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Dossier : Comment mesurer le bien vivre ?

Refonder le débat budgétaire à l’aide d’indicateurs alternatifs

Ministère de l'économie, Paris, France. © LPLT/Wikimedia Commons
Ministère de l'économie, Paris, France. © LPLT/Wikimedia Commons
On ne manque pas d’indicateurs pour mesurer le bien-être et la soutenabilité. Il faut maintenant qu’évaluer permette d’évoluer. Et quoi de plus stratégique que de refonder le débat budgétaire à l’aide de ces nouveaux indicateurs ?

« Dépasser le PIB ». Tel était le but affiché d’une conférence internationale organisée à Bruxelles par la Commission européenne voilà plus de dix ans (19 et 20 novembre 2007). Depuis, des dizaines de commissions ont produit autant de rapports. Des centaines de propositions d’indicateurs de bien-être et de soutenabilité ont vu le jour, certains prêts à l’emploi. Point d’orgue de cet effort sans précédent, les Nations unies ont adopté en septembre 2015 un tableau de bord de 17 « objectifs de développement durable » ou « ODD », censés guider les politiques de développement dans les années à venir et réservant à l’augmentation de la croissance du produit intérieur brut (PIB) la portion congrue1. Alors que partout dans le monde, la croissance économique marque le pas, que les inégalités s’exacerbent et que le PIB est inopérant face à l’ampleur de la crise écologique, il est plus que jamais nécessaire de poursuivre cet effort.

Il importe notamment d’inscrire les indicateurs de bien-être et de soutenabilité au cœur des politiques publiques, comme commencent à le faire certains de nos voisins, tels que le Royaume-Uni et la Belgique2. Car on ne manque pas d’indicateurs alternatifs : ce qui fait défaut, c’est leur problématisation et leur caractère opérationnel. Autrement dit, il importe de passer de l’âge descriptif à l’âge performatif des indicateurs de bien-être et de soutenabilité.

La France, longtemps en retard, s’est dotée d’un outil législatif innovant qui pourrait changer la donne. La loi du 13 avril 2015, dite « loi Sas » (du nom de la députée écologiste Eva Sas, qui l’a portée), adoptée à l’unanimité par l’Assemblée nationale le 29 janvier 2015, vise précisément « à la prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques » (cf. encadré).

La loi Sas, c’est quoi ?
Loi n° 2015-411 du 13 avril 2015 visant à la prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques« Le gouvernement remet annuellement au Parlement, le premier mardi d’octobre, un rapport présentant l’évolution, sur les années passées, de nouveaux indicateurs de richesse, tels que des indicateurs d’inégalités, de qualité de vie et de développement durable, ainsi qu’une évaluation qualitative ou quantitative de l’impact des principales réformes engagées l’année précédente et l’année en cours et de celles envisagées pour l’année suivante, notamment dans le cadre des lois de finances, au regard de ces indicateurs et de l’évolution du produit intérieur brut. Ce rapport peut faire l’objet d’un débat devant le Parlement. »
Source : Journal officiel.

Le gouvernement s’est saisi de cette loi pour lui donner vie en organisant un processus de sélection des indicateurs appelés à figurer dans le rapport à remettre au Parlement « le premier mardi d’octobre » de chaque année et en rendant public ce rapport en 2015 et en 2016. Hélas, l’action publique n’a guère été à la hauteur de l’enjeu. Au demeurant, le nouveau pouvoir exécutif n’a manifestement pas l’intention de poursuivre dans la voie de son prédécesseur : le rapport 2017 n’a pas été publié ni porté à la connaissance de la représentation nationale ni, a fortiori, du public.

Sélection et concertation problématiques

L’orientation générale du processus de sélection des « nouveaux indicateurs de richesse » (confiée conjointement à France Stratégie3 et au Conseil économique, social et environnemental en 2015) posa d’emblée problème : les premiers documents évoquaient la recherche d’indicateurs pertinents de « qualité de la croissance » et non de dépassement du PIB. Mais c’est surtout l’encadrement du processus, supposé faire la part belle au « débat » et à la « consultation citoyenne », qui a vidé de son sens la concertation annoncée, pour la réduire à une validation de choix discrétionnaires et éminemment discutables (tableau 1).

Tableau 1. Phases successives de la sélection des « nouveaux indicateurs de richesse »

Sélection initiale par France Stratégie (septembre 2014)

Sélection au terme du processus de « concertation » (juin 2015)

Sélection finale par le gouvernement (octobre 2015)

Dette publique nette rapportée au PIB



Dette des différents agents économiques non financiers (administrations publiques, entreprises, ménages) rapportée au PIB

Endettement (dette publique, endettement des ménages, dette des entreprises)


Taux d’emploi

Taux d’emploi


Espérance de vie en bonne santé à la naissance

Espérance de vie en bonne santé à la naissance


Indice subjectif de satisfaction de la vie

Indice subjectif de satisfaction de la vie

Empreinte carbone française annuelle, importations incluses

Empreinte carbone

Empreinte carbone

Rapport entre les revenus détenus par le cinquième le plus riche de la population et ceux détenus par le cinquième le plus pauvre

Rapport de la masse des revenus détenue par les 10 % les plus riches et les 10 % les plus pauvres

Inégalités de revenus entre les 20 % les plus riches et les 20 % les plus pauvres

Proportion de titulaires d’un diplôme supérieur au brevet des collèges parmi les 25 à 64 ans

Taux de diplômés de l’enseignement supérieur parmi les 25-34 ans

Sorties précoces du système scolaire

Proportion artificialisée du territoire

Indice d’abondance des oiseaux

Artificialisation des sols


Taux de recyclage des déchets


Évolution des stocks d’actifs productifs, physiques et incorporels, rapportés au PIB

Actifs productifs physiques et incorporels en % du produit intérieur net


Dette extérieure nette rapportée au PIB


Pauvreté en conditions de vie


Effort de recherche (en % du PIB)

Sources : Service d’information du gouvernement, « Les nouveaux indicateurs de richesse », non daté ; Géraldine Ducros, en collaboration avec Blandine Barreau, « Quels indicateurs pour mesurer la qualité de la croissance ? », France Stratégie, La note d’analyse, septembre 2014 ; France stratégie, « 10 indicateurs pour compléter le PIB », www.strategie.gouv.fr, non daté.

Le cadrage a priori par France Stratégie et le recadrage a posteriori par le gouvernement, sans concertation dans les deux cas, auront abouti à déterminer sept des dix indicateurs finalement retenus. Il s’agit là d’un phénomène devenu banal, observé dans bien des cas, de procédures encadrées d’« intelligence collective » ou de « démocratie participative », qui ne sont pas de réelles procédures de concertation. De ce fait, la défiance statistique que les indicateurs de bien-être et de soutenabilité peuvent contribuer à atténuer, s’en voit renforcée.

In fine, non seulement le pouvoir performatif des indicateurs retenus est quasi nul, faute de s’inscrire clairement dans un cadre de politique publique et d’avoir fait l’objet d’une sélection rigoureuse, mais leur instrumentalisation par le gouvernement contrevient à la vocation même des indicateurs alternatifs, qui est d’éclairer aux yeux des décideurs et des citoyens des réalités essentielles mais mal connues. Il faut donc mettre un terme à un exercice devenu contre-productif et remettre le métier sur l’ouvrage, en prenant appui sur la loi Sas, mais aussi sur le contexte international. Le nouveau gouvernement français entend en effet accélérer la mise en œuvre, en France, des objectifs de développement durable des Nations unies, c’est l’occasion de faire progresser l’opérationnalisation des indicateurs de bien-être et de soutenabilité comme leur ancrage dans les politiques publiques.

Quand le PIB induit en erreur

Le débat budgétaire français se trouve toujours sous la tutelle de l’objectif de croissance du PIB, lui-même déterminant dans l’application des règles européennes en matière de finances publiques (calculées en pourcentage du PIB). Mais en dehors de la décomposition du PIB et de quelques indicateurs macroéconomiques relatifs au marché du travail, l’information transmise à la représentation nationale, au moment de procéder à la répartition des dépenses et des charges publiques, se révèle très insuffisante pour saisir l’état social du pays et ses défis pour l’avenir, notamment écologiques.

Cette focalisation sur le taux de croissance du PIB (véritable clé de voûte du projet de loi de finances) est d’autant moins justifiée qu’au cours des dix dernières années, les prévisions gouvernementales ont conduit à une surestimation substantielle de la croissance économique, induisant les parlementaires en erreur quant aux ressources financières disponibles et suscitant la méfiance des autorités européennes quant à la sincérité des comptes publics français (tableau 2).

Tableau 2. La croissance du PIB français, désirs et réalité (2007-2016)


Prévision gouvernementale

Réalité

Écart

2007

2,25

2,4

-0,15

2008

2,25

0,2

2,05

2009

0,35

-2,9

3,25

2010

0,75

2

-1,25

2011

2

2,1

-0,1

2012

1,75

0,2

1,55

2013

0,8

0,7

0,1

2014

0,9

0,2

0,7

2015

1

1,2

-0,2

2016

1,5

1,1

0,4

6,4

Source : Insee, projets de loi de finances.

Pour apprécier l’importance de ces erreurs successives relativement à la faiblesse de la croissance réalisée, on peut calculer que l’augmentation du PIB aura été en moyenne, de 2007 à 2016, de 0,72 % par an pour un écart annuel entre la prévision et la réalité de 0,64 point. Qui plus est, si l’information statistique dont dispose la représentation nationale au moment de voter le budget apparaît bien pauvre sur l’état économique du pays, elle l’est plus encore sur sa situation sociale et environnementale. « Les principaux éléments de cadrage économique » du projet de loi de finances 2016 proposent ainsi une liste d’une dizaine d’indicateurs macroéconomiques généraux4, tandis que les « éléments détaillés » passent brièvement en revue la situation économique mondiale, celle des entreprises, des ménages, du commerce extérieur, des perspectives d’emploi, des perspectives d’inflation et de salaires et de la croissance potentielle.

On compte 755 indicateurs dans le projet de loi de finances 2016.

Certes, la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) a institué la présentation de « rapports annuels de performances » qui détaillent, pour chaque programme budgétaire, des objectifs stratégiques, des indicateurs et des cibles de résultats. Mais cette information est sujette à caution. D’abord, elle est matériellement impossible à comprendre : pour 49 missions divisées en 173 programmes, on compte 385 objectifs et 755 indicateurs pour le budget total de l’État dans le projet de loi de finances 2016 (on comptait autour de 1000 indicateurs pour les exercices budgétaires antérieurs au projet de loi de finances 2015). Ensuite, les indicateurs et les objectifs n’ont souvent qu’un rapport lointain.

Sont ainsi assignées à la mission « Écologie, développement et mobilité durables », quatre priorités « stratégiques »5 : « Accélérer la rénovation thermique des bâtiments », « Renforcer la part des énergies renouvelables dans la production française et faire des économies d’énergie », « Favoriser la mobilité propre » et « Développer l’économie circulaire ». Elles se traduisent par les trois objectifs suivants : « Développer la part des modes alternatifs à la route dans les déplacements des personnes et le transport des marchandises » ; « Mettre en œuvre la stratégie nationale 2014-2020 en faveur de la transition écologique et du développement durable » et « Limiter l’exposition aux risques technologiques et réduire l’impact des pollutions industrielles et agricoles sur les personnes, les biens et l’environnement ». Les indicateurs correspondants ajoutent encore à la confusion : l’objectif « Limiter l’exposition aux risques technologiques et réduire l’impact des pollutions industrielles et agricoles sur les personnes, les biens et l’environnement » a pour indicateur le « nombre total pondéré de contrôles des installations classées - installations industrielles et élevages - sur effectif de l’inspection, en équivalent temps plein travaillé ».

Ce n’est pas la représentation nationale qui a choisi ces indicateurs : dans son immense majorité, elle n’en a pas même connaissance et elle n’est en tout état de cause pas invitée à se prononcer sur leur atteinte ou à prendre quelque mesure que ce soit pour corriger leurs trajectoires. Ces deux nécessités devraient donc converger : l’amélioration de l’information statistique de la représentation nationale et l’usage des indicateurs de bien-être et de soutenabilité en vue de transformer les politiques publiques.

Le vote du budget, un acte fondateur

Une première mesure simple consisterait à rendre systématique la publication du rapport prévu par la loi Sas et à la caler sur le débat budgétaire. Il s’agirait, surtout, d’en confier la rédaction à une instance collégiale tripartite (parlementaires, experts et citoyens), afin d’organiser un véritable débat autour des données contenues dans ce rapport. En clair, le gouvernement prendrait la décision de déléguer sa responsabilité afin de garantir l’impartialité de la démarche.

La question se pose ensuite de déterminer le type de données, aujourd’hui absentes des documents budgétaires, susceptibles de mieux éclairer le Parlement dans son acte fondateur : le vote du budget. Trois enjeux paraissent pouvoir éclairer effectivement les orientations6 du projet de loi de finances : l’évolution des inégalités, l’entretien du patrimoine national (entendu dans son sens le plus large) et la place de la France dans le monde (ces trois dimensions reprenant les normes internationales adoptées par la conférence des statisticiens en 2013 qui distinguent le « bien-être ici et maintenant, le bien-être plus tard et le bien-être ailleurs »).

Sur le premier point, les représentants de la Nation doivent absolument pouvoir disposer d’un état élémentaire des inégalités sociales, résumé par quatre ou cinq indicateurs de répartition du revenu et du développement humain (inégalités de santé, d’éducation…) et faisant apparaître la dimension territoriale des inégalités françaises. N’est-il pas naturel que la réduction des inégalités soit placée au centre des préoccupations des parlementaires quand ils votent les recettes et les dépenses du budget ?

Le vote du budget, c’est aussi le souci du passé et de l’avenir de la République et donc de l’entretien du patrimoine français (l’ensemble des actifs de la Nation, y compris naturels et intangibles), que les parlementaires ont la charge de maintenir et de valoriser pour le transmettre. Encore faut-il évaluer ce patrimoine national, ce que permettent par exemple des instruments de mesure perfectibles mais utiles comme le patrimoine économique national calculé par l’Insee ou les données rassemblées par l’Observatoire de la biodiversité. La question est d’agréger ces différents types de stocks dans un indicateur synthétique, mais rien n’empêche d’ores et déjà de disposer d’un tableau de bord des patrimoines de la Nation. Enfin, des indicateurs sur la place de la France dans le monde, et notamment son impact écologique global, compléteraient utilement ce tableau nécessairement synthétique alors que, trop souvent, les débats budgétaires se déroulent comme si la France était une île dont le « rayonnement » allait de soi.

Cette tripartition, initialement formulée en mars 2017, est reprise in extenso dans une proposition de loi7 récemment déposée visant à instituer un conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être (hélas, sans attribution…). Adopter ces trois critères – égalité entre personnes et territoires, soutenabilité patrimoniale et responsabilité globale – pour voter le budget de la France reviendrait à sortir du règne des objectifs intermédiaires que sont la réduction des déficits publics et la croissance du PIB, dont tout indique qu’ils nous éloignent du bien-être et de la soutenabilité au lieu de nous en rapprocher.



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1 En l’occurrence, une partie de l’objectif n° 8 : « Promouvoir une croissance économique soutenue, partagée et durable, le plein emploi productif et un travail décent pour tous. »

2 À la suite d’une demande du gouvernement Cameron, l’Office for National Statistics mesure désormais sur une base régulière et à une échelle territoriale le bien-être subjectif des Britanniques, en vue d’informer l’action du gouvernement. De même, à la demande de la Chambre des communes, a été conduite une première évaluation globale des écosystèmes et des services écosystémiques britanniques en 2011 : le « UK National Ecosystem Assessment », dont les résultats continuent à être mis à jour en vue de déterminer certaines politiques publiques, notamment de santé et de reboisement.

3 France Stratégie est le « Commissariat général à la stratégie et à la prospective ». C’est une institution rattachée au Premier ministre [NDLR].

4 PIB total (valeur en milliards d’euros) ; variation en volume (en %) du PIB ; variation en valeur (en %) du PIB ; pouvoir d’achat du revenu disponible (en %) ; dépenses de consommation des ménages (en %) ; investissement des entreprises, hors construction (en %) ; exportations (en %) ; importations (en %) ; prix à la consommation (en %) ; prix hors tabac (moyenne annuelle) ; prix à la consommation (moyenne annuelle) ; balance commerciale (biens, données douanières) (en milliards d’euros) ; capacité de financement des administrations publiques (en % du PIB).

5 Source : Denis Morin (dir.), Les données de la performance 2015 (résultats de l’année 2014). Missions du budget général de l’État, Ministère des finances et des comptes publics, 2015.

6 On peut envisager des procédures plus incitatives que la seule information et le débat des parlementaires, mais ce serait en tout état de cause un bon début, surtout si ce débat sur les indicateurs de bien-être et de soutenabilité devient l’acte inaugural du débat budgétaire.

7 Proposition de loi déposée par Franck Montaugé (sénateur PS du Gers) et plusieurs de ses collègues au Sénat le 5 juillet 2017 (en première lecture) [NDLR].


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