Dans quel contexte s’inscrit la campagne pour le droit à l’alimentation ?

Reetika Khera – La Constitution indienne oblige le gouvernement à assurer à chacun des moyens de subsistance. Le défi est de taille ! L’Inde compte 1,2 milliard d’habitants, et malgré une croissance forte ces dernières années, le développement humain progresse très lentement. Un tiers de la population vit avec moins de 1,25 dollar par jour (la mesure officielle de la grande pauvreté). L’illettrisme atteint aussi un tiers des Indiens. La moitié des enfants de moins de 3 ans souffrent de sous-nutrition. La mortalité infantile est parmi les plus élevées au monde, en partie par manque d’eau potable et de soins essentiels. Le panier alimentaire de base, peu varié, est dominé par les céréales, qui apportent plus de la moitié des calories. Les paysans représentent la majorité de la population, mais l’agriculture ne pèse guère plus de 15 % du Pib. Et encore, 20 % d’entre eux seulement détiennent plus de 2 hectares de terres. Ce sont surtout de toutes petites exploitations. Environ 20 % de la population rurale est sans terre et sous la menace permanente d’être expulsée. Cette vulnérabilité, qui touche surtout les Dalits (intouchables), est un obstacle très important en agriculture.

La politique agricole indienne est très tournée vers les technologies et les nouveaux intrants. Héritière de la révolution verte, elle a accru considérablement la productivité grâce à des semences plus résistantes, le développement de l’irrigation, le recours aux pesticides et aux engrais. Mais cette politique a bénéficié principalement aux plus riches d’entre les agriculteurs : les seuls qui aient accès au crédit et les moyens d’investir dans ces nouveaux procédés. Par ailleurs, les agriculteurs ont été incités à se spécialiser, sur le blé et le riz en particulier (dont le prix était garanti par le gouvernement), au détriment d’autres céréales aux qualités nutritionnelles supérieures, comme le millet. Enfin, la révolution verte se traduit par des effets négatifs sur le long terme, comme la moindre fertilité des sols. On s’interroge aujourd’hui sur la viabilité d’une telle politique.

Comment est née la mobilisation pour le droit à l’alimentation ?

Le changement social naît soit de la défense de ses propres intérêts, soit de la solidarité. Notre campagne relève plutôt de la seconde catégorie. En 2002 et 2003, les récoltes ont été mauvaises. De nombreux États indiens ont été menacés par la famine. Dès lors, le réseau Right to Food Campaign s’est constitué autour de militants des droits de l’homme et d’ONG engagées pour la santé, l’éducation, etc. Une première convention s’est réunie en janvier 2003, en présence d’Amartya Sen, autour du thème « Vivre avec la faim », une deuxième en 2004 à Bhopal, en faveur d’une loi pour le droit à l’emploi. Une autre encore a ciblé les enfants de moins de 6 ans, les « sans voix ».

La campagne s’est appuyée sur une action en justice, lancée en 2001, en défense de l’intérêt général (public interest litigation), visant à faire valoir le droit à la subsistance en période de famine. En attendant un jugement définitif, la Cour suprême a ordonné au gouvernement, par une série d’ordonnances provisoires depuis une douzaine d’années, d’introduire des repas cuisinés à l’école primaire, de fournir 35 kg de céréales par mois à prix subventionné  aux foyers les plus pauvres (à partir des stocks du gouvernement), ou encore de généraliser les services à la petite enfance.

Lors de la campagne électorale de 2004, Sonia Gandhi a adopté des engagements pour lesquels nous avions milité : droit à l’information, droit à l’emploi… Au pouvoir, elle a formé une coalition (l’Alliance progressive unie, UPA) plus large que le Parti du Congrès, qui a lancé plusieurs lois importantes dès 2005 : celles pour le droit à l’information et pour le droit à la terre, ainsi que celle pour l’assurance emploi rural (National Rural Employment Guarantee Act). Sa réélection en 2009 a conduit à l’adoption d’une loi pour la sécurité alimentaire, il y a quelques mois.

Comment fonctionne la loi sur l’assurance d’un emploi ?

Cette loi s’inspire d’anciens programmes publics, certains remontant même à l’époque coloniale, ou de ceux engagés au Maharashtra où une loi similaire remonte aux années 1970. La législation nationale de 2005 garantit 100 jours de travail par an au salaire minimum1 pour chaque famille rurale.

Théoriquement, dès lors qu’une famille ayant une carte d’emploi demande du travail, le gouvernement est obligé de lui en donner dans les quinze jours. À défaut, il devra verser à la famille la moitié du salaire minimum en tant qu’allocation de chômage. Concrètement, c’est au niveau de chaque village que doit être identifié un ensemble de projets nécessitant du travail. Un plan est ensuite validé à l’échelon du « canton » qui hiérarchise les priorités : construire une route, un puits… Les salaires sont à la charge de l’État fédéral. Les coûts matériels supplémentaires sont couverts à 75 % par Delhi et à 25 % par les États. En revanche, en cas de chômage, l’assurance est versée par les États au niveau local.

La loi représente une véritable avancée à bien des égards : de nombreuses femmes ont accédé pour la première fois de leur vie à un travail rémunéré (qui plus est, au salaire minimum !), une opportunité inespérée. Les 100 jours apportent une sécurité pour des personnes très vulnérables. Le projet a aussi renforcé la capacité des villages à décider des projets à mener : dans certaines zones, par exemple dans le Kerala, des processus participatifs ont permis de définir des priorités. Enfin, la loi accroît le pouvoir de négociation des travailleurs journaliers : pendant nos enquêtes sur le terrain en 2005, nous avons rencontré un couple qui, en 28 jours de travail, n’avait gagné au total que 50 ou 60 roupies (la moitié du salaire minimum journalier) ! Depuis sa mise en œuvre en 2006, la loi a financé des jours de travail payés au moins au salaire minimum pour environ 2 milliards de personnes.

Mais dans l’ensemble, le bilan reste mitigé. Dans certains États, comme le Gujarat et le Bihar (l’un des plus pauvres du pays), l’assurance ne couvre qu’à peine 10 jours de travail par an en moyenne. D’autres, comme le Rajasthan, assurent 70 jours. Au sud du pays, le Tamil Nadu en garantit une trentaine. L’objectif de 100 jours n’est atteint que pour 5 à 10 % de la population. Surtout, l’importance budgétaire du programme a décru : alors qu’il avait atteint 1 % du Pib en 2008-2009, avec une forte croissance du nombre de jours d’emploi garantis, en 2012-2013 il ne représente plus que 0,3 % du Pib.

« La loi sur l’emploi est un défi pour la structure du pouvoir. »

À quelles difficultés se heurte la mise en œuvre de cette loi ?

Les villages, jusque-là, n’avaient aucun revenu. Ils sont pour beaucoup dépourvus d’ordinateur et manquent de personnel formé pour gérer ce type de dispositif. D’où la difficulté de formuler les plans locaux pour l’emploi.

Mais le frein principal réside dans l’absence d’une demande effective de travail : la moitié de la population n’est même pas au courant de l’existence du programme. Les autres ignorent souvent comment fonctionne cette assurance et où demander du travail. La complexité des nouvelles technologies décourage bien des candidats, dans un pays où 90 % des actifs vivent du travail informel. Quant aux employés des conseils municipaux, ils ne répondent pas toujours aux demandes de travail. De plus, les personnes chargées de mettre en œuvre la loi sont souvent elles-mêmes assez privilégiées : elles appartiennent aux familles qui embauchent cette main-d’œuvre rurale bien en deçà du salaire minimum. Or la loi contribue à augmenter le coût du travail.

Seuls un ou deux États ont sensibilisé la population à ses droits. Dans beaucoup d’autres, le gouvernement assure qu’il donnera du travail sans que les gens n’aient à faire tous ces papiers ! Les militants qui veulent informer la population courent parfois des risques, tant cette loi est un défi pour la structure du pouvoir. Deux de mes amis ont ainsi été tués au cours des quatre dernières années pour avoir défendu l’application de la loi.

Au niveau fédéral, le gouvernement a d’abord donné l’impulsion, ouvrant les vannes du travail avant même que les demandes aient afflué. Depuis 2009, il s’est ravisé. La popularité du programme a été écornée par ailleurs à cause des retards dans la paye. Les personnes concernées n’ont souvent rien d’autre pour se nourrir que le salaire de la journée. Dégoûtés, certains ont préféré retourner aux vieilles méthodes : travailler pour les propriétaires terriens, être payés moins mais sans retard.

Enfin, les critères de sélection des projets éligibles (60 % du coût doit correspondre aux salaires) limitent le type d’activité à financer et la qualité du travail n’a pas toujours été au rendez-vous, parfois faute d’ingénieurs pour encadrer la réalisation de travaux publics.

Début septembre 2013, le Parlement indien adoptait une loi pour la sécurité alimentaire. Quelle en est la portée ?

La loi généralise une série de programmes qui existaient déjà. Elle s’articule autour de quatre axes : des services intégrés pour le développement de l’enfance, destinés aux enfants de moins de 6 ans ; des repas chauds quotidiens à l’école, pour les 120 millions d’élèves entre 6 et 14 ans ; des céréales subventionnées (25 kg par famille) ; des allocations en espèces pour les femmes enceintes. Ce sont autant de grandes victoires en Inde. Ainsi, le repas chaud quotidien à l’école devient un droit légal. Le repas scolaire existait déjà depuis longtemps au Tamil Nadu, où il est d’ailleurs plus nutritif, avec des lentilles et un œuf par jour et par enfant.

La mesure ne dit rien de la production alimentaire, mais il n’y a pas de risque de devoir importer car le gouvernement achète 30 % de la production de céréales. La loi a le mérite d’adopter une approche qui reconnaît la variété des besoins durant le cycle de vie. En revanche, elle ne couvre pas les besoins des personnes âgées (elle aurait pu donner force légale à des programmes qui assurent une pension de 300 roupies par mois). Elle ne prévoit rien non plus pour les personnes sans domicile, alors que nous avions proposé des formes de cantine communautaire, comme celles qui existent déjà au Tamil Nadu.

Ces politiques, si elles font écho aux objectifs internationaux de développement, ne heurtent-elles pas des intérêts acquis ?

En réalité, les Objectifs du millénaire pour le développement n’ont quasiment pas pesé dans le débat public indien. L’incitation à agir vient directement de la situation extrême vécue en Inde. Mais il est vrai que les catégories privilégiées résistent beaucoup à ce que d’autres bénéficient des mêmes avantages. C’est le cas des fonctionnaires : pour eux, le congé maternité est de six mois, assorti du droit à un congé parental de deux ans payé à taux plein pour l’éducation des enfants de moins de 18 ans. Les milieux d’affaires aussi sont vent debout contre la loi. La presse économique a attaqué chacune des lois sociales, qui seraient contraires à un bon environnement des affaires, favoriseraient la corruption, etc. Elle a même usé d’arguments fallacieux, en attribuant par exemple la chute de la roupie fin août 2013 à l’imminence de la loi pour la sécurité alimentaire, alors que les fluctuations étaient dues à la menace d’une guerre en Syrie (source importante de pétrole pour l’Inde) et à la politique de la Réserve fédérale américaine.

Le lobby du biscuit a ciblé les programmes alimentaires à l’école (qui représente un marché à la fois solvable et captif de 120 millions d’enfants). Il a proposé de substituer aux repas chauds des biscuits protéinés. Mais, grâce à la loi sur le droit à l’information, nous avons entendu parler de cette tentative de détournement de la loi et réussi à la contrer en alertant les quelques médias qui, comme The Hindu, jouent un rôle de contre-pouvoir. Les partis politiques, eux-mêmes financés par les milieux d’affaires, ont tenu un double discours, tantôt regrettant l’insuffisance de la loi et tantôt arguant que l’État n’avait pas les moyens d’une telle politique.

Les prochains mois seront décisifs, afin d’assurer que les États fédérés identifient correctement les foyers et mettent en place des systèmes efficaces, et qu’ils tendent vers les meilleures pratiques (en soignant les qualités nutritionnelles de la nourriture fournie, en sanctionnant les manquements aux nouvelles obligations, etc.).

Propos recueillis par Jean Merckaert, le 9 octobre 2013 à Saint-Denis.

Pour aller plus loin :

Jean Drèze et Amartya Sen, « Inde : remettre la croissance à sa place », Revue-Projet.com, janvier 2014.

Hortense Landowski, « Terres accaparées en Inde », Revue-Projet.com, janvier 2014.