Tous et toutes, nous achetons des biens et des services qui obéissent à des normes, européennes pour la plupart. Difficile toutefois de faire remonter les critiques à l’encontre des produits là où celles-ci se décident. L’histoire récente a cependant montré que l’action des consommateurs peut influencer le poids de certains produits sur le marché.

L’architecture de l’Union européenne est un « objet inhabituel », selon Laurent Pech, professeur de droit européen à Londres. Elle combine des institutions supranationales (Parlement et Commission), des instances intergouvernementales (le Conseil de l’Union, rassemblant les ministres par domaines : agriculture, industrie, etc.) et le Conseil européen, où tous les chefs d’État réunis donnent les grandes impulsions. Deux organes consultatifs – le Comité économique et social européen et le Comité européen des régions – complètent l’édifice par l’écoute de membres de la société civile et territoriale.

Les décisions sont certes prises formellement à l’aide de mécanismes institutionnels, mais elles sont aussi l’expression de politiques publiques conduites à travers une interpénétration de différents niveaux, avec une multiplication des acteurs et des intérêts non étatiques, publics ou privés, et sans délégation spécifique à un gouvernement classique élu.

Le Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC) est devenu dès 1962 un interlocuteur de la Commission.

À l’origine, la Commission occupait une position très forte dans l’Union : elle était le réceptacle des demandes, le Parlement européen n’étant pas encore élu au suffrage universel (1979) et le Conseil européen n’existant pas encore (1993). Elle acceptait donc de rencontrer des représentants de la société civile, pour peu qu’ils soient constitués en « fédérations ». Le Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC), par exemple, est devenu dès 1962 un interlocuteur de la Commission.

Ce bureau regroupe aujourd’hui quarante-trois associations de consommateurs issues de trente-et-un pays d’Europe – parmi lesquelles UFC-Que Choisir notamment. Il joue un rôle d’alerte sur certains produits dangereux. La fédération a obtenu plusieurs retraits du marché, comme l’interdiction du plomb dans l’essence ou des phtalates dans les jeux pour enfants. Le BEUC a aussi contribué à constituer progressivement une capacité de défense des consommateurs.

Toutefois, l’efficacité de ces actions est souvent entravée par le fonctionnement institutionnel européen. La reconnaissance de la responsabilité des fabricants a mis dix ans à voir le jour. Si, en 1985, la loi européenne a établi un délai de trois ans pour que le consommateur puisse réagir auprès du producteur en cas d’objet défectueux ou dangereux, ce n’est qu’en 1999, après la crise de la vache folle, que ce principe est étendu aux produits agricoles. Malgré tout, le dialogue entre producteurs et consommateurs a été facilité, et 1985 a marqué un tournant dans cette concertation

Lobbying européen

Inscrit dans les registres de lobbying européen, le BEUC contribue à la décision publique en s’attachant, en particulier, à la remontée d’informations. Constitué en collectif de consommateurs, il devient un acteur en mesure de faire pression et d’obtenir gain de cause.

Peu à peu, une action d’intérêt public s’est ainsi développée dans un processus de gouvernance1 européenne. Les directives qui résultent de ce lobbying (proposées par la Commission, puis codécidées par le Parlement et le Conseil de l’Union), concernent en particulier l’information des consommateurs, la sécurité des produits, la protection des droits, le règlement des litiges. En 2000, la Charte des droits fondamentaux a consacré son article 38 aux consommateurs et un Groupe consultatif européen des consommateurs (GCEC) a vu le jour en 2003.

Le Parlement, lui aussi, se veut le réceptacle des demandes des consommateurs. Élus au suffrage universel depuis 1979, les députés entendent porter les revendications de leurs électeurs et de leurs circonscriptions. On voit ainsi apparaître des instances de consultation. Des directives sont votées, notamment en matière de normalisation des produits. Un nouvel agenda du consommateur, lancé en novembre 2020, « vise à renforcer la résilience des consommateurs en vue d’une reprise durable ».

Pour autant, la force des associations demeure limitée et leur influence relative. Les intérêts nationaux divergent et certains pays (Allemagne et Pays-Bas notamment) ne voient pas l’utilité d’une politique européenne en matière de consommation, leurs propres mécanismes étant déjà efficaces. Finalement, l’ensemble de ces mesures semble sous-dimensionné face aux enjeux. Si les groupements de consommateurs sont utiles, ils ne sont pas en capacité d’exercer une contrainte et de développer une stratégie.

Un pouvoir limité

La consommation est un phénomène à forte dimension économique, qui oriente le fonctionnement des marchés. La piloter, c’est d’abord s’inscrire dans une perspective de régulation de ces derniers. « Les règles en matière de protection des consommateurs sont en mesure d’améliorer les résultats du marché pour l’ensemble de l’économie », souligne le document d’information du Parlement.

On comprend donc la difficulté des associations à s’inscrire dans un processus de gouvernance. Si les groupements de consommateurs sont utiles, ils n’ont pas la capacité de donner une direction, de mobiliser une coalition, d’exercer une contrainte. En un mot, de développer une stratégie.

Or la consommation s’inscrit aujourd’hui dans des enjeux plus larges autour des questions de transition écologique et sociale. Dans cette perspective, l’action sur la consommation prend de l’ampleur aux niveaux nationaux, européens et internationaux. L’Enquête sociale européenne (une enquête scientifique internationale menée tous les deux ans dans toute l’Europe) montrait en 2003 que 24,3 % des citoyens européens déclaraient avoir acheté dans l’année un produit pour des raisons politiques, morales ou environnementales, et 17,4 % avaient boycotté un produit.

La « consommation engagée »2 devient une composante importante des mouvements de consommateurs. La mobilisation se développe contre les excès de la publicité et le gaspillage alimentaire, pour le partage, le recyclage et l’économie circulaire. Dès lors, la consommation constitue un enjeu et un mode d’expression politique. Mais ici, on constate de forts contrastes : en France, 7 % des citoyens considèrent que consommer « responsable » consiste à acheter des produits plus respectueux de l’environnement, alors qu’en Suède le label « Good Environmental Choice » touche un consommateur sur deux3.

La coexistence des cultures et des politiques nationales  joue sur l’évolution des cadres juridiques.

C’est la pression des plus avancés qui enjoint l’Union européenne à évoluer. Si ses prises de position sont parfois contrastées, rappelons que le conflit fait partie du processus de gouvernance. Prenons l’exemple des produits de l’agriculture : les mouvements militants prônent le développement de standards d’agriculture biologique. Le label AB, accordé en France par le ministère de l’Agriculture, valide les modes de production respectueux des équilibres biologiques et écologiques, tandis qu’en Europe du Nord, c’est la coordination d’acteurs privés qui en assure la promotion.

Lorsqu’en 2007, le Conseil européen adopte une procédure d’harmonisation des labels biologiques dans l’Union européenne, puis en 2009 un label biologique européen, la Fédération nationale d’agriculture biologique française se rebelle : elle juge trop peu exigeante cette labellisation. Dans le même temps, l’Allemagne, où la commercialisation se fait sous des marques privées gérées par des ONG, y est plus favorable.

La coexistence des cultures et des politiques nationales sur ces questions de consommation joue sur l’évolution des cadres juridiques, et sans doute sur des changements progressifs de paradigmes. Portées par un système institutionnel plus perméable à la participation d’acteurs diversifiés (publics, privés, entrepreneuriaux ou associatifs), les tendances militantes poussent les institutions de l’Union européenne à prendre en compte de nouvelles orientations. En leur donnant ainsi une expression juridique, elles contribuent aux grands mouvements d’évolution de la consommation.