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Face à la pauvreté, que peuvent nos gouvernements ?

© Gouvernement français
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La lutte contre la pauvreté s’est institutionnalisée en France dans les années 1990. Aujourd’hui, dispositifs ciblés (minima sociaux) ou non (retraites) contribuent à enrayer le phénomène. Mais la stratégie actuelle du gouvernement risque de se heurter à d’autres réformes...


La lutte contre la pauvreté revêt, du point de vue de l’action publique, une triple caractéristique. Elle est l’objet d’une intervention spécifique en direction de populations vulnérables : l’aide (prestations) et l’action (accompagnement) sociales, distinctes de la Sécurité sociale. Intervention qui contribue à façonner l’identité négative d’« assisté ». La pauvreté (ou, en tout cas, le taux de pauvreté monétaire relative qui est l’indicateur le plus courant), peut être considérée comme un signal de l’efficacité globale de l’action de l’État social.

Les politiques de lutte contre la pauvreté doivent donc être appréhendées à différents niveaux, en référence à des objectifs généraux, à des prestations ciblées ou à des formes d’accompagnement dédiées aux personnes ou à des groupes. Par souci de clarté, je différencierai ici les politiques publiques non directement destinées à lutter contre la pauvreté mais qui ont pour effet de corriger celle-ci. Je m’appuierai alors sur l’exemple des retraites qui ont contribué à baisser considérablement le taux de pauvreté des personnes âgées en France. Dans un second temps, je m’intéresserai à l’institutionnalisation progressive de la pauvreté comme domaine d’action publique spécifique, en identifiant deux phases dans la trajectoire de ces politiques.

Après la Seconde Guerre mondiale, la montée en puissance des régimes de retraite obligatoires va corriger une pauvreté perçue comme traditionnelle – celle des personnes âgées notamment.

Il faudra attendre la fin de Seconde Guerre mondiale pour que les éléments d’une véritable sécurité sociale voient le jour. La montée en puissance des régimes de retraite obligatoires va concourir (même si la lutte contre la pauvreté n’est pas leur objet à proprement parler) à corriger une pauvreté perçue comme traditionnelle – celle des personnes trop âgées pour subvenir à leurs besoins par leur présence sur le marché du travail –, conjuguée à une politique salariale dynamique pendant les décennies de forte croissance économique. La société française contribue aujourd’hui, à hauteur de 14 % de son produit intérieur brut (PIB), au financement des pensions de retraite. D’où une diminution très importante du taux de pauvreté des retraités (aujourd’hui de 8 % environ, en deçà du taux de pauvreté monétaire de la population globale). Même si les pensions et autres prestations de type assurantiel sont moins redistributives que des transferts financés par l’impôt (qui peuvent avoir directement vocation à corriger les inégalités verticales), l’importance de leurs volumes leur permet d’avoir un effet redistributif important. Cet exemple n’est qu’un cas parmi d’autres, tant il est évident que des interventions non spécifiques ont des effets sur la lutte contre la pauvreté, que l’on pense par exemple au système éducatif. Ce système éducatif, en incluant les modes de prise en charge du jeune enfant, a un rôle préventif essentiel contre la pauvreté tant le chômage, facteur de la pauvreté, est naturellement influencé par le niveau d’éducation.

La lutte contre la pauvreté institutionnalisée

Précédé par des débats sur les défauts de la protection sociale et par plusieurs initiatives locales, le revenu minimum d’insertion (RMI) est adopté par la loi du 1er décembre 1988, début d’une décennie marquée par une dynamique d’institutionnalisation progressive de la lutte contre l’exclusion. Se succéderont la loi Besson sur le logement de 1991, la loi d’orientation contre les exclusions de 1998 et la création de la couverture maladie universelle (CMU) en 1999, l’exclusion étant décrétée grande cause nationale en 1993. La pauvreté devient une catégorie d’action publique. Un partage des rôles entre l’État et les associations, pour la mise en œuvre de mesures d’urgence sociale, et entre l’État et les collectivités territoriales, pour les politiques d’insertion, se met en place. La loi sur le RMI marque ainsi une rupture qui étend considérablement les droits sociaux en direction de populations qui ne peuvent subvenir par elles-mêmes à leurs besoins, en même temps qu’elle entérine la dualisation de la protection sociale.

Les associations jouent un rôle de délégation de service public, notamment dans la prise en charge des publics vulnérables.

Les principales caractéristiques institutionnelles de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion se mettent en place à cette période. Parmi celles-ci, on peut souligner la délégation faite aux collectivités locales, notamment les départements, devenues des spécialistes de l’aide et de l’action sociales. Avec cette gestion « stratifiée du social », les protections assises sur le travail restent centralisées alors que les prestations ciblées en direction des pauvres et des personnes en situation de handicap sont renvoyées au niveau local. Par ailleurs, les associations jouent un rôle de délégation de service public, notamment dans la prise en charge des publics vulnérables. Rassemblées au sein de collectifs, elles élaborent un plaidoyer en faveur des publics auprès desquels elles agissent, mais sont également fortement dépendantes des pouvoirs publics pour pérenniser leur action.

Vers l’activation de la protection sociale ?

Le développement à grande échelle de l’assistance et sa fonction d’indemnisation du chômage de fait1 n’ont pas été sans conséquences. C’est surtout la signification sociale de la prestation qui a évolué, dans un contexte de forte européanisation des débats sur la pauvreté et sur les questions sociales. Les années 1980 et 1990 voient le développement d’une politique de soutien au revenu, accompagnée d’une critique du coût du travail – peu qualifié notamment – jugé excessif en France du fait du poids des prélèvements de solidarité. Le montant des allocations est critiqué comme étant trop élevé et créant des trappes à inactivité pour des salariés dont la norme d’entrée sur le marché du travail est de plus en plus celle d’un emploi payé à temps partiel à un demi-smic2. Le montant de ces prestations et le faible différentiel conduit à la création, en 2001, de la prime pour l’emploi afin de soutenir les bas revenus, mais elle exclut les travailleurs à temps partiel pour éviter les effets d’aubaine et les incitations au développement d’emplois précaires. Dès lors, les politiques sociales destinées à rendre le travail payant (« Making Work Pay ») se développent en France à partir de cette période, à la suite des mesures prises par les gouvernements néotravaillistes britanniques et des réformes Hartz en Allemagne, quoiqu’avec un degré de coercition nettement moindre que dans ces deux contextes. Par « Making Work Pay », on désigne l’ensemble des instruments d’action publique qui se donnent pour objectif d’élargir l’écart entre les revenus de remplacement et ceux d’activité. Ainsi, le RMI, puis le revenu de solidarité active (RSA) et aujourd’hui la prime d’activité ont permis de soutenir les travailleurs modestes mais, dans le même temps, les montants des prestations pour les pauvres qui ne travaillent pas ne sont pas augmentés. En France, le RSA a marqué ce tournant en fusionnant le RMI et l’allocation parent isolé, et en étendant les mécanismes d’intéressement au cumul d’un emploi et de prestations de solidarité.

Or, le dispositif fut marqué, pour sa composante « activité » (le soutien aux travailleurs pauvres), par un taux de non-recours extrêmement élevé, de l’ordre des deux tiers. Cela conduisit, en 2015, à remplacer le RSA activité et la prime pour l’emploi par la prime d’activité. Celle-ci est parvenue à faire baisser le non-recours au RSA activité, augmentant son coût, mais aussi son efficacité en matière de lutte contre la pauvreté. Par ailleurs, en 2010, le RSA socle (l’ancien RMI) fut ouvert, quoique sous des conditions extrêmement restrictives, aux moins de 25 ans. Mais ces réformes répétées n’ont pas remis en cause le principe d’une prestation qui prend en compte les revenus du ménage – et non ceux de l’individu –, excluant, jusqu’à aujourd’hui, la plupart des moins de 25 ans. L’effet pervers des réformes successives est d’étendre le périmètre d’une assistance que l’on critique : on élargit la cible pour que ceux qui sont au-dessus des seuils ne soient pas perdants3.

En France, la stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté en est à ses premiers pas et risque de se heurter à d’autres réformes, comme la révision à la baisse de l’indemnisation du chômage.

Lancée par le président de la République Emmanuel Macron en 2018, une stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté a été mise en place par le gouvernement. Elle promeut, en particulier, la lutte contre la reproduction intergénérationnelle de la pauvreté par le développement des établissements d’accueil de la petite enfance dans les zones où la pauvreté est concentrée. D’autres mesures mettent l’accent sur l’accompagnement social des jeunes majeurs sortant de l’Aide sociale à l’enfance (ASE) ou des allocataires du RSA. Préparée par des travaux sur « l’investissement social », cette stratégie en est à ses premiers pas et risque de se heurter à des limites en raison d’autres réformes, comme la révision à la baisse de l’indemnisation du chômage. Cette dernière prolonge une tendance pluridécennale au report de la couverture du risque chômage sur des prestations d’aide sociale.

Une redistribution demeurant fragile

Globalement, la capacité redistributive demeure forte : le taux de pauvreté monétaire relative diminue de huit points grâce aux transferts et la France est relativement bien placée dans les comparaisons internationales en matière de capacité à limiter la pauvreté. La redistribution joue même un rôle de plus en plus important pour les ménages les plus modestes, à mesure que le premier décile de la population a vu ses revenus d’activité diminuer, dynamique particulièrement visible depuis la crise de 2008-2009. Depuis cette date, les revenus d’activité des 10 % les plus pauvres de la population ont décroché de 15 % environ4. Néanmoins, cette redistribution est fragile et soumise à des réformes permanentes, attestant de la faible légitimité des instruments d’action publique. Les politiques de lutte contre la pauvreté sont des éléments puissants de solidarité dans notre société, mais fragilisés par les évolutions de la société et les orientations des gouvernements successifs.

Combien ça coûte ?

Ensemble complexe et mouvant, les politiques de lutte contre la pauvreté relèvent de différents domaines. Si elles contribuent à contenir ou à faire diminuer la pauvreté, le montant global reste très réduit au regard des dépenses de protection sociale. Les dépenses de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale représentent environ 20 milliards d’euros sur plus de 700 milliards d’euros de dépenses annuelles de protection sociale.

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1 Jean-Luc Outin, « Le RMI et l’indemnisation du chômage », dans Michèle Lelièvre et Emmanuelle Nauze-Fichet, Le RMI : état des lieux, La Découverte, 2008.

2 Jean-Michel Belorgey, Minima sociaux, revenus d’activité, précarité, rapport pour le Commissariat général au Plan, La Documentation française, 2000.

3 Nicolas Duvoux, Le nouvel âge de la solidarité. Pauvreté, précarité et politiques publiques, Seuil, « La République des idées », 2012.

4 INSEE Première, n° 1772, septembre 2019.


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