A-t-on tiré les leçons de la crise de 2007-2008 en termes de régulation du système bancaire ?

Jézabel Couppey-Soubeyran – Pas suffisamment, me semble-t-il. L’après-crise financière, certes, a été une période de réformes. Les accords de Bâle III1 (voir encadré ci-après) ont renforcé les exigences de fonds propres et de liquidités, ce qui a conduit les banques à augmenter le rapport entre leurs ressources propres et leurs actifs risqués. Ces réformes ont également conduit à mieux cibler les groupes systémiques qui, par la taille de leur bilan, leur dimension internationale et la complexité de leur modèle, peuvent en cas de faillite provoquer l’effondrement du secteur tout entier. L’Union bancaire en Europe a permis d’adapter l’échelle de la supervision à celle de l’activité des établissements. Le Mécanisme de résolution unique, deuxième volet de l’Union bancaire, a redéfini les responsabilités en cas de faillite bancaire, afin de moins peser sur les contribuables tout en mettant davantage à contribution les grands créanciers. Tout cela est allé dans le bon sens, mais pas assez loin.

Ces réformes n’ont finalement pas réorienté l’activité des banques vers l’économie réelle, ni réduit le poids et la domination des groupes systémiques. Même si les banques sont entrées dans cette crise sanitaire un peu plus résilientes qu’elles ne l’étaient quand la crise financière a éclaté, il faut donc se garder de surestimer cette résilience, d’autant que les réformes ont été conçues dans l’optique d’une crise financière et non dans celle d’une crise inédite comme celle que nous vivons.

Le plus étonnant, surtout, est que l’on se félicite des réformes, sans s’inquiéter de la stratégie actuelle des superviseurs, qui relâchent leurs exigences. On avait déjà vu les tentatives du lobby bancaire pour convaincre les parlementaires de ne pas transposer les recommandations de Bâle signées en décembre 20172. La crise sanitaire a conduit au report de cette transposition et il ne faudrait pas qu’elle fournisse un prétexte pour ouvrir une nouvelle phase de dérégulation financière.

Quel est le pouvoir réel du lobby bancaire ?

Jézabel Couppey-Soubeyran – Le pouvoir d’influence du secteur bancaire et financier sur nos gouvernants est réel et insidieux, car c’est un phénomène d’emprise cognitive. Nos gouvernants ont une représentation de ce secteur à la fois idéalisée (comme moteur inépuisable de croissance) et intéressée (pouvant potentiellement leur offrir des débouchés professionnels lucratifs). Les allers et retours professionnels entre la haute fonction publique et ce secteur infusent une culture dans les plus hautes sphères de la décision et, peu à peu, l’intérêt du secteur bancaire et financier se confond avec l’intérêt général. Les gouvernants perdent alors de vue que ce qui compte pour la collectivité, ce ne sont pas les profits du secteur, mais qu’il remplisse les fonctions qu’on attend de lui (financer l’économie, orienter l’épargne vers l’investissement, gérer les risques…) sans s’exposer à un risque de crise.

Ils ne voient plus que l’activité bancaire et financière n’est plus reliée qu’à elle-même, que l’économie réelle n’en profite plus, voire qu’elle en pâtit. L’un des meilleurs exemples illustrant cette déconnexion est celui du marché des changes. On pensait qu’il avait amorcé une contraction après la crise financière, il n’en a rien été : il s’échange en une année, sur le marché des devises, 70 à 80 fois le montant du commerce de marchandises. Le marché des changes sert à la finance bien plus qu’à l’économie…

Plus de finance, ce n’est pas toujours plus de croissance.

Nos gouvernants n’ont guère en tête les dangers de cette hypertrophie financière. Pourtant, les études empiriques de ces dernières années démontrent que plus de finance, ce n’est pas toujours plus de croissance. Mais, au contraire, plus d’inégalités, moins de gains de productivité, une allocation déformée des talents dont l’industrie et l’innovation pâtissent.

Comment décrypter le discours de ce lobby ?

Jézabel Couppey-Soubeyran – C’est une rhétorique de l’inaction, conçue pour empêcher le progrès de la régulation financière. Ses arguments sont les mêmes que ceux qu’analysait l’économiste américain Albert Hirschman dans Deux siècles de rhétorique réactionnaire (Fayard, 1991), dont j’ai transposé la grille de lecture au discours du lobby bancaire dans le livre Blablabanque (Michalon, 2015)3.

Les représentants du secteur bancaire et les observateurs acquis à sa cause, comme les « réactionnaires » que désignait Hirschman, construisent systématiquement leurs discours autour de l’un au moins de ces arguments : l’effet pervers, l’inanité ou la mise en péril. Une nouvelle réglementation bancaire est ainsi systématiquement jugée comme entraînant des effets contraires à ceux recherchés, comme inutile ou faisant payer un lourd tribut au financement de l’économie, au crédit, à la croissance…

Ainsi, en 2010, face à la recommandation d’accroître les exigences de fonds propres, on mettait en avant des effets pervers : le crédit serait plus rare et plus cher et cela ne ferait qu’alimenter le shadow banking (fonds d’investissement, hedgefunds, sociétés de crédit). Les exigences de liquidité ? Elles empêcheraient les banques de transformer les dépôts en crédits. De même, une réforme structurelle des banques européennes, comme celle proposée par Michel Barnier en 2014 sans aboutir, « casserait » le financement de l’économie ! Ou la taxation des transactions financières ne servirait à rien si elle ne se fait pas au niveau international et elle mettrait en péril la liquidité du marché (alors que les études empiriques montrent le contraire4)…

À l’inverse, toutes les occasions sont bonnes pour réclamer de desserrer la bride. La transition écologique à peine entamée, les banques réclament une incitation avec un « green supporting factor » réduisant les exigences de fonds propres des transactions qui verdiraient leurs crédits, alors même que le risque climatique les expose toutes à des risques financiers accrus. Quant à la crise sanitaire, le danger est réel qu’elle entraîne un relâchement pérenne des règles, au motif que les banques répercuteraient d’autant mieux auprès de leur clientèle les conditions ultra-accommodantes de liquidité dont elles bénéficient auprès de la Banque centrale.

Il faut privilégier des règles strictes et simples.

Quelles seraient les préconisations pour mieux réguler le secteur bancaire ?

Jézabel Couppey-Soubeyran – À mon sens, les réformes ont plus complexifié la réglementation qu’elles ne l’ont véritablement renforcée. Il faut privilégier des règles strictes et simples, moins contournables. En matière de fonds propres, par exemple, les banques peuvent évaluer elles-mêmes la valeur de leurs risques. Elles « optimisent » ce calcul à l’aide de leurs modèles internes pour minimiser leur exigence de fonds propres. Mieux vaut légiférer sur le ratio de levier (le rapport des fonds propres au total des expositions) qui est plus simple et moins contournable. Sa valeur actuelle est trop faible pour être suffisamment contraignante et, en outre, les autorités l’ont assoupli face à la crise sanitaire.

Renforcer le dispositif prudentiel exigerait également d’accroître son volet macroprudentiel de prévention du risque systémique. Si on était entré dans la crise sanitaire avec un véritable volant de fonds propres contracycliques (un des instruments macroprudentiels), par exemple 3 % ou 4 %, il aurait été possible de dégonfler ce coussin pour donner le mou nécessaire, sans risquer d’attaquer la base dont les banques vont avoir besoin pour faire face à la montée des prêts non performants.

Ces réglementations prudentielles indispensables ne suffiront cependant pas à réorienter l’activité des banques vers les besoins de l’économie réelle. Il n’y a quasiment pas eu de mesures structurelles après 2008. Au-delà d’une séparation des différentes activités bancaires, il faut décourager les activités inutiles ou trop spéculatives. Une taxe proportionnelle au bilan et au hors-bilan des banques pourrait avoir cet effet. La création ou l’augmentation de la taxe sur les transactions financières irait dans le même sens. De même qu’une microtaxe sur tous les paiements électroniques pour décourager les transactions purement spéculatives. Les propositions ne manquent pas. L’opposition systématique du lobby bancaire et financier non plus !

Propos recueillis par Marc Pourroy