14 avril 2016. Une petite centaine d’individus se regroupent dans la salle du conseil municipal de Recife, au Brésil. Familles, amis et spectateurs rendent l’ambiance festive et joyeuse. Le maître de cérémonie remercie les « guerreiros et guerreiras » qui s’engagent pour changer la ville de Recife, en faveur d’une société plus égalitaire. On se lève au son de l’hymne national brésilien.

Dans cette salle municipale, on fête le 29^e anniversaire du « programme de régularisation des zones spéciales d’intérêt social » (Prezeis). Créé en 1987, au lendemain de la dictature militaire et sous la pression des mouvements populaires, ce programme participatif entend réhabiliter et requalifier les favelas, poches de pauvreté urbaines au sein de la ville de Recife. Le dernier vendredi de chaque mois, les représentants des habitants – mais également des universitaires et des représentants d’organisations non gouvernementales (ONG) – se retrouvent pour discuter des projets financés par le programme et, en théorie, décider collectivement des opérations d’aménagement à mettre en œuvre en vue de la régularisation des territoires occupés illégalement par de l’habitat informel.

Isabela de Roldão, conseillère municipale de Recife, amorce la discussion. Elle rappelle le moment délicat dans lequel se trouve le Brésil. Près d’un demi-siècle après le coup d’État de 1964, l’histoire se répète avec la procédure de destitution dont la présidente Dilma Rousseff est l’objet. Elle souligne l’importance de célébrer la démocratie, « la possibilité de parler, de chanter, de débattre ». Edivaldo Santos, leader communautaire et coordinateur du Prezeis, poursuit. Moins enclin à faire un long discours, il lit la résolution prise par le forum, la semaine passée. « Après vingt-neuf ans, le Prezeis n’a pu répondre à sa grande mission, celle d’urbaniser et de légaliser les zones spéciales d’intérêt social. » Sur un ton monocorde, il justifie cette faillite par « le manque d’appui institutionnel de la part de l’exécutif municipal ». Luis de la Mora, influent universitaire de l’Université fédérale du Pernambouc, tempère son propos. « Ce n’est pas le maire qui a créé le Prezeis, ce n’est pas lui qui le détruit. Vous l’avez construit. Vous êtes les seuls à pouvoir le détruire ! » Le public reste impassible. La conseillère municipale remercie alors chacune des communautés représentées. Les oubliés signalent bruyamment leur présence. Sur cette dernière attention, la célébration se conclut.

Programme démantelé

Ce constat amer sonne d’année en année comme un disque rayé. Depuis la création du programme, les alternances politiques, l’émergence de nouveaux dispositifs participatifs, la permanence des pratiques clientélistes et la crise économique émoussent cette démarche pionnière de participation populaire.

Trois ans seulement après la création du Prezeis, les conservateurs gagnent la mairie et le programme est démantelé. Les techniciens sont licenciés, le budget n’est plus attribué. L’assemblée des représentants d’habitants continue de se réunir, mais les leaders communautaires ne parviennent pas à créer un espace de pouvoir suffisamment fort pour influencer le jeu politique local, indispensable pour inverser l’orientation des investissements capables de transformations structurantes pour les territoires les plus démunis. Au cours des années, le programme vivote inégalement en fonction des alliances municipales sans qu’aucune zone ne soit totalement urbanisée ni régularisée.

En 2001, l’arrivée du Parti des travailleurs à la tête de l’exécutif municipal renouvelle l’expérience participative. João Paulo, syndicaliste ouvrier métallurgiste, devient maire de Recife. Il défend une transformation profonde de la gouvernance urbaine, notamment à travers la mise en place d’un nouveau système de budget participatif. Ce nouveau design institutionnel, impliquant les habitants de toute la ville et concernant toutes les politiques publiques, génère une concurrence avec le Prezeis. Alors que ces dispositifs participatifs auraient pu être complémentaires, la mise à l’écart des instances du Prezeis par le maire – sûrement due à une affiliation partisane opposée – aboutit en 2005 à son démantèlement administratif et technique. Face à cette situation, les membres des ONG et de l’université quittent le forum. Même si les représentants des quartiers populaires continuent de se réunir, ils passent la majeure partie du temps à critiquer la faible considération de la mairie à leur égard, sans pour autant parvenir à s’organiser collectivement.

Les liens complexes avec la municipalité ont conduit le Prezeis d’impasse en impasse.

Les liens complexes avec la municipalité, quelle qu’en soit la couleur politique, semblent avoir conduit le Prezeis d’impasse en impasse. Cet échec s’explique, d’une part, par le manque d’autonomie administrative et financière du programme et, d’autre part, par l’absence d’un contrôle démocratique efficient sur le fonctionnement de l’instance populaire. Sans encadrement des financements des campagnes électorales et sans règles relatives aux conflits d’intérêts, on favorise la reproduction de pratiques clientélistes. Pour répondre à ces problématiques, le contrôle d’une autorité indépendante, telle que le ministère public de l’État, non impliqué dans les jeux d’acteurs locaux, garantirait le bon fonctionnement de l’institution participative. Il pourrait poursuivre devant la justice la municipalité et ses élus en cas de fraude ou de non-respect des engagements. Cette modification du cadre institutionnel local devrait s’accompagner de formations intensives des représentants d’habitants et de ceux de la municipalité au droit brésilien et à la construction d’une culture participative commune. Le contexte singulier de ce 29^e anniversaire donne à ces critiques une autre dimension : trois jours plus tôt, le 11 avril 2016, une commission parlementaire approuve la procédure de destitution de la présidente Dilma Rousseff, du Parti des travailleurs, empêtrée dans une guerre politique depuis plusieurs mois.

Cette destitution, qui signe la défiance galopante des Brésiliens vis-à-vis des élites, a lieu au cœur d’un mille-feuille de facteurs aggravants. Depuis 2013, la crise économique touche l’ensemble du Brésil. La pauvreté s’accentue dans les quartiers populaires de Recife et s’accompagne d’une hausse importante du phénomène d’insécurité de l’une des villes les plus violentes du monde. Entre 2014 et 2015, on compte dans l’État du Pernambouc, dont Recife est la capitale, une augmentation de 15 % des homicides, 80 % des attaques de banques et de 42 % des attaques de bus1. Les scandales de corruption des élus brésiliens ne cessent d’exploser à la face du monde grâce à l’enquête fédérale connue sous le nom d’« opération Lava Jato », engageant notamment l’ex-président Lula. Un contexte idéal pour que s’affirment les mouvements contestataires. Alors que les organisations de gauche sont divisées, cette contestation est accaparée par des groupes conservateurs, proches des Églises évangéliques. Deux ans plus tard, en 2018, le candidat d’extrême droite Jair Bolsonaro commence à se démarquer dans le paysage politique.

Basculement politique

Au sein de l’assemblée du Prezeis, cette parole contestataire est particulièrement forte. Les représentants des habitants qui y siègent sont aux premières lignes des pratiques clientélistes et de corruption des élus. Bien qu’ils y participent et en bénéficient, ils subissent la dégradation des conditions de vie dans leurs quartiers et observent l’inaction des pouvoirs publics. Le Prezeis est en effet devenu un formidable outil du clientélisme politique local : les élus municipaux ou nationaux cooptent systématiquement les nouveaux représentants des habitants. Ils leur assurent un salaire en plus des indemnités de participation au Prezeis, ainsi qu’un budget d’investissement pour réaliser des petits aménagements dans la favela ou animer la vie sociale du quartier. En contrepartie, le représentant assure à l’élu le soutien de la communauté aux élections. Par exemple, Watas S., représentant des habitants de la zone spéciale d’intérêt social (Zeis) Coelhos et directeur du centre social du quartier, est également membre du cabinet d’un conseiller municipal de Recife et bras droit de l’élu sur le quartier.

Même s’il déplore ce fonctionnement, son affiliation à un membre de la majorité municipale permet de trouver des réponses aux demandes de la communauté, tâche que n’assure plus le Prezeis. À la veille des élections municipales de 2016, l’élu a notamment permis la réhabilitation du terrain de football, récemment ravagé par un incendie. Au cours des années 2000, aucune opération d’aménagement ne s’est réalisée dans le cadre du Prezeis. De plus, face au retrait des ONG et de l’université, le contrôle démocratique du programme s’affaiblit. Les élections des représentants des habitants font régulièrement l’objet d’irrégularités.

Trente ans d’action publique inaboutie en faveur des quartiers populaires expliquent ce basculement. 

Depuis la procédure de destitution visant la présidente jusqu’à l’élection présidentielle, on observe un rejet massif du Parti des travailleurs, mais également, et surtout, des institutions brésiliennes. Cela se traduit par un soutien massif des membres du Prezeis au candidat d’extrême droite, Jair Bolsonaro. Près des trois quarts de l’assemblée font campagne en sa faveur. À l’échelle municipale, le candidat d’extrême droite obtient au premier tour 43 % des suffrages, contre 30 % pour son opposant du Parti des travailleurs. Un basculement politique qui s’explique en grande partie par trente ans d’action publique inaboutie en faveur des quartiers populaires et l’échec de la démocratisation des institutions locales.

Initialement envisagé comme un moyen de redistribution des ressources en faveur des quartiers les moins dotés, le Prezeis est rattrapé par des jeux politiques locaux et une absence d’investissements financiers suffisants. Les évolutions successives des institutions participatives à Recife peuvent constituer un miroir grossissant des faillites démocratiques brésiliennes. Dans ce fief historique des mouvements populaires urbains, dont les habitants soutenaient autrefois l’ex-Président travailliste Luiz Inácio Lula da Silva, on observe aujourd’hui un vote massif en faveur du candidat d’extrême droite Jair Bolsonaro, fervent critique des institutions démocratiques. Ainsi, la surreprésentation de ses militants au sein du Prezeis reflète la faillite d’un système de participation populaire. La responsabilité peut évidemment être imputée au Parti des travailleurs, qui ne parvient pas à réaliser sa propre autocritique sur ses différents mandats locaux et nationaux, mais elle touche plus globalement l’ensemble des décideurs politiques et économiques qui, depuis la fin de dictature militaire, ont manqué les rendez-vous nécessaires à une démocratisation du pays et à l’instauration d’un véritable contrôle démocratique des institutions et de leurs représentants.