Apparu dans les mouvements altermondialistes des années 1990 et 2000, le concept de souveraineté alimentaire connaît aujourd’hui un renouveau conceptuel. Depuis la pandémie mondiale de Covid-19 et, aujourd’hui, l’invasion de l’Ukraine par la Russie, la notion s’affiche partout sur la planète comme un enjeu politique, géopolitique, juridique, mais aussi socio-économique majeur.

Le concept de souveraineté, et pas uniquement alimentaire, s’est d’ailleurs largement invité dans le débat électoral français lors de la présidentielle de 2022.En France et ailleurs, entreprises et gouvernements s’en ressaisissent pour évaluer de manière critique leurs dépendances : au gaz ou au blé russes, au pétrole américain, à la génétique européenne, aux masques chinois, etc. L’usage de la notion, parfois tous azimuts, traduit cependant des recoupements, voire des consensus, entre des forces politiques opposées.

Ces recoupements tiennent à une opposition marquée à la globalisation à outrance des systèmes alimentaires et à une tentative de rompre avec des politiques agricoles et commerciales jugées néfastes. L’objectif semble être commun : questionner, voire mettre un frein à un système commercial libéral qui s’est largement emballé au détriment des plus précaires, qui ne permet pas aux agriculteurs et agricultrices de dégager un revenu décent et ne laisse plus s’exercer la souveraineté des citoyens et de leurs élus.

La notion de souveraineté alimentaire a été le fruit d’actions collectives transnationales.

Dans le même temps, la mobilisation du concept sert souvent de socle idéologique à un repli sur son territoire, sur son assiette et, in fine, sur soi. Ce repli se fait pourtant au détriment de la coopération et d’une compréhension collective des interdépendances entre les peuples. Les défis de la faim, du changement climatique et de la prospérité sont en effet des enjeux communs qui appellent des réponses concertées et systémiques à de multiples échelles.

La notion de souveraineté alimentaire est apparue comme une alternative aux modèles d’agriculture et de sécurité alimentaire promus depuis les années 1960 avec, comme cadre, la libéralisation des marchés. Définie en 1996 comme « le droit de chaque pays de maintenir et de développer sa propre capacité à produire son alimentation, facteur essentiel de la sécurité alimentaire au niveau national et communautaire, tout en respectant la diversité culturelle et agricole  » (La Via Campesina) et introduite lors du Sommet mondial de l’alimentation organisé par la FAO à Rome la même année (cf. article de Morgan Ody), cette notion a été le fruit du rassemblement d’acteurs hétérogènes dans des actions collectives transnationales.

Donnant une visibilité plus importante aux modèles altermondialistes, le concept a, par la suite, été approfondi au sein de mouvements divers, mais avec une unité de vue sur le processus de mondialisation de la société civile. Tous ont interrogé les cadres normatifs ayant conduit à la dépolitisation de l’enjeu alimentaire par le rôle prépondérant donné au marché.

Dimension politique

À la différence de la sécurité alimentaire, la souveraineté alimentaire réintroduit une dimension politique avec des questions clés que la première passe sous silence : qui produit, et pour qui ? Comment ? Avec quels modèles économiques et de redistribution ? Depuis, les mouvements sociaux ont intégré différents enjeux, comme l’innovation technologique – incluant le débat sur les OGM – l’accès aux semences ou aux financements, aux ressources, etc.

Globalement, la souveraineté alimentaire définit aujourd’hui un ensemble de recommandations politiques. Elles concernent tout d’abord les règles du commerce, qui doivent être subordonnées aux principes du développement durable. Ces derniers impliquent des politiques favorisant l’agriculture vivrière et familiale et la priorité donnée à la production domestique, à l’approvisionnement local et à la recherche de l’autosuffisance alimentaire, sans pénaliser ou aggraver la sécurité alimentaire ailleurs.

À ce titre, la souveraineté alimentaire n’est pas l’autonomie totale, l’autarcie ou l’autosuffisance. Elle n’exclut ni les échanges ni le commerce, et considère qu’ils peuvent, au contraire, constituer un outil pour atteindre la sécurité alimentaire. La souveraineté alimentaire serait d’ailleurs, pour ses défenseurs, largement compatible avec la mondialisation, à condition que celle-ci considère avant tout le bien-être des peuples (producteurs et consommateurs) et la protection des ressources naturelles.

L’État peut, si nécessaire, protéger l’agriculture nationale des importations à bas prix.

La souveraineté alimentaire porte, enfin, deux dimensions essentielles : la nécessité de donner écho aux problématiques des producteurs en les faisant participer à l’élaboration des politiques publiques et, ensuite, une vision interventionniste de l’État. Ce dernier peut, si nécessaire, protéger l’agriculture nationale et les producteurs des importations agricoles et alimentaires à bas prix, car subventionnées.

En matière d’implication de l’État, il faut noter que le concept de souveraineté est lié à celui des droits humains et, plus spécifiquement, du droit à l’alimentation. Une approche juridique a été promue en ce sens par les organisations de la société civile dans les instances internationales. Ainsi, au Népal, le texte constitutionnel de 2015 consacre la dimension de justice sociale attachée à la sécurité alimentaire : « Chaque citoyen a le droit d’être protégé contre une éventuelle pénurie alimentaire qui pourrait menacer son existence. (…) Chaque citoyen a le droit à la souveraineté alimentaire prévue par la loi. »

Contrainte des marchés

C’est justement là que réside le problème principal. Le commerce international, les accords de libre-échange et la libéralisation des marchés agricoles ont fonctionné, selon les promoteurs de la souveraineté alimentaire, au détriment des producteurs et de la sécurité alimentaire des pays en développement. Ces pays n’ont pas investi dans leurs agricultures en raison notamment de politiques publiques inadaptées, de la concurrence de leurs agricultures (souvent délaissées) avec des agricultures subventionnées, et de l’impossibilité de protéger leurs marchés ou leurs filières agro-alimentaires naissantes.

Plus grave, ces pays se sont retrouvés contraints par des systèmes où les prix fixés sur les marchés internationaux avaient un impact direct sur les conditions d’accès de leur population à l’alimentation. La crise alimentaire de 2008 a révélé avec force les situations de dépendance aux marchés et de vulnérabilité aux prix et aux aléas climatiques d’une partie conséquente des habitants de la planète. La fragilité des systèmes alimentaires mondialisés, générateurs de dépendances, est à nouveau pointée du doigt avec la guerre en Ukraine (cf. l’article d’Anaïs Marie).

Le conflit aggrave en effet la flambée des prix, tangible bien avant l’invasion russe, et expose les pays les plus dépendants aux marchés internationaux à des risques financiers et à des difficultés pour assurer leur approvisionnement. Dans ce contexte, beaucoup s’inquiètent même de la souveraineté alimentaire de l’Union européenne. Le terme n’est donc plus réservé aux pays traditionnellement les plus exposés.

Les débats autour de la souveraineté remettent en cause les modèles de transition écologique de l’UE.

Les pays de l’UE importent peu de céréales de la mer Noire pour l’alimentation humaine. Ils achètent cependant des productions végétales ukrainiennes pour nourrir les animaux. L’invocation de la souveraineté alimentaire renvoie ici à une perte de contrôle et de capacité de choix et d’orientation des politiques, ainsi qu’à une critique des concurrences entre agricultures du monde.

On constate ainsi une certaine forme d’alignement des discours s’appuyant sur le concept afin de reprendre le contrôle sur les approvisionnements et sur la définition des politiques agricoles – en particulier dans l’objectif de dénoncer les traités qui sacrifieraient l’agriculture européenne (Ceta, Tafta, Mercosur, etc.). Cependant, les moyens pour y parvenir diffèrent. Les débats agricoles et alimentaires qui brandissent l’impératif de souveraineté conduisent surtout à remettre en question les modèles de transition écologique et de neutralité carbone promus par les institutions européennes.

Solutions divergentes

La crise en Ukraine est, en effet, considérée par certains gouvernements et organisations (comme la FNSEA, syndicat agricole majoritaire en France) comme une urgence justifiant un renouveau productif (« produire plus »), voire une remise en cause de la stratégie « De la ferme à la fourchette » de l’UE (voir encadré ci-dessous), qui menacerait la souveraineté alimentaire du continent. D’autres considèrent au contraire que la crise ukrainienne devrait participer à accélérer la transition des systèmes agricoles européens vers une plus grande sobriété, notamment en énergie, et vers des systèmes alimentaires moins carnés.

La libéralisation des échanges de marchandises, en entraînant une division internationale du travail et des spécialisations productives régionales, a engendré un degré élevé d’interdépendances. Or, dans un contexte marqué par l’agressivité de certaines puissances comme la Russie, de rapports de force exacerbés par les crises climatiques, économiques ou sociales, la perte de l’autonomie de décision apparaît comme un trop grand risque pour les nations.

Le système de la mondialisation n’a pas permis de résoudre le problème de la sous-alimentation.

Emmanuel Macron ne déclarait-il pas en février 2020 que « déléguer notre alimentation à d’autres [est] une folie » ? Par extension, la déléguer aux marchés ne serait-il pas au moins aussi risqué ? En tout cas, le système de la mondialisation n’a pas permis de résoudre le problème de la sous-alimentation et a même contribué à aggraver la destruction des ressources naturelles. Faut-il alors en conclure que l’agriculture et l’alimentation, comme les biens culturels, devraient être placées en dehors des règles du marché et bénéficier d’un statut dérogatoire dans le commerce international1 ?

Cette idée, considérée comme révolutionnaire, pourrait bien trouver sa place dans le débat actuel. Ce serait un retour à l’avant Uruguay Round qui, ouvert en 1986 et clôturé en 1994 avec la création de l’Organisation mondiale du commerce, avait intégré pour la première fois les produits agricoles aux négociations commerciales du Gatt (voir lexique plus haut). Le retour des souverainetés, conjugué au découplage des économies, sonnerait-il le glas de la mondialisation ?