiairement les paiements des salaires des administrations dans les cas (nombreux) où l’État était en rupture de paiement. Mais dans les années 1980, ce modèle était de facto en faillite : bien souvent, l’État ne faisait plus face à ses engagements financiers internationaux en raison de revers de prix sur les produits d’exportation et d’importation et de déficits publics impossibles à couvrir par des impôts internes. L’intervention du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale a imposé une réduction des administrations publiques et des salaires publics, des dévaluations, des privatisations et un traitement de la dette par négociation internationale. Malgré son importance dans l’économie de ces pays, l’aide publique au développement n’a donc pas empêché leur faillite. D’une certaine manière, n’a-t-elle pas échoué dans sa mission ? Les politiques de libéralisation et « d’ajustement structurel » qui ont suivi, malgré leur sévérité vis-à-vis des pauvres, donnent aujourd’hui des résultats économiques. Le continent connaît le retour d’une croissance par les exportations et son ouverture économique porte ses fruits. Il voit aussi l’amorce d’une croissance endogène. Reste qu’il n’y a pas eu de réduction de la pauvreté. Pire, une partie notable de la jeunesse éduquée ne trouve pas à s’employer et est tentée par le départ ou des trafics divers. Les politiques d’ajustement structurel ont eu à leur démarrage, du point de vue social et pour le moral des populations, un rôle très négatif.

À l’issue de ce très rapide tour d’horizon, le bilan de l’APD est pour le moins mitigé. Surtout destinée aux pays les plus pauvres, où elle pouvait avoir un volume suffisant pour réduire la pauvreté, elle n’a été efficace ni pour enclencher des processus de développement autochtones, ni pour les entraîner dans des dynamiques de rattrapage. Quant à la mondialisation de l’économie, rendant l’investissement privé fluide et transfrontière, elle a été efficiente, mais pour stimuler le rattrapage de pays qui connaissaient déjà une certaine dynamique de développement (avec notamment des administrations et des dispositifs de formation efficaces). Si, après un demi-siècle d’APD, on observe à l’échelle du monde une diminution de la pauvreté, ce n’est guère de son fait. L’APD a-t-elle été insuffisante en volume ? Est-elle restée trop « extérieure » aux mécanismes de développement internes aux sociétés ? A-t-elle représenté un mécanisme de sauvetage d’États en voie d’effondrement – dans ce cas elle a été indispensable – plus qu’un véritable mécanisme d’investissement réduisant la pauvreté et préparant l’avenir ? S’il faudrait pour répondre disposer d’une analyse en profondeur, il importe en tout cas de s’interroger sur le rôle de l’APD à l’avenir.

Quels objectifs pour l’aide publique au développement ?

Soutenir les États faibles

Dans les pays à faible organisation, où les appareils de formation étaient déficients, et à faible insertion dans l’économie internationale, l’APD a avant tout constitué un soutien au fonctionnement de l’État, sans impulser une dynamique efficace de développement et de réduction de la pauvreté. Ainsi, en Afrique subsaharienne, les grands projets agricoles « sectoriels » (développement centré sur des produits comme les céréales, l’arachide ou sur des investissements comme l’irrigation) ont souvent eu des résultats non négligeables mais peu durables au-delà de la phase d’investissement initiale. De même, les grands projets « régionaux » ont connu des échecs en raison de leur complexité et de leur difficulté à créer des élans économiques et sociaux. Il y a cependant eu de véritables dynamiques de réussite, comme le développement de la production cotonnière (grâce à la prise en main de la totalité de la filière). Succès aussi avec la dynamique cacaoyère et caféière en Côte d’Ivoire appuyée sur les nouvelles plantations et l’élargissement de la propriété foncière, mais dynamique mise en échec par la faillite de la Caisse de stabilisation. Quant aux offices céréaliers, assurant l’achat aux producteurs et la revente sur le marché, ils ont généralement été gérés de manière peu efficace et coûteuse. Les industries naissantes ont surtout été le fait du secteur privé et ont plutôt été des réussites, la main-d’œuvre africaine n’ayant jamais eu de réputation de manque de productivité.

C’est donc surtout l’économie publique qui n’a pas été au rendez-vous. Les raisons en sont complexes : manque d’expérience de gestion des politiques publiques, détournements de fonds à différents niveaux hiérarchiques, embauches trop nombreuses pesant sur les comptes publics, faible recouvrement de l’impôt… Des manquements de l’État liés au défaut de volonté politique des élites. Si l’APD n’a guère été efficace, faudrait-il pour autant attendre pour la déverser que s’imposent spontanément dans les sociétés des vertus gestionnaires ? Ce n’est évidemment pas souhaitable. L’APD demeure indispensable pour consolider des appareils d’État faibles. Pour consolider, dès les premiers stades, des mécanismes de développement, même peu nombreux. Mais on comprend que des garanties minimales soient nécessaires pour les donateurs.

La maîtrise des migrations locales et internationales demande que l’on revisite l’aide publique au développement.

Maîtriser les flux migratoires

Il est d’autres très fortes raisons qui militent pour revisiter l’APD. La première est la maîtrise des migrations locales et internationales qui s’annoncent. Les migrations locales résultent essentiellement de la pauvreté rurale, se traduisant par une concentration de populations pauvres dans les bidonvilles. Le mouvement devrait s’amplifier dans des pays qui connaissent une véritable transition vers la démesure urbaine. L’essor démographique attendu (3,6 milliards d’habitants en Afrique en 2100 selon les dernières estimations des Nations unies) risque d’engendrer une misère étendue, dans des banlieues à l’urbanisme improvisé et foisonnant, qui peuvent devenir des lieux d’embolie de la circulation, de pollution intensive, de propagation rapide de maladies épidémiques, d’absence d’État de droit et de violence. Dans les zones rurales africaines aussi, où des régions de surdensité de population côtoient des régions de faible densité, des migrations brutales pourraient survenir à l’occasion d’événements déstabilisants. L’histoire récente a déjà expérimenté des situations de ce type, à la fois tragiques et massives, de réfugiés-migrants conduits à rechercher rapidement de la terre car chassés de leurs régions d’origine. Outre les migrations locales, se développent les migrations internationales vers les pays ayant une image positive, mues par des espérances d’opportunité d’emploi, de revenu, de bien-être, de protection sociale et de liberté. La poussée démographique africaine devrait accentuer le désir de partir. Le processus « Lampedusa » n’est peut-être qu’un début. Devant l’énormité potentielle des phénomènes en jeu, l’APD devrait servir d’amorce à des politiques régionales avec trois missions réalistes essentielles : investir dans les zones de départ de l’immigration, appuyer les initiatives de migration organisée vers les zones du même continent à faible densité, organiser l’urbanisme de manière à ce que les villes soient vivables à long terme.

Répondre au défi de l’emploi

En lien avec la démographie, un autre enjeu de long terme appelle à consolider l’APD : l’emploi. La mondialisation économique aboutit à implanter des usines dans des régions où la main-d’œuvre n’est pas chère et à désindustrialiser les économies anciennes. Ce mécanisme durera tant qu’il y aura au Sud une « armée de réserve » à bas prix. Mais la haute productivité des emplois offerts dans les pays du Sud, qui en limite donc le nombre, est-elle compatible dans le futur avec le volume très important des populations pauvres qui vont arriver sur le marché du travail, particulièrement en Afrique subsaharienne et en Asie du Sud ? Le volume de l’emploi délocalisé et des nouveaux emplois créés suffira-t-il pour occuper cette « armée de réserve » ? Or ces populations abondantes doivent avoir accès à la nourriture, à la terre pour beaucoup d’entre elles (ce qui amène à repenser la question agraire et la concurrence pour l’espace) et à un logement. Un scénario où cette population serait privée de tout n’est pas envisageable. L’investissement dans les besoins de cette potentielle « économie de la pauvreté » – une économie tournée vers les besoins essentiels – nécessite des ressources financières importantes. Un tel volume désigne l’APD comme contributaire.

Contrecarrer les désordres du climat

Accroître l’APD devrait, enfin, contribuer à lutter contre des désordres environnementaux bien connus : le changement climatique et son cortège de catastrophes potentielles (cyclones, sécheresses, disettes, intempéries violentes), disparition irrémédiable d’espèces végétales et animales, perte de gènes potentiellement utiles, destruction d’écosystèmes remarquables et utiles pour le futur des sociétés, pollutions chimiques... Ces phénomènes ont une origine locale (émissions de gaz à effet de serre, déboisement, émissions ponctuelles) et de plus en plus d’effets « globaux », qui s’expriment à leur tour par des effets locaux. Dès aujourd’hui, la montée des eaux marines crée les premiers réfugiés climatiques issus des îles basses du Pacifique et menace Saint-Louis du Sénégal, tandis que la désertification risque de s’accentuer au Sahel… L’environnement global se caractérise ainsi par ses origines ponctuelles et par ses impacts tout aussi ponctuels. Ce sont rarement les mêmes lieux : les activités de certains ont des effets négatifs sur d’autres. Il y a des « pollueurs non payeurs » (les producteurs de charbon qui refusent le protocole de Kyoto), ceux qui dégradent l’environnement et qui n’y peuvent pas grand-chose en raison de leur pauvreté, ceux qui n’ont pas pollué et qui sont victimes (les populations des deltas d’Asie qui seront submergées), ceux qui polluent et qui y gagnent (les pays septentrionaux qui trouvent un avantage agricole au changement climatique), etc. Le risque ? Que s’installe une géopolitique environnementale de l’égoïsme. L’APD doit tenter d’y remédier, sinon qui le fera ? C’est l’intérêt de tous de considérer que, par le jeu des effets croisés de ces désastres environnementaux, tout le monde finira par y perdre. Que ce soit le résultat du calcul ou de la vertu, les pays qui le peuvent doivent donc financer les projets d’atténuation des désordres environnementaux (ou d’adaptation) dans les pays qui ne le peuvent pas ou peu.

Le risque ? Que s’installe une géopolitique environnementale de l’égoïsme.

Les besoins, on le voit, sont immenses, mais la volonté politique d’accroître l’APD limitée… Ces raisonnements ne rejoindront-ils pas la clameur, déjà ancienne et lancinante, de ceux qui demandent que l’on fasse plus ? Là est le risque. L’imminence des catastrophes finira-t-elle par persuader les décideurs de renoncer à un peu de bien-être ici pour résoudre des questions vitales là-bas ? La nécessité d’agir se construit-elle à mesure que la conscience de ces grands problèmes s’accroît ? Une chose paraît certaine : le mécanisme libéral mondial de relocalisation permanente de l’emploi (et de réduction de la pauvreté) peut s’enrayer de deux manières : par contradiction entre la course à la productivité du travail et la vague démographique ; et par re-parcellisation de l’économie mondiale qui laisserait l’Afrique en dehors des mécanismes de redistribution libéraux. Dans les deux cas, il faut inventer un mode de développement spécifique, à faible coût, économe en énergie et en ressources, privilégiant l’économie circulaire, l’écologie intensive, bénéficiant de technologies simples, et préférant vraisemblablement l’économie sociale et solidaire à l’économie d’accumulation privative. Là encore, ce pourrait-être une des visées de l’APD.



Pour une analyse approfondie de ces phénomènes : Thomas Piketty, Le capital au XXIe siècle, Seuil, p. 120.

Sur ce sujet, voir l’article de Jean Drèze et Amartya Sen dans ce dossier [NDLR].

L’image est employée par Philippe Askenazy et Rokhaya Diallo (dir.), « Face à la précarisation de l’emploi, construire des droits pour tous », Terra Nova, avril 2013 [en ligne sur www.tnova.fr]

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