Si l’idée d’une meilleure prise en compte des aspects sociaux et environnementaux à l’échelle locale a fait son chemin, la question de l’institutionnalisation d’indicateurs alternatifs et de leurs usages demeure particulièrement épineuse. Le caractère récurrent de la question nous conduit à quitter la France pour traverser l’Atlantique et nous rendre en Amérique du Nord, où depuis une trentaine d’années, les projets fleurissent, avec plus de 200 expériences de créations d’indicateurs communautaires (« community indicators »). Cette historicité, comme leur abondance, peut alimenter notre réflexion. Pourquoi tant d’expériences sont nées aux États-Unis ? Trois phénomènes constituent des éléments d’explication : une volonté explicite et assumée de gérer les problèmes sociaux et économiques à l’échelle de la communauté1 ; un affaiblissement des institutions, de la démocratie représentative et la complexification de la société, conduisant les acteurs locaux à agir collectivement à travers des rapports de force renouvelés ; l’émergence d’un débat sur ce qu’est le progrès social et le bien-être à l’échelle d’une communauté2. Parmi ces multiples expériences, certaines semblent «  faire école » en raison de leur antériorité et de leur influence. Tel est le cas de celle menée à Jacksonville.

Faire participer les habitants

La ville de Jacksonville utilise depuis trente ans des indicateurs communautaires. Au centre d’une grande région métropolitaine du nord de l’État, c’est la plus grande ville3 de Floride. Au fil de son histoire, elle est devenue une plaque tournante du transport. Engagée dès 1985 autour d’une expérience de création d’indicateurs sur la qualité de vie, Jacksonville a vu naître l’une des plus anciennes initiatives locales de construction d’indicateurs alternatifs.

Si Jacksonville fait figure de cas d’école, cela est certes lié à une pérennité de ses indicateurs, mais aussi à la dynamique participative constitutive du projet lui-même. En effet, le Jacksonville Community Council, Inc. (JCCI4), l’organisation assurant la production d’indicateurs, a été créé en 1975 à la suite des travaux de l’« Amelia Island Community Planning Conference »5, dont une des conclusions était que la communauté avait besoin d’un vecteur favorisant la participation des citoyens au processus politique. Dirigée par Marian Chambers de 1979 jusqu’à sa mort en 1994, elle a joué un rôle majeur pour la promotion des pratiques participatives : il s’agissait d’analyser les problèmes communautaires avec la population. En 1985, des citoyens et citoyennes bénévoles, aidés du personnel du JCCI, ont co-construit un premier tableau de bord, à partir d’un travail collectif autour de la définition de la qualité de vie et de la détermination des dimensions et des indicateurs associés. L’objectif initial n’était pas d’impulser un changement dans les politiques publiques, mais d’amener une prise de conscience et une compréhension des éléments qui déterminent la qualité de vie et de partager ce savoir.

Par la suite, toutes les grandes étapes du projet ont été participatives, impliquant des acteurs et des actrices diverses. Ainsi, en 1998, la deuxième révision majeure du tableau de bord a été menée avec la participation de 25 chercheurs et chercheuses, de dirigeant(e)s et de personnes en prise avec les politiques publiques, afin d’assurer le passage de la connaissance via les indicateurs à l’action. Une telle diversité nécessite, de fait, une temporalité longue pour permettre la gestion des rapports de force. Elle requiert une sensibilisation constante des nouveaux acteurs à la démarche.

Mobiliser tous les acteurs du territoire

Dès lors, la spécificité d’une telle expérience a tenu à la capacité du JCCI à mobiliser à l’échelle locale de multiples personnes, tout en développant des usages pluriels des indicateurs créés et révisés collectivement. Cette capacité à impliquer localement tient à la genèse de l’expérience (née sous l’impulsion de la municipalité, de la Chambre de commerce et de groupes de militants et militantes) et à l’importance des moyens alloués à la promotion des données produites (publication et distribution des rapports annuels, sensibilisation médiatique…).

Pour nourrir une vision d’ensemble de la qualité de vie, le JCCI publie en outre plusieurs centaines de documents de référence et plusieurs milliers de résumés. Les rapports sont distribués gratuitement aux bibliothèques, aux fonctionnaires, à des agences et des organismes de planification. Chaque mise à jour annuelle donne lieu à une conférence de presse organisée avec la mairie de Jacksonville et le président de la Chambre de commerce, contribuant ainsi à familiariser la presse locale à ces travaux. Pendant la période la plus faste de son activité, avant la crise de 2007, le JCCI avait un bureau de conférenciers et conférencières donnant 150 présentations par année à des groupes locaux. Elle était alors soutenue financièrement par différentes institutions, principalement la ville de Jacksonville et par une organisation philanthropique, United Way of Northeast Florida, visant à améliorer la santé et la qualité de vie sur le territoire. Depuis, l’implication des acteurs et actrices locaux a varié, signe d’une certaine instabilité comme de l’importance du portage collectif et politique pour la pérennité du projet.

Améliorer la qualité de vie

Depuis vingt-cinq ans, le rapport annuel a été utilisé dans les prises de décision des dirigeants et dirigeantes d’entreprises, des organisations à but non lucratif et par les groupes communautaires à une fin de planification6 (déterminer les priorités de l’action, identifier les domaines d’investissement, élaborer des programmes et des politiques pour répondre aux besoins) et à une fin d’évaluation (évaluation des résultats des décisions et des actions). La longévité du projet facilite le passage d’un mode de pensée à court terme vers une réflexion de long terme. Le rapport « établit des tendances qui encouragent les initiatives communautaires soutenues et la planification de longue durée ».

Ainsi, se fixer collectivement des objectifs quantifiés contribue à faire des indicateurs de Jacksonville un outil de suivi, d’interpellation et d’évaluation des politiques publiques. Débutée en 1991, cette étape a permis de déterminer deux types de cibles : l’une idéale, l’autre réaliste. La cible résulte ainsi d’une construction sociale permettant l’émergence d’une « convention » momentanément acceptée par le collectif. La fixation d’objectifs quantifiés (pour l’année 2000, puis 2005, puis 2025) est sans doute l’une des plus-values importantes de la démarche : elle oriente l’action des personnes localement et crée une dynamique pour les atteindre. Cette manière de faire a d’ailleurs été reprise sur d’autres territoires, aux États-Unis et au Canada : Oregon, Minnesota, projet Sustainable Seattle, Upper Valley 2001, Vallée du Connecticut supérieur, Alberta, etc. La fixation d’objectifs quantifiées – pour l’horizon 2025, 16000 personnes ont été questionnées – constitue par ailleurs un outil d’interpellation des acteurs politiques locaux ayant débouché sur la production de documents au moment des élections.

Les indicateurs sont utilisés pour guider la planification, la prise de décision et la répartition des ressources dans les secteurs publics (ville de Jacksonville, United Way, Chambre de commerce). La ville consulte les indicateurs de qualité de vie dans son processus de budgétisation de la performance. Se référer ainsi au « nombre de tonnes de déchets solides par habitant » ou à « la superficie du parc public par habitant » permet d’évaluer et de planifier la prestation des services publics. En 1994, United Way of Northeast Florida a financé le JCCI pour développer d’autres indicateurs sur les prestations de services. Publiés en 1995, ils ont été utilisés par les bailleurs et la United Way dans l’affectation des fonds. Des mesures concrètes ont été prises pour répondre au niveau problématique de certains indicateurs : un indicateur de pollution de la rivière locale a conduit la municipalité à engager sa dépollution et à instaurer un numéro de téléphone pour prévenir d’une éventuelle contamination ; face au taux excessif de décrochage scolaire, un programme a été mis en place pour améliorer la poursuite de la scolarité dans certaines écoles.

Un indicateur de pollution de la rivière locale a conduit la municipalité à engager sa dépollution.

La prise en compte de ces indicateurs a aussi poussé le conseil communautaire à explorer de nouvelles problématiques (telles que les disparités de conditions de vie liées à l’origine ethnique), à lancer des actions pour réduire la pauvreté et la criminalité ou à améliorer les résultats de l’enseignement…

Mesurer la qualité de vie

Le 31^e rapport des indicateurs de qualité de vie de Jacksonville, publié en 2016, comprend plus d’une trentaine d’indicateurs, regroupé en dix thématiques : éducation, économie, environnement, ce qui compte pour les gens, art et divertissement, quartiers et cœur urbain, communauté saine, gouvernance exemplaire, fluidité du transport, diversité et inclusion. Parmi ces indicateurs, on retrouve des indicateurs très classiques dans les politiques publiques (taux de chômage annuel, salaire annuel moyen, taux d’obtention d’un diplôme d’études secondaires) et des indicateurs plus originaux, mettant l’accent sur « ce qui compte pour les gens » (tels que l’absence de mauvais traitements infligés aux enfants ou le nombre de personnes effectuant du bénévolat) ou sur des aspects environnementaux essentiels (consommation annuelle d’énergie par personne, conformité des affluents aux normes pour l’oxygène dissous, etc.). Certains indicateurs sont très spécifiques à Jacksonville (tels que le tonnage géré par les terminaux maritimes ou le nombre de bénéficiaires du Programme d’aide à la nutrition pour 1000 personnes) ; d’autres sont partagés avec d’autres expérimentations de construction d’indicateurs alternatifs (taux de mortalité infantile pour 1000 naissances, pourcentage de logements vacants, etc.).

Si Jacksonville est une des rares villes des États-Unis à posséder des données aussi complètes, ses indicateurs restent spécifiques à ce territoire. La Chambre de commerce avait témoigné de son intérêt à disposer de données permettant d’effectuer des comparaisons avec d’autres villes. Le personnel du JCCI a collecté des données qui auraient pu être publiées avec les données sur la qualité de vie de Jacksonville. Mais la tentative a été abandonnée. Peu de données comparables étaient disponibles. Surtout, le groupe a pris conscience des qualités uniques de l’expérience de Jacksonville et du fait qu’une comparaison avec des villes forcément dissemblables n’apporterait pas grand-chose. Le JCCI et la Chambre de commerce ont reconnu que la comparaison la plus importante était en définitive celle de la ville de Jacksonville avec elle-même au cours du temps. Comparer ces données sur un temps long permet en outre d’évaluer les effets des politiques publiques dans la durée.

Si les indicateurs de Jacksonville renseignent très largement sur différentes facettes de la qualité de vie du territoire, certains aspects restent toutefois dans l’ombre. Quelle incidence Jacksonville a-t-elle sur la qualité de vie des autres territoires ? Quelles conciliations entre les différents aspects de la qualité de vie décrits par les indicateurs et comment dépasser d’éventuelles tensions ou contradictions ? Quelle prise en compte du bien-être individuel ou de la soutenabilité ?

Le programme ne saurait être la solution à tous les problèmes de la communauté, ni même l’instrument pour un développement en rupture complète avec un mode de gouvernance classique – certains indicateurs, notamment économiques, demeurent très classiques. Mais la poursuite d’études ciblées sur des aspects encore peu approfondis est significative de la dynamique de Jacksonville. Tel qu’il est, ce tableau de bord représente un élément critique du mode de gouvernance locale et il redonne à tous les acteurs et actrices des outils pour contester, approfondir et discuter de la qualité de vie et de la soutenabilité sur leur territoire de vie.

Réflexivité, large implication, identification des besoins des acteurs et actrices locaux (publics et privés), capacité à faire évoluer les outils pour passer de la connaissance à l’action, voilà quelques-uns des atouts de cette expérience. Si de multiples actions ont vu le jour grâce à l’existence de tels indicateurs (dépollution, actions en faveur des personnes âgées face à la crise des retraites, actions pour la santé mentale…), il reste difficile d’évaluer l’incidence directe de ceux-ci sur les prises de décisions. Pour autant, la réflexion collective a participé, à l’échelle locale, à un décloisonnement des outils d’observation et des actions, tout en favorisant le développement de partenariats entre les acteurs et actrices locaux. Ainsi, les indicateurs alternatifs résultent d’un investissement à long terme reposant sur des processus itératifs et évolutifs par nature. Leurs effets sont cumulatifs, diffus et requièrent une présence constante du projet sur la scène locale.

Le parcours est semé d’embûches : manque de données, difficulté à atteindre les objectifs fixés, problèmes de la représentativité et de la diversité des participants… et, surtout, obstacles liés au financement ainsi qu’à l’implication durable des acteurs et actrices locaux. La pérennité de telles expériences n’est jamais pleinement acquise : elle requiert la mobilisation des forces vives du territoire.