Évoquer la démocratie participative impose de se confronter à une série d’expériences extrêmement variées : différence d’échelles (de l’assemblée de quartier à la conférence mondiale de citoyens), de formats (du plus délibératif au plus informatif), de publics (du « citoyen lambda » aux individus les plus ciblés) ou de cadrages (des dispositifs administrés ou légaux aux formes plus autonomes de participation). Cette hétérogénéité reflète la nature même de l’engouement, sans cesse redécouvert, pour l’idée d’une plus grande participation des citoyens aux affaires publiques. La participation est un terme politique, saisi par des engagements polymorphes, parfois antagonistes, qui se disputent le sens et les objectifs des expériences menées en son nom. Le terme est aussi bien investi par les « radicaux », soucieux de l’empowerment des catégories populaires, que par les managers cherchant à identifier les meilleures pratiques de gestion. Il est toutefois possible d’identifier une trajectoire d’ensemble, embrassant nombre de dispositifs « participatifs ».

Depuis les années 1960, les revendications et pratiques d’une démocratie plus participative et/ou délibérative alimentent la constitution d’une « participation publique », prenant la forme d’une offre définie et mise en œuvre de manière descendante par les autorités publiques. Cette offre est composée d’une série de dispositifs, librement inspirés de pratiques sociales préalables ou inventés ex nihilo, dont la gestion s’avère toujours plus professionnalisée, rendant possible leur standardisation et leur circulation à l’échelle mondiale1. Après avoir été âprement disputé, l’objectif politique de la participation publique s’avère flou aujourd’hui. Il a été remplacé par l’idée, toute managériale, que la participation est une « bonne pratique » à la disposition des gouvernements. Et cette tendance à la dépolitisation n’est pas l’apanage des pouvoirs publics : elle questionne aussi la redécouverte des mots d’ordre participatifs dans de nombreuses expérimentations sociales2.

L’entrée dans la logique d’offre

Parler de participation publique, plutôt que de démocratie participative, revient à décrire la greffe progressive d’une logique d’offre sur la production des expériences participatives. Ces dernières, souvent inventées dans (et par) les luttes urbaines, ouvrières et environnementales à partir des années 1960, ont progressivement été « traduites » par les autorités publiques, sous la forme de dispositifs administrés et descendants. Citons quelques exemples emblématiques : les unions de quartier ont donné naissance aux conseils de quartiers, le budget participatif de la ville de Porto Alegre a été traduit, notamment par la Banque mondiale, en une série de dispositifs budgétaires participatifs, les réunions publiques des opposants aux grands projets d’aménagement ont inspiré les modalités du débat public confié, en France, à la Commission nationale du débat public (CNDP). Parallèlement, l’offre s’enrichit de dispositifs inventés ex nihilo et promus par des nébuleuses réformatrices hétérogènes (universitaires, fonctionnaires, élus, prestataires), dont les « mini-publics délibératifs », prenant des formats différenciés (conférence de citoyens, jury citoyen, sondage délibératif), constituent l’exemple le plus parlant. Bien sûr, l’ensemble de ces expérimentations ne relève pas exclusivement de la logique d’offre. Mais la place centrale que cette offre occupe aujourd’hui est un fait marquant, alors qu’avant les années 1990 elle était plus timide et parcellaire.

L’offre de participation s’est dotée d’une base juridique, avec l’affirmation du principe et du droit à participer (notamment via les chartes internationales : déclaration d’Alma-Alta de 1978 dans le champ de la santé ; convention d’Aarhus en 1998 pour la participation environnementale), les obligations légales de concertation (code de l’urbanisme, de l’environnement, saisine de la CNDP) ou de mise en place de dispositifs (conseils de quartiers pour les grandes villes, conseils de développement, de vie sociale, conférences de citoyens dans la loi de bioéthique). L’opposabilité de ce cadre légal reste pourtant largement incertaine et les autorités publiques sont libres d’en faire des lectures minimales ou, a contrario, zélées.

Cette offre s’appuie aussi sur une professionnalisation du milieu de la participation, avec un volet public (spécialisation d’agents administratifs) et un volet privé (nouveaux métiers dans les grandes entreprises, apparition d’un marché de la prestation participative). Ce champ professionnel public-privé dispose maintenant de ses propres espaces de formation et de dialogue et permet d’encastrer le choix du participatif dans les contraintes générales de l’action publique : un moindre coût, une rationalisation de la gestion, une évaluation des actions menées. La professionnalisation ne pose pas de problème en elle-même : elle peut garantir la rigueur méthodologique des dispositifs ou s’avérer cruciale dans la construction d’une capacité d’agir des publics les plus marginalisés, et nombre de dispositifs restent d’ailleurs largement bricolés par des bénévoles. Mais l’analyse3 révèle l’existence d’un formatage sous contrainte de la participation : professionnels et commanditaires (publics ou privés) ont tendance à se soucier davantage du « format » (quelle est la meilleure technique participative ?) que de l’audience, des effets et de l’indépendance des dispositifs mis en place.

Professionnels et commanditaires (publics ou privés) ont tendances à se soucier davantage du « format » (quelle est la meilleure technique participative ?) que de l’audience, des effets et de l’indépendance des dispositifs mis en place.

Par ailleurs, l’offre de participation s’est largement « déterritorialisée ». Si l’échelle locale (le quartier, la ville) reste le cadre le plus fréquent, les dispositifs participatifs circulent désormais sans encombre aux échelles métropolitaines, régionales, européennes, voire mondiales. Chaque échelle de gouvernement semble ainsi en mesure de se doter de « son » ingénierie participative, créée sur mesure, comme dans le cas de l’initiative citoyenne européenne (ICE) instaurée par le traité de Lisbonne en 2007. Si cette déterritorialisation a permis de distinguer participation et proximité – un amalgame plébiscité par les élus pour se dispenser de procédures trop contraignantes –, elle pose aussi la question d’une certaine artificialisation des dispositifs : leur design est infiniment créatif (on peut faire du « participatif » à toute échelle), mais laisse bien souvent en suspens les conditions de son usage par les citoyens. Ainsi, prendre part à l’ICE4 ou à des processus participatifs d’envergure métropolitaine s’avère très coûteux, usant et exigeant pour les quelques citoyens les mieux dotés (culturellement, économiquement) prêts à s’engager.

Enfin, l’offre semble ici « courir » très souvent après sa demande. L’idée de « demande sociale » de participation doit être manipulée avec précaution : comme le note Guillaume Petit5, il n’existe pas de partage fixe entre des individus en demande de participation (tout le temps) et d’autres en non-demande (jamais). La « participation aux dispositifs participatifs » s’avère profondément intermittente, alternant engagement et retrait, acceptation des règles et protestation. Toutefois, les faits sont là : cette participation concerne peu de monde – on parle, dans les villes, du « 1 % participatif » – et recrute essentiellement parmi des catégories ciblées (les plus âgés, les plus diplômés, les plus aisés, les plus anciennement installés) et déjà incluses politiquement (des votants, engagés dans l’associatif). Ce recrutement ciblé est constamment perçu comme un problème, comme si l’offre de participation était toujours insatisfaite de son public : trop peu nombreux, trop marqué sociologiquement, trop sage ou trop turbulent (parfois les deux). Les innovations procédurales visent, dès lors, à attirer d’autres publics : le recours aux technologies de l’information et de la communication, le tirage au sort, la communication se présentent comme autant de techniques de « rabattage » pour des dispositifs dont on finit par admettre qu’ils ne pourront, à eux seuls, concerner qu’une petite fraction de la population.

La « participation aux dispositifs participatifs » s’avère profondément intermittente, alternant engagement et retrait, acceptation des règles et protestation.

L’âge d’une participation « dépolitisée »

L’effet principal de cette logique d’offre est d’avoir largement « dépolitisé » la participation publique. Dépolitiser la participation ne signifie pas que les dispositifs participatifs se réduisent brusquement à n’être que des ruses du pouvoir pour leurrer celles et ceux qui daignent (encore) participer. Il est toujours possible de repérer des concessions, des changements de postures, des évolutions décisionnelles ponctuelles. Surtout, les participants ne sont pas des « idiots utiles » et sont souvent capables d’exploiter l’espace des dispositifs pour renverser les rapports de force. Cette indétermination fondamentale de la participation, qui repose sur l’agencement toujours aléatoire entre stratégie de gouvernement et attitudes des gouvernés (conformation, indifférence, résistance)6, s’affirme notamment lorsque ces derniers se désintéressent ou critiquent publiquement les grossières manipulations politiques menées sous l’appellation de « démocratie participative ». Ces capacités de résistance sont très inégalement réparties socialement, mais elles existent bel et bien et sont régulièrement activées.

Par « dépolitisation », nous signifions que ces dispositifs sont entrés dans une forme d’esthétique d’eux-mêmes : ils semblent souvent exister pour exister, leur simple présence relevant d’argumentaires généraux et désincarnés (la célébration de la prise de parole, de l’écoute, de la concertation, de l’intelligence collective, du projet). Bien sûr, cette dépolitisation n’est pas totalement nouvelle : pour être acceptée par les représentants politiques, en premier lieu par les députés qui l’encadrent législativement, la participation a été largement neutralisée, moins présentée comme un droit des citoyens que comme un ensemble d’outils à la disposition des élus et de l’action publique. Mais plusieurs tendances témoignent du renforcement de cette dépolitisation.

D’une part, on observe que les dispositifs intéressent des acteurs qui ne souhaitent pas particulièrement approfondir la démocratie représentative. Le régime chinois prône ainsi une « démocratie technique » (aménagement et mise en discussion de l’activité bureaucratique locale) via la mise en œuvre de dispositifs participatifs, pour contrecarrer les impératifs occidentaux de démocratie politique. Les entreprises multinationales, tel que le géant de l’agroalimentaire américain Walmart, trouvent dans l’ingénierie participative, achetée auprès des prestataires habituels des gouvernements et des partis politiques, un moyen efficace de compléter leur lobbying7. Nombre de dispositifs participatifs et de techniques d’animation sont des outils en circulation, n’imposant pas de sens politique, mais adaptables aux intentions variables de leurs acquéreurs.

D’autre part, l’évolution des dispositifs semble moins motivée par les défauts de l’offre existante (des participants peu nombreux, sociologiquement favorisés, ayant du mal à accueillir les thèmes conflictuels) que par des impératifs portés par les responsables politiques et administratifs. Même si certains élus et agents administratifs prennent ces problèmes très au sérieux, on observe rarement de réforme d’ampleur des dispositifs, et les problèmes persistent bien souvent. Le cas des moyennes et grandes villes est un bon exemple. Les dispositifs participatifs y sont de plus en plus conçus et présentés comme le moyen de favoriser les « projets citoyens », améliorant l’attractivité du territoire pour d’hypothétiques nouveaux habitants (si possible des ménages solvables et des CSP+ ; les habitants des quartiers populaires ayant leur propre offre de participation, insérée dans la politique de la ville). Ces dispositifs doivent se fondre dans la « ville intelligente », se dérouler essentiellement en ligne8, réduisant de fait les occasions physiques de délibération et de contre-argumentation. La participation finit par être un instrument parmi d’autres. Pour attirer le capital et les subventions, les autorités publiques tentent de forger une « marque » objectivée dans une série de labels, de prix, de récompenses, qui se transforment à l’occasion en argument de campagne électorale. La participation, mise en label et en chiffres, devient un argument de vente, davantage tourné vers ceux qui observent le territoire que vers ceux qui y résident.

La participation, mise en label et en chiffres, devient un argument de vente, davantage tourné vers ceux qui observent le territoire que vers ceux qui y résident.

Enfin, le contenu même des dispositifs semble suivre une tendance, déjà identifiée dans le contexte nord-américain9, à l’individualisation et la psychologisation. Les techniques d’animation, souvent importées du secteur privé, conduisent à faire de la participation une « expérience intime », centrée sur la « réalisation de soi », l’«  optimisation des capacités », détricotant le caractère collectif des dispositifs (« faire public » et donc exister collectivement dans un rapport de force). On peut voir là le reflet d’un encastrement du participatif dans le néolibéralisme (au sens d’une focalisation des individus sur leurs propres performances10), observable depuis la fin des années 1990, mais qui s’exacerbe. On peut étendre en partie cette remarque à l’évolution des mini-publics délibératifs (du type conférences de citoyens, jurys citoyens ou sondages délibératifs) : alors même que leur faible influence en matière décisionnelle est de plus en plus assumée par leurs instigateurs, ils continuent d’être observés et commentés à partir des dynamiques de délibération qu’ils rendent (ou pas) possible entre les individus tirés au sort. Ils en deviennent de formidables expériences in vitro à disposition des sciences sociales et de la philosophie, à défaut de servir à quelque chose en termes d’action publique.

La participation peine à faire une place aux revendications et aux conflits qui n’entrent pas dans le cadre préalablement fixé.

La conjonction de ces trois tendances dresse le portrait d’une participation qui, tout en charriant des résultats tangibles (des projets sont effectivement montés, des temps d’échange ont effectivement lieu, des avis sont effectivement rendus), peine à faire une place aux revendications et aux conflits qui n’entrent pas dans le cadre préalablement fixé, finit par épuiser même les participants les plus aguerris et n’intéresse que de petits segments d’élus et d’agents administratifs portant, seuls contre tous, des dispositifs qui ne bouleversent que très modérément la politics as usual.

« Ensauvager » la participation, pour la dépolitiser aussi ?

Ce constat des dérives d’une participation publique dépolitisée n’est pas nouveau. La politique de la ville a été le théâtre privilégié des tentatives de « ré-ensauvagement » et de re-politisation : des voix se sont élevées11 pour réclamer le financement d’une participation permettant l’interpellation, la défense des droits et la construction d’actions collectives à disposition des habitants des quartiers populaires. Parallèlement, le développement de formes indépendantes et revendicatives de participation, dans ces mêmes quartiers, à partir de déclinaisons du community organizing12, renforce une idée essentielle : ne penser la participation qu’à travers ses dispositifs octroyés et conçus selon les besoins de décideurs publics est une impasse. En écho, la redécouverte de formats anciens de « démocratie au village », comme dans le cas de Saillans (Drôme), où une liste citoyenne élue en 2014 s’est engagée dans une expérimentation de « gouvernance participative », rompt – en partie seulement – avec la course à la sophistication procédurale13.

Ne penser la participation qu’à travers ses dispositifs octroyés et conçus selon les besoins de décideurs publics est une impasse.

Les questions soulevées par ces expériences sont alors simples et épineuses : que faut-il faire de l’offre de participation publique ? Faut-il la condamner d’emblée ? Peut-on lui redonner un sens politique (redistribution, justice sociale, défense des droits) ? Ces questions se posent d’autant plus que la démocratie « radicale » est actuellement revendiquée par nombre d’initiatives, du « mouvement des places » aux zones à défendre (Zad), affirmant leur volonté de se situer en dehors du cadre légal et d’utiliser la participation directe et active comme levier d’un bouleversement concret et immédiat des modes de vie et des rapports de domination au sein d’une communauté donnée. Perçus à partir de Nuit debout ou des Zad, les conseils de quartier, budgets participatifs (en ligne évidemment) et autres poncifs de l’offre de participation se présentent comme de piètres leviers de transformation sociale. Toutefois, ces expériences radicales flirtent également avec une forme de dépolitisation. À trop débattre in situ de leur sens politique, les expériences « assembléistes » ou « occupationnelles » risquent de se situer à l’extérieur des rapports de force d’envergure régionale, nationale ou internationale, en ne s’intéressant plus qu’à l’expérience de participation radicale en elle-même. Sans nier leur caractère subversif (la remise en cause de l’idéologie néolibérale de la performance, du travail à tout prix et de la consommation), la tentation d’une « esthétisation » de la participation radicale, qui peut la couper d’une part importante de la population, mériterait d’être débattue.

On le voit, aucune solution prête à l’emploi ne réglera les problèmes qui ont émergé autour de l’offre de participation publique : l’isolement d’expériences participatives qui n’intéressent que le petit cercle de leurs soutiens, le délitement des capacités d’action collective au profit d’une moralisation néolibérale des individus, la compétition (parfois marchande) du « qui-mieux-mieux » procédural… Ces enjeux nous poussent à être attentifs aux moments14 où la mise en place de la participation s’encastre dans des processus politiques plus vastes : repositionnement des représentants politiques, affirmation des « demandes sociales » face aux exigences des bailleurs de fond des politiques publiques, maintien ou extension des droits sociaux, résistance à l’arbitraire bureaucratique. Redonner prise à la participation sur ces quelques enjeux semble indispensable si on souhaite faire des dispositifs les jalons d’un changement du fonctionnement démocratique de nos sociétés.