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Les renouvelables, entre privatisation et projet citoyen

Luminiţa-Anda Mandache et Olivier Servais
Chercheurs

En Wallonie, un projet d’éoliennes soutenu par des habitants a été repris en main par le secteur privé. Mais les citoyens étaient-ils réellement au cœur du dispositif ? Retour sur la genèse de ce projet. En Wallonie un projet d'éoliennes soutenu par des habitants a été repris en main par le secteur privé Mais les citoyens étaient ils...

Soustraire l’énergie à la logique du marché

Anousheh Karvar
Chercheur

Il est des biens essentiels, comme l’énergie, l’eau, qui ne devraient pas être soumis aux lois du marché. L’instauration d’un système de solidarité, semblable à celui qui existe pour la couverture santé, permettrait que chacun puisse y avoir accès. Il est des biens essentiels comme l'énergie l'eau qui ne devraient pas être soumis ...

Climat : concilier efficacité et justice

Pascal Canfin, Cécile Renouard et Pablo Solón
Vu d'ailleurs

Les négociations de la conférence de l’Onu sur le changement climatique peuvent-elles aboutir à une solution juste en 2015 ? Voilà la question que nous avons posée à un ancien ministre, un leader altermondialiste et une religieuse philosophe. Ils y répondent sans langue de bois. Les négociations de la conférence de l'Onu sur le changemen...

Un nouveau récit pour une transition juste

Sylvain Lavelle
Question de sens

La transition énergétique peut-elle être un levier de justice sociale ? Le défi est de taille : c’est le récit du changement qu’il nous faut inventer. Le contexte d’une société d’individus atomisés, impuissants, ne s’y prête guère. La capacité à faire de cette crise une opportunité réside sans doute chez les acteurs qui subi...

Énergie : l’enjeu agricole

Christian Couturier
Acteur de terrain

Les sols, les forêts doivent-ils produire de l’énergie, stocker du carbone, alimenter les animaux ou les humains ? Et comment dé-carboner la chaîne agro-alimentaire, grosse émettrice ? L’agriculture et l’alimentation sont au cœur des tensions liées à la transition énergétique. Les sols les forêts doivent ils produire de l'énergie ...

Remunicipaliser l’électricité : le modèle allemand

Teva Meyer
Chercheur

Le marché des énergies connaît une vague de remunicipalisation en Allemagne. Ce mouvement, étudié ici à Hambourg, se donne pour objectif de rendre le contrôle du secteur aux citoyens et d’améliorer la justice énergétique. Une dynamique envisageable en France ? Le marché des énergies connaît une vague de remunicipalisation en Allemagn...

Mobiliser l’énergie sociale

Jean Merckaert
L'équipe de rédaction

2009 Le consensus s'impose pour tous les acteurs du Grenelle de l'environnement l'avènement d'un modèle soutenable passe par une taxe carbone Mais la mesure n'est guère expliquée Le concert des protestations s'organise La société française n'est pas prête L'avis contraire du Conseil constitutionnel sur les modalités de mise en œuvre vien...

Pour une Europe de l’électricité

Dominique Maillard
Acteur de terrain

Les énergies renouvelables produisent une électricité disséminée et fluctuante. La consommation suit ses propres variations. L’équation technique est redoutable et invite à mieux intégrer les réseaux de transport d’électricité au niveau européen. Les explications de Dominique Maillard, président de RTE. Les énergies renouvelables ...

Écologie : pourquoi bouge-t-on si peu ?

Patrick Viveret
Question de sens

Notre maison brûle, nos sociétés marchent sur la tête, mais l’on regarde ailleurs. Pourquoi ? La sidération se conjugue avec l’illusion qu’on aura le temps et l’incapacité à imaginer d’autres issues. D’où l’importance de démontrer, par l’exemple, qu’autre chose est possible. Et enthousiasmant. Notre maison brûle nos soci...

Au fondement matériel de la démocratie

Bruno Villalba
Chercheur

Les crises écologiques et énergétiques interrogent les conditions d’existence matérielles de la démocratie, qui s’est longtemps perçue comme extérieure à la nature. Ces crises, cumulées avec les enjeux sociaux, obligent la démocratie à reformuler son projet politique, dans un délai de plus en plus réduit. Les crises écologiques et...

Se libérer de la consommation

Dominique Méda
Question de sens

L’insoutenabilité de nos modes de consommation, désormais bien établie, rend plus intolérable encore le fait qu’une minorité se gave tandis que d’autres manquent de l’essentiel. Mais le consumérisme habite aussi nos imaginaires. Le dépasser suppose d’y substituer un nouveau paradigme. L'insoutenabilité de nos modes de consommation...

Quels indicateurs pour éclairer la précarité énergétique transport ?

Audrey Berry
Chercheur

L'automobile est aujourd'hui le mode de transport dominant des déplacements locaux En 2008 en France 65 d'entre eux étaient réalisés en voiture l'équivalent de 83 des distances parcourues en France Si les transports en commun la marche le vélo forment des alternatives durables à la voiture elles ne sont ni toujours accessibles ni toujours a...

Transition énergétique : les prix de l’immobilier en question

Éric Lagandré et Vincent Renard
Chercheurs

La précarité énergétique, qui touche 15 à 20 % des Français, requiert certes un effort accru de rénovation thermique des bâtiments. Elle appelle aussi à desserrer l’étau des dépenses de logement qui étranglent les ménages. À quand une action publique déterminée pour faire reculer les prix de l’immobilier ? La précarité énerg...

Vers des transports amoureux du climat ?

Jean-Pierre Orfeuil
Chercheur

Nos sociétés exigent d’être mobiles, mais une large part de la population vit des difficultés de déplacement pénalisantes. Peut-on concevoir une transition énergétique dans les transports, grands émetteurs de gaz à effet de serre, qui n’aggraverait pas la situation de ces personnes ? Quelles options mobiliser dans un contexte budgéta...

Droit à l’énergie, progrès ou illusion ?

Soisic Rivoalan et Fabien Tocqué
Acteur de terrain

Un Français sur cinq est en situation de précarité énergétique. Une situation qui risque de s’aggraver lorsque les prix de l’énergie augmenteront. Garantir l’accès à l’énergie de tous est donc plus que jamais une nécessité. Un Français sur cinq est en situation de précarité énergétique Une situation qui risque de s'aggraver ...

« Manger ou se chauffer, il faut choisir ! »

Magdala (association)
Droit de cité

À Lille, un groupe de personnes en situation de précarité a engagé, avec l’association Magdala, une réflexion et des actions sur le logement écologique, l’alimentation biologique, l’accès à l’eau… Il nous livre ici le fruit de ses échanges sur la transition énergétique et la justice sociale. À Lille un groupe de personnes en s...

L’énergie au XXIe siècle, le sens des limites

Jean-Charles Hourcade et Nebojsa Nakicenovic
Chercheurs

Les énergies fossiles menacées d’épuisement ? Du point de vue climatique, il y en a trop. Si nous les exploitions toutes, l’atmosphère et la biodiversité ne pourraient en supporter les rejets. Ce n’est pas le « pic » des fossiles qui nous forcera à changer de modèles énergétiques, mais notre désir de voir émerger un autre dévelo...

 Windwärts Energie on Visual hunt / CC BY-NC-ND
Windwärts Energie on Visual hunt / CC BY-NC-ND

Remunicipaliser l’électricité : le modèle allemand


Le marché des énergies connaît une vague de remunicipalisation en Allemagne. Ce mouvement, étudié ici à Hambourg, se donne pour objectif de rendre le contrôle du secteur aux citoyens et d’améliorer la justice énergétique. Une dynamique envisageable en France ?

Dans les médias français, l’Energiewende (la transition énergétique) allemande semble se résumer à la décision prise en 2011 par la chancelière Angela Merkel d’accélérer l’abandon de l’électronucléaire. Pourtant, outre-Rhin, elle représente surtout une transformation globale des relations entre énergie et territoire, ainsi qu’une reconfiguration de son système d’acteurs. En France, depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, la fourniture d’électricité est dominée par une unique entreprise, Électricité de France (EDF). Malgré la libéralisation du secteur, EDF totalise toujours 91 % de la production, 95 % de la distribution et 89 % de la vente par ses différentes filiales. L’Allemagne ne connaît pas une telle concentration. Depuis la fin du XIXe siècle, le marché de l’électricité y est composé d’une multitude d’entreprises à capitaux privés, semi-publics ou publics.

Les municipalités, par le biais des Stadtwerke, les entreprises communales, ont pris tôt part à la fourniture et production d’énergie. Le modèle des Stadtwerke, véritable colonne vertébrale de l’autogestion locale1, a perduré jusqu’à nos jours, ne disparaissant que temporairement sous le régime national-socialiste. Rencontrant de lourds problèmes de financement, de nombreuses communes à la recherche de liquidités ont vendu leurs entreprises durant les années Kohl (1982-1998). Dans le marché de l’électricité, ces Stadtwerke furent rachetées, conduisant à la formation d’un oligopole, avec aujourd’hui quatre grandes entreprises, les « Big Four » : E.ON, EnBW, RWE et Vattenfall. À elles quatre, elles totalisent 82 % de la production et environ 45 % de la vente d’électricité, sans compter les nombreuses parts qu’elles détiennent dans le millier d’entreprises régionales et locales.

Dans un mouvement pendulaire, on assiste aujourd’hui à une dynamique de remunicipalisation du secteur de l’électricité et tout particulièrement des services de distribution. D’après un sondage réalisé par l’Université de Leipzig en 2011, deux tiers des conseils municipaux d’Allemagne envisageraient de reprendre le contrôle de leurs réseaux. Depuis 2007, 63 nouvelles Stadtwerke ont été créées et 192 communes ont remunicipalisé leur distribution d’électricité. Comme en France, les communes allemandes concèdent la gestion des réseaux de distribution à des entreprises (par contrat, renouvelable en moyenne tous les vingt ans). À l’inverse de la France, où le concessionnaire obligatoire est ERDF (filiale d’EDF) depuis 19462, les conseils municipaux ont la possibilité de changer d’opérateur (970 entreprises de distribution opèrent en Allemagne) au terme du contrat, ou au cours de celui-ci, après avoir racheté la concession. Si un conseil municipal ne prend pas l’initiative de la remunicipalisation, le droit local offre la possibilité aux habitants de l’y obliger en organisant un référendum communal dont le résultat a valeur de décret municipal. Des mouvements d’initiative citoyenne revendiquent la reprise du pouvoir par les habitants sur les systèmes énergétiques afin d’en imposer une gouvernance plus démocratique. L’étude de l’un de ces référendums (celui tenu en 2013 à Hambourg) nous permettra d’analyser la dynamique de ces batailles pour la justice énergétique.

« Unser Hamburg, Unser Netz »

Fondée en 1894, la Hamburgische Electricitäts-Werke AG (HEW) a pris en main l’extension et la gestion du réseau électrique dans l’agglomération de Hambourg. Jouissant du monopole de l’approvisionnement dans la commune, elle était détenue en majorité par le Land de Hambourg jusqu’à la fin du XXe siècle. À la recherche de capitaux, ce dernier a entamé une vente de ses actifs dans HEW à partir de 1997, avant de céder toutes ses participations et son statut d’actionnaire majoritaire au suédois Vattenfall en 2002.

Moins de dix ans après, en juillet 2010, un groupe d’associations lançait l’initiative « Unser Hambourg, Unser Netz »3, afin d’amener, par référendum, le gouvernement de la Cité-État à racheter les concessions des réseaux de distribution d’électricité, de gaz et de chauffage urbain. Entre le 1er et le 21 juin 2011, l’initiative a recueilli 112 000 signatures, le double du minimum requis pour valider l’organisation d’un référendum. Celui-ci s’est tenu le 22 septembre 2013, à l’occasion des élections au Bundestag. Le camp du « oui » n’a remporté qu’une très courte victoire avec 50,9 % des votes4. Le gouvernement social-démocrate d’Olaf Scholz, opposé à l’initiative, fut ainsi contraint d’organiser le rachat des concessions à Vattenfall. Initialement prévue pour 2015, cette remunicipalisation a été repoussée à 2019 pour des raisons financières. Les prix de rachat ont été fixés à 495 millions d’euros pour le réseau électrique et 950 millions d’euros pour le chauffage urbain.

Cette initiative, qui trouve ses racines dans la lutte des « rebelles de l’électricité » à Schönau (Bade-Wurtemberg) entre 1986 et 1997, doit sa victoire à une multiplicité d’acteurs : des associations environnementalistes (le BUND Hamburg et Robin Wood), la section locale de l’ONG altermondialiste Attac, l’association de consommateurs Die Verbraucherzentrale Hamburg, l’initiative Moorburgtrasse-stoppen opposée à un projet de centrale thermique à charbon, la paroisse luthérienne de Hambourg-Est. À ces premiers membres se sont joints une cinquantaine d’autres organisations, antinucléaires, environnementalistes, ou entreprises spécialisées dans les énergies renouvelables.

Le socialisme municipal allemand considère la fourniture d’énergie comme un « bien d’intérêt général ».

Cette diversité traduit une multiplicité de motivations. La première réside dans le transfert du contrôle de la distribution du secteur privé aux citoyens. Traditionnellement, le socialisme municipal allemand considère la fourniture d’énergie non comme une marchandise ordinaire, mais comme un « bien d’intérêt général » (Daseinsvorsorge). Inclus dans le socle de protection des populations les plus faibles, ce bien ne doit pas être géré au bénéfice d’intérêts lucratifs.

Mais l’initiative est aussi portée par des visées bien plus pragmatiques. Pour les antinucléaires et les environnementalistes, l’objectif est d’affaiblir les « Big Four » – la distribution d’énergie est pour eux particulièrement rentable en milieu urbain. Les mêmes marges permettraient aux nouvelles Stadtwerke d’investir dans des moyens de production en concurrence avec les offres des Big Four, qui reposent lourdement sur les énergies carbonées et sur le nucléaire. Au-delà d’une bataille pour la justice sociale, la remunicipalisation s’inscrit dans une stratégie de reconfiguration du système énergétique allemand.

Le défi de la gouvernance citoyenne

Le principe de cette remunicipalisation ? Une administration publique de l’énergie serait plus juste qu’une gestion privée. Toutefois, les modalités concrètes de sa gouvernance demeurent floues. Le texte soumis au vote lors du référendum ne mentionne qu’une gestion « plus transparente » ainsi qu’un « plus grand contrôle citoyen ». Cette transparence contrôlée se focalise sur deux thématiques : l’élaboration des tarifs, afin d’assurer un « prix équitable », et l’orientation des investissements, afin qu’ils répondent à l’intérêt public ainsi qu’aux exigences du développement durable et de la transition énergétique.

Reste à déterminer comment ce contrôle s’exercera. Sommairement, on peut distinguer deux modèles de gouvernance, qui peuvent d’ailleurs se combiner. Le premier répond aux canons habituels de la démocratie représentative, où la gestion de l’entreprise serait assurée par les élus du Sénat de la Cité-État. C’est un modèle traditionnel de gestion des Stadtwerke en Allemagne : le contrôle citoyen s’exerce à l’occasion des échéances électorales. Or l’opposition de la quasi-totalité des partis du Sénat, de droite comme de gauche, exception faite des écologistes et de Die Linke, laisse planer un doute sur l’efficacité de cette solution. La seconde option, issue d’une approche de la démocratie directe, s’inspire des coopératives citoyennes. Il s’agit d’organiser un contrôle direct par les usagers, avec des représentants dans les conseils de direction (se posera alors la question de la répartition des pouvoirs), ou par une assemblée générale des utilisateurs. L’organisation concrète de la Stadtwerke demeure indéterminée à ce jour, soulignant une des limites du projet. Le report à 2019 du rachat des réseaux offre l’occasion d’élaborer les aspects techniques et de répondre au défi de la gouvernance citoyenne.

Par ailleurs, tous les projets de remunicipalisation ne rencontrent pas le même succès. À Berlin, le référendum a échoué en 2013, non pas à cause d’une victoire du « non » (83 % des votants se sont prononcés favorablement), mais faute d’une participation suffisante pour dépasser le quorum de 25 %. À Hambourg, opposants et soutiens à la remunicipalisation ont présenté des études d’impact aux conclusions divergentes, et rien ne permet de certifier que la remunicipalisation permettra une baisse des tarifs ou une amélioration de la justice énergétique. L’unique certitude est que le contrôle citoyen s’en verra renforcé.

Entre opportunités conjoncturelles et structurelles

Une même dynamique est-elle envisageable en France ? Il faut, pour répondre, revenir sur les facteurs à la fois conjoncturels et structurels qui l’ont rendue possible en Allemagne.

Dans un grand nombre de municipalités, les contrats de concession des réseaux de distribution d’énergie arrivaient à échéance, offrant ainsi une fenêtre d’action. C’est l’événement déclencheur de l’initiative « Unser Netz » de Hambourg. Il est plus simple et surtout moins cher pour les autorités municipales d’organiser le rachat des réseaux.

Comme dans le cas hambourgeois, un des leviers réside dans la possibilité d’organiser des référendums communaux. Selon des modalités variables, ces dispositions existent dans les législations de tous les Länder. Elles témoignent d’une tradition d’autogestion locale constitutive des collectivités territoriales allemandes depuis le XIXe siècle, pour lesquelles les Stadtwerke représentent d’importants moyens de financement. À Hambourg, la constitution de la Cité-État intègre ces droits depuis 1921.

Ces référendums, portés par les milieux associatifs, s’inscrivent dans l’histoire des initiatives citoyennes (Bürgerinitiative), une forme particulière de l’engagement en Allemagne. Ce mode très souple de structuration militante permet l’agrégation ponctuelle d’acteurs idéologiquement voire politiquement éloignés. Le recrutement dans un large spectre de la société civile (à Hambourg : d’une paroisse luthérienne à la section locale de Greenpeace) explique la réussite des mouvements sociaux outre-Rhin.

Finalement, on constate l’importance de l’autogestion communale en Allemagne. Les Stadtwerke en sont une traduction concrète. N’ayant jamais réellement disparu, à l’exception de la parenthèse du nazisme, ces entreprises municipales font partie de la vie quotidienne des citoyens. Outre un soutien populaire (26 % des citoyens disent avoir confiance dans les entreprises privées, mais 81 % dans les entreprises communales), les Stadtwerke jouissent de l’appui d’une association fédératrice, la Verband kommunaler Unternehmen, qui sert de relais et de lobby auprès des instances fédérales.

Une telle dynamique n’est guère transposable dans le système énergétique français. Légalement, la loi de 1946 empêche les communes, pouvoirs concédants, de choisir un autre concessionnaire pour leurs réseaux de distribution, fusse-t-il une émanation de la collectivité elle-même. Or la gestion des réseaux permettrait d’offrir aux territoires de nouveaux revenus, potentiellement réinjectables dans des moyens de production d’électricité. Outre qu’elle favoriserait la déconcentration de la gouvernance des transitions énergétiques, cette solution donnerait un réel levier d’empowerment et de décentralisation pour les territoires français. Sans en nier les apports, cette situation invite à remettre en question l’héritage du Conseil national de la résistance, que la loi de 1946 incarne, dans notre modèle énergétique, afin de permettre le développement des régies municipales.

Quand un Allemand a en moyenne le choix entre 147 vendeurs d’électricité, un Français n’en a que 10.

Économiquement, le système d’acteurs du marché français de l’électricité agit comme un frein à sa diversification. La domination d’EDF, à la fois concrète, politique et symbolique, limite les perspectives de développement pour un éventuel nouvel entrant. Depuis l’ouverture à la concurrence, 27,7 % des foyers allemands ont changé de fournisseur d’électricité, mais seulement 6,2 % en France. Si EDF peut s’appuyer sur un parc de centrales déjà amorti, les nouveaux entrants doivent engager des investissements pour leur production. Répercutés sur le prix de vente, ces coûts limitent l’incitation économique à changer de fournisseurs et ce malgré la loi Nome (Nouvelle organisation du marché de l’électricité) de 2010 qui oblige EDF à vendre une partie de sa production nucléaire à ses concurrents. Quand un Allemand a en moyenne le choix entre 147 vendeurs d’électricité, un Français n’en a que 10. La remunicipalisation est bien le fruit d’un ensemble d’opportunités qui en font une dynamique propre à l’Allemagne. Le cadre figé du système français, avec la domination d’un seul acteur, semble prohiber toute évolution similaire.

À lire dans la question en débat
« Aura-t-on l’énergie d’une transition juste ? »

Et aussi sur Revue-Projet.com


1 Hartmut Häussermann, « Les infrastructures urbaines en Allemagne avant 1945 », Flux, n° 10, 1992, pp. 25-31.

2 Exception faite des entreprises locales de distribution (ELD) qui gèrent environ 5 % du réseau national, mais qui, pour nombre d’entre elles, appartiennent à EDF.

3 « Notre Hambourg, notre réseau » [NDLR].

4 Un écart de moins de 15 000 voix sur les 1 293 102 inscrits.


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