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Dossier : Ce que l’écologie fait à la politique

Les villes, labos du climat


Les innovations politiques pour le climat abondent à l’échelle des villes. Parfois prometteuses, elles suscitent malgré tout des conflits entre niveaux de gouvernement.


« Ne laisser personne sur le bord de la route. » Les mots de Frans Timmermans, vice-président de la Commission européenne pour défendre le Pacte vert européen, dessinent les contours d’une transition juste. Ce discours fédérateur, fondé sur la promesse d’une Europe où il fait bon vivre, contraste avec l’ampleur des défis de l’adaptation au changement climatique. L’objectif de neutralité carbone à horizon 2050 implique le renouvellement des solidarités et des formes de représentation démocratiques héritées du XXe siècle, et ceci dans des sociétés traversées par de profonds clivages, tant sur les finalités – la sobriété, la durabilité, la résilience – que sur le rythme et les moyens alloués à ces transitions.

Logiques territoriales

Tous les acteurs – au premier rang desquels les États et l’Union européenne – reconnaissent aujourd’hui le rôle majeur des territoires, et plus spécifiquement des villes. Sur un plan économique, les métropoles constituent également une échelle privilégiée de déploiement des stratégies nationale et européenne de croissance verte. Selon le Pacte vert européen, cent villes européennes devront avoir atteint la neutralité carbone en 2030, constituant ainsi le fer de lance de cette ambition. L’expertise sur le changement climatique a mis en évidence le rôle des formes urbaines et des modes de consommation dans la déplétion des ressources (espaces naturels, énergie, biomasse, minerais) et le bouleversement des cycles de naturels. Les crises ont montré la vulnérabilité des territoires urbains, de leurs populations et de leurs réseaux.

Les villes et les territoires ont saisi l’opportunité d’étendre leurs compétences et leurs capacités d’action. De puissants réseaux comme le C401, le Conseil international pour les initiatives écologiques locales (Iclei2) ou, au niveau européen, la Convention des maires pour le climat et l’énergie ont vu le jour. Depuis l’adoption de la Charte de Leipzig, en 2007, sur la ville européenne durable, les initiatives se sont multipliées. À la suite de la COP de Paris en 2015, les Nations Unies ont, à leur tour, reconnu leur rôle moteur, introduisant pour la première fois un Objectif de développement durable (ODD) urbain consacré aux villes et communautés. L’attention portée aux villes et aux territoires souligne leur capacité à peser sur les transitions écologiques.

Des stratégies variées

Or plusieurs tendances se font jour. Dans la grande majorité des cas, les objectifs climatiques et environnementaux soutiennent des stratégies de différenciation et d’attractivité, plutôt que de servir un agenda ambitieux. La transition écologique se décline alors sous la forme d’un patchwork de solutions de court terme, dépendantes des opportunités de financement et soutenues par des discours volontaristes et une stratégie de communication agressive. Ces solutions ne remettent pas toujours en cause des modèles de croissance et n’intègrent pas de réflexion approfondie sur les effets politiques et sociaux des transitions écologiques.

À l’inverse, quelques territoires ont fait émerger un véritable agenda stratégique, dont le déploiement à moyen et long terme contribue à la réduction significative des déplacements automobiles, à l’autonomie énergétique et à la protection de la biodiversité, entre autres. Ceci implique de dépasser les mesures d’affichage et d’optimisation purement sectorielle, pour opérer une refonte en profondeur de l’organisation des services municipaux, entre échelons local, national et européen, et entre secteurs.

L’affirmation des intercommunalités et des métropoles offre ici de véritables fenêtres d’opportunité.

L’affirmation des intercommunalités et des métropoles offre ici de véritables fenêtres d’opportunité, à commencer par le domaine de l’énergie. En France, des intercommunalités comme Pau-Béarn-Pyrénées, et des métropoles comme Bordeaux, Lyon, Grenoble, Metz ou Strasbourg réorganisent leurs services, avec la création de « super-directions », d’agences spécialisées, de rattachement à la direction générale, etc. Des moyens budgétaires et humains sont attribués à la prospective, à l’innovation, à l’analyse des données, au contrôle et à la sanction.

Ces refontes accélèrent la structuration de savoir-faire à l’échelle du territoire. Elles favorisent la renégociation des contrats de concession pour renforcer le rôle des collectivités dans la gestion de leurs réseaux de distribution d’électricité et de gaz, et la transformation des services municipaux. Naturellement, tout dépend des compétences et des ressources disponibles. Plutôt que la réorganisation par intégration des structures, certaines collectivités privilégient la mutualisation (mise en réseau, espaces d’information) mais aussi l’externalisation (bureaux d’études, syndicats de gestion).

La capacité à inscrire une action dans la durée est alors moins directement dépendante des services municipaux, mais de la volonté politique et de la mobilisation d’experts extérieurs.
Dans le domaine de la mobilité, après plusieurs décennies à penser les alternatives à la voiture ou le changement de comportements, l’enjeu consiste à développer des initiatives intégrées avec les collectivités environnantes et d’autres secteurs d’activités3. Dans les villes de Lisbonne et d’Anvers, les déplacements pendulaires sont nombreux du fait notamment de l’attractivité des établissements scolaires du centre-ville. Les initiatives de transport scolaire à l’échelle de l’agglomération et l’adaptation des rythmes scolaires s’en trouvent justifiés.

Des territoires européens revendiquent un droit à l’expérimentation.

Dans les villes suédoises, lituaniennes et polonaises, la reconnaissance du vélo comme un mode de transport à part entière appelle la création de programmes dédiés dès le plus jeune âge et l’introduction de permis spécifiques. Dans certains cas, l’impulsion vient du niveau national, comme en Grande-Bretagne : la stratégie «zéro carbone» du National Health Service (NHS), adoptée en 2018, prévoit des solutions alliant la rénovation énergétique du bâti, la refonte des marchés publics, le renouvellement des flottes de véhicules, l’augmentation des téléconsultations et le déploiement d’unités mobiles de soin. Certaines collectivités, comme le Grand Manchester, qui ont fait du secteur médico-social un axe central, ont cherché à peser sur les orientations territoriales de cette politique intersectorielle. Dans le contexte de crise sanitaire, la quête de solutions intégrées a connu une nouvelle accélération.

Tensions entre échelons

Au-delà de ces exemples, les stratégies urbaines de transition fondées sur la fabrique de nouvelles politiques publiques ouvrent des marges de manœuvre. Elles sont dès lors sources d’un regain de tensions entre niveaux de gouvernement. Des territoires européens peuvent ainsi contester les orientations des autorités publiques nationales et revendiquer un droit à l’expérimentation, par exemple pour améliorer la qualité de l’air ou limiter l’usage des pesticides. Des collectivités rurales ou de petite taille cherchent à contourner, à défaut de pouvoir les changer, les réglementations nationales. Elles s’appuient sur des initiatives privées, notamment dans le secteur du tourisme, pour concevoir des stratégies de transition écologique.

Dans un autre registre, plusieurs villes usent de répertoires d’action moins conventionnels : recours en justice pour inaction climatique comme à Grande-Synthe, arrêtés municipaux anti-pesticides ou encore initiatives de réaménagement temporaire de l’espace public au bénéfice de mobilités douces et de la biodiversité. Ces oppositions mettent en exergue le rôle moteur de la compétition politique et institutionnelle dans l’accélération des trajectoires de transition. Elles soulignent à la fois les ambiguïtés de stratégies, sources, à moyen terme, d’inégalités socio-environnementales.

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1 Voir l'interview de Caterina Serfatti dans ce dossier.

2 Créé en 1990, le réseau mondial Iclei rassemble plus de 1 750 collectivités territoriales engagées dans le développement urbain durable. De même, la Convention des maires fédère depuis 2008 plus de 7000 collectivités au niveau européen.

3 Voir le travail réalisé dans le cadre du projet H2020 CIVITAS SUMP-PLUS, qui développe une nouvelle génération de plans de mobilité urbaine durable dans des contextes urbains variés.


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