L’Espagne a, autant ou plus encore que d’autres États, tout intérêt à sauver l’euro. L’hypothèse de sa disparition n’a même pas été envisagée. Le futur de l’Espagne se trouve à l’intérieur de l’Union européenne (UE), le futur de sa monnaie est l’euro. On l’oublie parfois, mais les effets positifs de l’appartenance à l’Union européenne et à la zone euro ont été considérables : ils ont permis un développement économique et une stabilité politique extraordinaires. Bien sûr, l’Union et l’euro ont, par moments, rendu plus difficiles les efforts réalisés pour combattre la crise. Et cette sensation a grandement affecté l’enthousiasme européen d’une population chez qui, en d’autres temps, il avait atteint les plus hauts degrés connus sur le continent.

Au bord de la crise de dette

Quand, en 2008, la crise a explosé, l’économie espagnole présentait des caractéristiques qui la différenciaient des autres économies européennes. Le chemin de la reprise devra en tenir compte. Le Pib espagnol croissait fortement et de façon continue depuis la moitié des années 1990 et plus spécialement depuis l’entrée dans l’euro. Toute l’Europe connaissait alors une période de croissance, l’Espagne avec deux points au-dessus de la moyenne. Ce différentiel positif permettait d’envisager le futur avec optimisme, mais il reposait par sa nature et dans ses conséquences sur des bases fragiles : il tenait pour une large part à l’énorme expansion du secteur de la construction immobilière. Certaines années, le volume de logements construits atteignait 800 000, alors que, selon les démographes, les besoins réels n’étaient que de moitié. Ainsi, la bulle de la spéculation a engendré une croissance fictive, stimulée par les facilités de crédit.

Au cours de ces années, la compétitivité des entreprises espagnoles diminuait par rapport à celle des autres pays européens, sous l’effet conjugué d’une plus forte inflation, d’une moindre croissance de la productivité, et d’augmentations salariales indexées sur l’inflation et non sur la productivité. Entre 1995 et 2009, la croissance des coûts unitaires est au moins 15 % supérieure à la moyenne européenne.

La croissance permettait d'envisager le futur avec optimisme.

Cette perte de compétitivité et la consommation excessive ont aggravé le déséquilibre de la balance commerciale extérieure, affectée également par la carence en sources d’énergie. D’où un accroissement rapide de l’endettement extérieur. D’autant que le passage de l’Espagne à l’euro, s’il a certes favorisé l’inflation, a présenté l’énorme avantage de rendre plus facile l’accès au crédit et ce, à moindre coût. Mais cette facilité s’est traduite par une diminution de l’épargne et par l’endettement des familles comme des entreprises. De surcroît, cet endettement était majoritairement tourné vers l’extérieur, et, pour une bonne part, il concernait la consommation ou l’acquisition d’actifs non productifs. L’équilibre commercial s’est détérioré, de même que la compétitivité des entreprises. Au lieu de profiter des chances que lui offrait l’euro, le pays a succombé à quelques dangereuses tentations.

Le secteur financier est entré dans la crise de 2008 en meilleur état que celui du reste de l’Europe. La raison en est très simple : il ne recelait pas d’actifs « toxiques ». Aucun secours du gouvernement n’a été nécessaire, contrairement à ce qui s’est passé pour les grandes banques allemandes, françaises ou belges… Mais si sa solvabilité était indemne, le secteur financier espagnol connut une grave crise de liquidité à cause de son incapacité à continuer d’obtenir des crédits extérieurs. Dès lors, cette crise a provoqué la fin de la bulle immobilière et un assèchement total du crédit. Telle est l’origine immédiate de la récession espagnole de 2009. Et cette explosion a engendré, en retour, dans le secteur financier lui-même, l’apparition d’actifs « toxiques » : la morosité atteignant une très importante partie du crédit accordé au secteur immobilier, la valeur de nombreux actifs immobiliers, propriétés des banques et des caisses d’épargne, a chuté. Un assainissement devenait indispensable. Commencé tardivement, il se poursuit encore moyennant fusions et sauvetages. Tant qu’il n’est pas achevé, ce qui semble plus proche maintenant, il sera difficile d’envisager une réelle reprise de l’activité, affectée par le manque de crédit.

Rythmes espagnols

Dans l’analyse, on ne peut ignorer les changements démographiques des années antérieures à la crise : ils jouent un rôle dans son origine comme dans ses conséquences. Les besoins en main-d’œuvre dans le secteur de la construction et la résistance des Espagnols à y occuper des postes de travail ont favorisé l’arrivée d’une forte immigration de jeunes peu qualifiés. Mais cet afflux, qui avait augmenté la demande intérieure comme la capacité de production, pèse aujourd’hui notablement sur les chiffres espagnols du chômage, parmi les plus élevés d’Europe. Une reprise de l’activité ne suffira pas à la réintégration de ces personnes. Celle-ci exigera aussi un effort de reconversion, une réorientation des activités et des formations. Les politiques professionnelles actives indispensables n’ont pas encore été engagées avec l’intensité nécessaire.

L’Espagne est entrée dans la Communauté économique européenne (CEE) avec quelques années de retard. Ce retard, qui s’est manifesté par de multiples aspects, a été rattrapé pour une bonne part : l’état de l’économie espagnole se situant dans la moyenne européenne – au-dessus même, après l’extension à l’est. L’un des aspects de ce retard tenait à la construction d’un État providence. Celle-ci avait connu une forte impulsion en Europe pendant les années 1960 et 1970. Lorsque, dans les années 1990, les vents idéologiques ont tourné et que l’on a procédé à une révision à la baisse des politiques publiques, l’Espagne était encore sur ce point dans une phase de construction. Et cette dynamique n’a pas été suspendue : un effort important est consacré à l’éducation, la santé, les retraites, les infrastructures. Mais, parallèlement, la fiscalité espagnole n’a pas rejoint celle des autres pays européens. Au contraire, elle a été entraînée dans le courant des réductions d’impôts (sur le patrimoine, les successions, comme sur les dividendes et les revenus fonciers dans l’impôt sur le revenu).

L'Espagne est entrée dans la Communauté économique européenne (CEE) avec quelques années de retard.

Les recettes publiques semblaient le permettre, favorisées pendant cette période par une forte croissance et, surtout, par les retombées de la bulle immobilière. Cette situation masquait un déséquilibre structurel, entre les rentrées et les dépenses récurrentes. Et celui-ci est apparu de façon criante lorsque la bulle a éclaté. À mes yeux, c’est à tort que les gouvernements ont essayé de retrouver l’équilibre en jouant sur le levier des dépenses (rendant la reprise plus difficile). Ce n’est que dernièrement qu’a été reconnue la nécessité d’une réforme fiscale, qui augmente la recette et qui soit plus juste, en améliorant la progressivité de l’impôt et en diminuant la fraude.

S’est ajouté un manque de rigueur de la part des administrations, aussi bien au niveau de l’État central que des collectivités territoriales, au moment d’évaluer le bien-fondé et la rentabilité d’investissements dans des infrastructures. D’où des excès de dotations. Certes, la dette publique de l’Espagne était parmi les plus faibles d’Europe par rapport au Pib. Mais son augmentation récente, due à de lourds déficits fiscaux ces dernières années, après la disparition des revenus immobiliers, a changé la donne.

Tous ces traits – et d’autres encore que nous n’avons pas la place d’aborder ici – soulignent la spécificité de la crise espagnole. Elle est, certes, synchrone et influencée par la crise générale, mais suffisamment distincte pour demander des réponses différentes et à un rythme qui ne coïncide pas nécessairement avec celui des autres économies.

Une zone monétaire non coopérative

La suppression de la monnaie nationale et de la maîtrise d’une politique monétaire a éliminé deux instruments de base pour lutter contre la crise : l’ajustement du taux de change et celui des taux d’intérêt. Supprimer la possibilité de dévaluer la monnaie oblige à restaurer la compétitivité par des mesures de dévaluation interne – par la fiscalité ou par la réduction des coûts. Le recours à la dévaluation était assurément une sorte de piège : elle permettait de retrouver de la compétitivité sans résoudre les véritables problèmes. Mais les sacrifices consentis par la population étaient moins sensibles. Les efforts réalisés maintenant pour sortir de la crise sont plus douloureux !

La fixation des taux d’intérêt par la Banque centrale européenne (BCE) pour toute la zone euro provoque des asymétries. À certains moments, sa politique était essentiellement tournée vers les besoins des économies des pays centraux, en raison de problèmes importants de croissance ou de manque de liquidités. Mais si le bon fonctionnement de la zone euro oblige à respecter ces règles, elles supposent d’être complétées par un autre type de mesures compensatoires, comme le transfert de rente ou un soutien dans la construction d’infrastructures qui améliorent la compétitivité. Utilisées à d’autres époques, ces mesures ont maintenant disparu.

L’économie espagnole est appelée à réaliser d’intenses efforts d’austérité publique et privée pour améliorer son équilibre. Il ne faudrait pas qu’elle rencontre des difficultés supplémentaires de la part de certains partenaires de la zone euro. Face à la mollesse de la demande interne et aux restrictions des dépenses publiques, l’Espagne a besoin de compter davantage sur la demande externe et d’améliorer sa balance commerciale. Or elle se heurte ici à des décisions prises par quelques pays qui sont déjà en situation d’excédent et qui ont fondé une bonne part de leur croissance sur l’impulsion donnée aux exportations vers les autres pays européens. De même, les réticences de la BCE et des partenaires de l’euro à adopter des politiques monétaires qui amélioreraient la compétitivité globale de la zone par rapport aux pays tiers ne sont pas favorables à l’économie espagnole.

L’architecture institutionnelle de l’UE et de la zone euro, lente et peu efficace1, handicape souvent les pays comme l’Espagne. La fin de la souveraineté qu’entraîne le renoncement à la monnaie et à la politique monétaire ne bénéficie à tous que si elle est accompagnée de transferts de revenus au plan « fédéral », d’une réelle mobilité des facteurs de production et de l’existence d’une direction fédérale du Trésor. Les premiers ont existé à une certaine époque, en faible quantité, certes, mais ils ont disparu. Quant à la mobilité, elle est totale pour les capitaux, mais encore très limitée pour la main-d’œuvre. Et l’élargissement des pouvoirs et des missions de la BCE se heurte toujours à la plus vive opposition.

Indépendamment des responsabilités réelles des pays concernés, l’évolution des crises de la dette de la Grèce ou du Portugal, comme les difficultés actuelles de l’Espagne et de l’Italie, ont mis en évidence une interprétation fluctuante de la solidarité chez les pays les plus compétitifs, comme l’Allemagne. Ils ont pourtant les premiers bénéficié de l’élargissement du marché et de l’adoption de la monnaie unique. Les pays du sud sont coupables d’avoir mal utilisé l’euro dans l’accroissement de leur compétitivité, mais un redressement accéléré et sans aides « fédérales » risque de se révéler très douloureux et finalement décevant en regard de notre idée du futur d’une Europe unie.

« À quoi nous sert l’Europe ? »

Le système financier international, dont les réactions ont provoqué un manque de solvabilité et de liquidités, a une grande part de responsabilité dans l’origine de la crise. Les proclamations politiques des gouvernements, en 2009, manifestant l’urgence d’une nouvelle régulation afin de réduire les pratiques spéculatives, sont restées des déclarations. Pire, ce sont, et de plus en plus, les marchés financiers qui, profitant de leur rôle de créanciers, ont dicté la politique de beaucoup de pays !

Face à cette frustration de voir comment les responsables de la crise sont ceux qui imposent les rythmes, les calendriers, et prennent la direction des mesures à prendre (y compris, dans certains cas, quand il s’agit de changements constitutionnels ou de chutes de gouvernements), on a pu se demander si le pouvoir financier n’était pas ouvertement en train d’assujettir les gouvernements démocratiques. Ce sentiment est très répandu en Espagne. Et devant l’évidence qu’un seul pays ne saurait lutter seul, la critique s’est installée : « À quoi nous sert l’Europe ? » De cet élément aussi il faudra tenir compte.

La crise est désormais dans une phase bien avancée : bien que tard, le bon diagnostic a été posé, on en a analysé la complexité et les particularités. En Espagne comme dans l’ensemble de l’UE, la prise de conscience s’est imposée des moyens nécessaires mais aussi des nombreuses erreurs commises. Tant les responsables politiques que les citoyens espagnols ont admis la nécessité de réformer des comportements, ce qui s’est déjà traduit dans les mesures d’austérité. Mais on ne peut accélérer imprudemment le rythme de ces mesures, sous peine de compromettre leur succès, si une nouvelle dépression survenait. S’exprime aussi, de façon légitime, une forte insatisfaction devant le rôle des autorités européennes. Celles-ci suivent les initiatives des pays les moins en difficulté, alors que font défaut des actions relevant de décisions d’un gouvernement inexistant de la zone euro, et alors qu’on observe le repli de nombreux pays sur des comportements plus égoïstes que vraiment européens.