La relation entre l’État et le citoyen est fondamentalement ambivalente. Depuis les origines de la démocratie, il n’y a de citoyenneté que par la contribution : l’impôt, la conscription, le vote. Mais l’État moderne s’est construit sur une relation tutélaire avec le citoyen, au sens où mon tuteur est celui qui sait mieux que moi ce qui est bon pour moi. Tantôt assujetti, tantôt bénéficiaire, l’usager est identifié par l’administration selon son appartenance à un territoire, une tranche de revenu, une catégorie de besoins. Michel Foucault et Pierre Bourdieu ont montré comment, loin de ne tenir que par le « monopole de la violence légitime », l’État administrait les individus et les populations en constituant sur eux des savoirs mobilisés pour les prendre en charge, les discipliner, les orienter. Une lecture fascinée mais un peu superficielle de ces travaux n’y a vu que le décryptage des ruses de la domination, sans comprendre que l’enjeu du politique n’était pas la mythique « insurrection qui vient » des dominés mais la négociation toujours recommencée des équilibres d’une ambivalence qui mêle inextricablement domination, tutelle et démocratie.

L’État tutélaire fondait sa légitimité sur une promesse de sécurité, de bien-être et de progrès. Ce n’est donc pas un hasard si c’est au moment même où cette promesse perd de son éclat, avec les premiers craquements de l’État-providence (1973), que l’on s’avise d’écouter davantage le citoyen et de lui reconnaître des droits face à l’administration. Le premier « guide de vos droits et démarches » voit le jour en 1976 et la loi instaurant la liberté d’accès aux documents administratifs est adoptée en 19781. La « participation des citoyens à la vie locale », dont le principe