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Le changement climatique mérite débat

Sandrine Mathy
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Le public est rarement consulté sur les solutions acceptables pour endiguer le réchauffement climatique. Une expérience menée en France a permis d’élaborer un scénario acceptable en vue de réduire les gaz à effet de serre. Le public est rarement consulté sur les solutions acceptables pour endiguer le réchauffement climatique Une expéri...

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Dossier : Donner la parole aux générations futures ?
Nairobi, Kenya, 2008. Des régions comme Mandela subissent des pluies diluviennes qui pourraient être une conséquence du réchauffement climatique.© Julius Mwelu/IRIN
Nairobi, Kenya, 2008. Des régions comme Mandela subissent des pluies diluviennes qui pourraient être une conséquence du réchauffement climatique.© Julius Mwelu/IRIN

Le changement climatique mérite débat


Le public est rarement consulté sur les solutions acceptables pour endiguer le réchauffement climatique. Une expérience menée en France a permis d’élaborer un scénario acceptable en vue de réduire les gaz à effet de serre.

La nécessité de réduire drastiquement les émissions de gaz à effet de serre au niveau mondial s’est traduite en France dans la loi de programmation et d’orientation de la politique énergétique en 2005 par ce qu’on appelle « le Facteur 4 » : l’engagement à diviser par quatre les émissions à l’horizon 2050 par rapport à 1990. Conformément au paquet climat énergie adopté par l’Union européenne, la France doit également réduire de 20 % ses émissions en 2020 par rapport à 1990. Ces objectifs ont donné lieu à plusieurs exercices de modélisation, pour montrer comment les atteindre. En 2010, on dénombrait sept scénarios1, auxquels il faut ajouter ceux développés par la commission « Énergie 2050 », mise en place début 2012 par le ministre de l’Industrie afin d’éclairer les choix énergétiques.

Comment ces scénarios peuvent-ils éclairer la décision publique ? À l’approche d’un nouveau débat sur l’énergie, la question mérite de s’y arrêter. Nous relèverons ici le manque fréquent de confrontation au regard critique du public, avant de présenter une expérience de recherche-action visant à élaborer des scénarios participatifs pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Des scénarios déconnectés du réel

Il existe différents types de scénarios. Les uns traitent du système énergétique dans son ensemble, d’autres du seul secteur électrique (environ un quart de la consommation totale d’énergie en France). La plupart reposent sur une modélisation « bottom-up », décrivant les trajectoires de pénétration des technologies à partir d’hypothèses de potentiel technique pour répondre à une demande donnée de service énergétique. Rares sont les scénarios qui prennent en compte les interactions entre demande d’énergie, conditions économiques (prix des biens et des énergies, investissement disponible) et dynamique de déploiement de l’offre.

Dès lors, les trajectoires décrites sont fortement contrastées. Ainsi, selon les scénarios disponibles en 2010, la demande d’énergie finale (celle directement employée par les consommateurs, carburants, demande de chaleur, électricité) varierait, en 2050, entre 100 et 250 Mtep2. Les écarts s’expliquent notamment par des visions différentes au niveau de la demande (par exemple, le nombre de kilomètres parcourus par habitant par an), mais aussi quant à l’amélioration de l’efficacité énergétique. La part respective de chaque énergie varie, elle aussi, en fonction des prédictions sur la pénétration de telle ou telle technologie, ou sur la disponibilité de telle forme d’énergie.

Ces différences sont encore plus marquées lorsque l’on « remonte » à l’énergie primaire (charbon, pétrole brut, gaz, minerai d’uranium, vent, bois…) nécessaire pour produire l’énergie finale, la place conférée à l’énergie nucléaire apparaissant comme déterminante. Certains scénarios ont été développés par des porteurs d’intérêt, notamment au sein du secteur électrique (Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives, Réseau de transport d’électricité, Areva, Union française de l’électricité), d’autres par les militants d’une vision normative (Global Chance, nW, negaTep), notamment vis-à-vis du nucléaire. Dès lors, les débats ont du mal à dépasser la question de la place de certaines technologies, de leur acceptabilité, du crédit accordé à des technologies non matures (capture et stockage du carbone, véhicule électrique, agrocarburants de seconde génération). Ne conviendrait-il pas d’étudier l’évolution de la demande avant de dimensionner et d’ajuster l’offre ?

Faute d’évaluer la compatibilité économique, des trajectoires annoncées peuvent simplement être irréalistes du fait des investissements massifs requis pour réorienter le système énergétique. Plus généralement, des variables clés comme les hypothèses de prix de l’énergie et de croissance économique sont rarement spécifiées, alors qu’elles guident le volume d’investissement disponible, les demandes de biens matériels et le progrès technologique.

En corollaire, des outils de modélisation seraient nécessaires pour représenter fidèlement chacune des politiques qui sous-tendent les trajectoires. Si l’impact d’une trajectoire s’avère, sur toute ou partie de la période jusqu’en 2050, négatif en terme de Pib ou d’emploi, peut-on faire abstraction de sa faible acceptabilité sociale ? Et même si l’impact global d’une trajectoire bas carbone est positif, certaines activités auront à souffrir de la mise en place de politiques climatiques (transport routier de marchandises, constructeurs automobiles…). Or c’est l’existence de ces perdants qui freine les politiques climatiques, comme en témoignent l’abandon du projet de taxe carbone en France en 2009, ou le délai dans la mise en œuvre de l’éco-redevance poids-lourds. Aussi a-t-on besoin de modèles d’équilibre général multisectoriels afin d’appréhender les questions d’emploi, de croissance, de budget des ménages et d’identifier les perdants et les gagnants.

Les outils utilisés pour développer ces scénarios font office de boîte noire pour les non-initiés. Aussi bien, les résultats ou les recommandations auxquels ils aboutissent portent le flanc à la critique d’un manque de transparence. Toutes ces défaillances traduisent un défaut de confrontation des scénarios au regard critique du public. Et les rares exemples de consultation intègrent mal les recommandations du public. Ainsi, la Commission européenne, lors de l’élaboration de sa « feuille de route bas carbone » en 2011, a mis en ligne un questionnaire permettant aux citoyens, aux entreprises, aux ONG, d’envoyer des avis. Mais comment ces recommandations ont-elles été intégrées ? Il n’y a pas eu de retour de la Commission vers le public. Au niveau français, la récente commission « Trajectoire 2020-2050 vers une économie sobre en carbone » a engagé une consultation des parties prenantes (secteur privé, ONG, syndicats, État), sans plus de transparence sur l’intégration des demandes dans l’outil de modélisation utilisé.

Scénarios participatifs : mode d’emploi

Une expérience d’élaboration de scénarios participatifs a été menée pour la France et l’Allemagne dans le cadre du projet européen « Engaging Civil Society in Low Carbon Scenarios ». Ce projet – regroupant des économistes du Centre international de recherche en environnement et développement (Cired) en France et du Potsdam Institute for Climate Impact Research (PIK) en Allemagne, des sociologues, des ONG environnementales (le Réseau action climat-France et Germanwatch en Allemagne) – s’attache à garantir l’intégration transparente de toutes les contributions. Cette démarche s’impose pour différencier la faisabilité technique d’un scénario de son acceptabilité sociale et de son évaluation économique. Mais ce projet, résolument interdisciplinaire et novateur dans sa démarche, fondé sur le dialogue et la collaboration entre scientifiques et société civile, ne s’est pas mis en œuvre sans quelques difficultés.

Les termes « science » et « société civile » renvoient à un large panel de communautés d’acteurs avec des raisons d’être, des objectifs, une culture et des outils différents. Une méfiance existe notamment entre sciences qualitatives et quantitatives. Et les obstacles à la collaboration sont accentués quand on ajoute à l’équation une ONG environnementale qui poursuit des objectifs spécifiques, loin des préoccupations théoriques des scientifiques. La phase « zéro » du projet a donc consisté en un dialogue intra-groupe autour des attentes respectives de chacun et des limites du projet, un cahier de doléances servant à consigner une liste de vœux et d’outils pour rendre les enjeux explicites et partagés.

Une fois la cohésion du groupe assurée, trois grandes étapes ont rythmé le projet de recherche. Des ateliers sectoriels ont d’abord réuni, pour chacun des secteurs (habitat, transports, électricité), une quinzaine de professionnels et experts, afin de valider ou de faire progresser les hypothèses du modèle.

Ensuite, des ateliers sectoriels furent organisés avec à chaque fois une quinzaine de parties prenantes, un nombre suffisant pour constituer un panel représentatif des acteurs du secteur, mais suffisamment restreint pour permettre une discussion structurée. Le choix des parties prenantes (entreprises du secteur privé, banques, collectivités territoriales, représentants de l’État, associations de consommateurs ou ONG) s’est opéré à partir d’une grille « influence-intérêt » de manière à sélectionner, dans chacun des secteurs, les « acteurs clefs » et les « acteurs impliqués » dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre. L’identification des politiques climatiques acceptables s’est appuyée sur des questionnaires permettant à la fois une intégration des réponses au sein du modèle, une discussion ouverte sur les différents sujets, ainsi qu’un libre champ aux propositions. Les questionnaires visent à évaluer le degré de réalisme, d’efficacité et d’acceptabilité des mesures selon une graduation allant de 1 à 5. Une fois la liste des mesures acceptables établie, encore fallait-il les traduire dans des paramètres de modèle. Cette agrégation a permis de réaliser un premier scénario.

La troisième étape consiste à réunir toutes les parties prenantes afin d’aller au-delà des considérations sectorielles, de faire émerger les nécessaires cohérences sur des problématiques telles que l’étalement urbain (qui concerne à la fois l’habitat et les transports) ou le chauffage électrique (qui renvoie à l’habitat et à l’électricité). On évalue alors le partage des réductions de gaz à effet de serre entre les différents secteurs et on recueille les réactions sur l’acceptabilité de l’ensemble. La prise en compte des remarques et demandes d’ajustement de certains paramètres donne un second scénario. Plusieurs itérations de ce type sont souhaitables pour ajuster finement l’acceptabilité des mesures.

Des scénarios participatifs, pour quoi faire ?

Contrairement aux scénarios dits « Facteur 4 », dont le point de départ est l’atteinte de la division par quatre des émissions en 2050 et dont l’objet est d’en décrire la trajectoire, le but de cette recherche-action est d’évaluer le niveau de réduction, dans l’hypothèse où l’ensemble des mesures considérées comme acceptables seraient prises (tableau 1). Les émissions seraient réduites de 68 % en 2050 par rapport à 1990, selon des hypothèses médianes de prix du pétrole, d’évolution des coûts et de rendement des technologies. Assez proches du Facteur 4, les résultats sont encourageants. Surtout, le mix énergétique est équilibré : il ne privilégie de manière extrême aucune forme d’énergie et ne mobilise aucune utopie technologique pour aboutir au Facteur 4. La consultation des parties prenantes n’a abouti qu’au rejet quasi-unanime des gaz de schiste et à une sollicitation modérée des technologies controversées (nucléaire, capture et stockage de carbone et agrocarburants notamment). Le consensus a été atteint sur le réalisme du développement de véhicules hybrides et d’une motorisation conventionnelle très performante, plutôt que de généraliser le véhicule électrique (cantonné dans ce scénario à des marchés de niches, d’auto-partage en milieu urbain). Enfin, la fiscalité carbone a fait l’unanimité.

La mise en œuvre de l’ensemble de ces mesures conduit à un taux de croissance économique annuel moyen légèrement supérieur au scénario de référence et à une diminution du chômage. La facture énergétique de la France (en points de Pib) diminue de moitié, et le budget des ménages dédié aux services énergétiques (chauffage, consommation d’électricité, de carburant, dépenses de rénovation thermique et de transports collectif) diminue à terme d’un tiers, grâce aux économies d’énergie et malgré la mise en place d’une fiscalité carbone et la hausse du prix des énergies.

Tableau 1 : liste des mesures considérées comme acceptables et intégrées au scénario participatif

Résidentiel

Aide à la rénovation thermique de l’habitat

-Renforcement crédit d’impôt développement durable
-Renforcement prêt à taux zéro pour la rénovation
-Obligation de fonds de rénovation pour les copropriétés
-Développement des systèmes de tiers financeurs

Réglementation thermique pour les constructions neuves

-50kWh/m2/an après 2012
-Bâtiment à énergie positive après 2020

Offre d’énergie

-Développement significatif du biogaz (17 % du gaz réseau en 2050)

Mise en place d’un tarif progressif sur les consommations d’énergies

Transports

Infrastructures

-Investissements doublés dans les transports urbains pendant 20 ans après 2012 (3 Mrds €/an)
-Investissements dans les transports ferroviaires de 3 Mrds €/an pendant 20 ans
-Pas de développement du réseau routier, investissements limités à sa maintenance
-Ralentissement de l’étalement urbain jusqu’en 2030
-Accroissement de la densité urbaine moyenne à partir de 2030

Diminution de la demande

-Développement du télétravail (1 jour travaillé sur 10)
-Augmentation du taux d’occupation des voitures dans les aires urbaines de 1,25 à 1,5
-Taxe sur le kérosène
-Eco-redevance poids-lourd
-Découplage annuel des besoins de transports de marchandises

Véhicules

-Renforcement du bonus malus pour accélérer le changement technique et la pénétration des véhicules conventionnels performants et hybrides ; bilan financier annuel neutre pour l’État
-Agro-carburants de 1e et 2e génération : 5 Mtep en 2020 (9 % de la consommation de carburant) - 16 Mtep en 2050 (39 %)

Secteur électrique

Maîtrise de la demande d’énergie

-Renforcement efficacité énergétique dans les usages finaux
-Interdiction du chauffage électrique
-Mise en place d’un tarif progressif

Développement des énergies renouvelables

-Tarif d’achat jusqu’à ce que les technologies atteignent la rentabilité économique sans soutien

Technologies

-Extension de 20 ans de la durée de vie des centrales nucléaires existantes (pour les 40GW les plus récents)
-Interdiction du développement des gaz de schiste

Fiscalité

Taxe carbone

-32 €/tCo2 en 2012 – 56 €/tCo2 en 2020 – 100 €/t Co2 en 2030 – 300 €/t Co2 en 2050 ; reversée de manière forfaitaire aux ménages

Pourquoi les résultats de ce processus auraient-ils davantage de force et de légitimité ? Au-delà de l’implication des parties prenantes, ce projet se caractérise3 par la transparence des données utilisées : les éléments clés (coût des technologies, prix des énergies, rythme de mise en œuvre des politiques) ont été discutés. Ont été effectués, en outre, des tests de sensibilité aux données sujettes à discussion (coûts et disponibilité des technologies, prix du pétrole, mode de recyclage des revenus de la taxe carbone). Enfin, les besoins de financement et l’impact financier des mesures ont été chiffrés, mettant notamment en évidence un besoin supplémentaire à court terme pour la rénovation thermique du secteur résidentiel.

Et après ?

Ce scénario participatif de réduction des émissions de gaz à effet de serre est une première pour la France. Innovant dans le processus d’élaboration et dans la nature des résultats, il permet d’établir des éléments de convergence partiels entre les acteurs. S’il est difficile de se mettre d’accord a priori sur la totalité des éléments d’un scénario, il est par contre possible, à force d’itérations, de cheminer vers un socle de propositions que personne n’est prêt à rejeter fortement. Des mesures plus ambitieuses seraient certes nécessaires pour atteindre effectivement le Facteur 4. Elles renvoient à la responsabilité politique du gouvernement, appelant un certain volontarisme et des compensations éventuelles pour les perdants.

Le rôle d’un tel exercice est aussi, au travers de tests de sensibilité (que se passerait-il si le prix de l’énergie était doublé, divisé par deux ? Si le nucléaire ou le solaire s’avérait plus cher que prévu ? Si l’inertie dans les modes consommations était forte ?), de faire apparaître les incertitudes qui comptent et celles dont l’impact est limité et qui ne méritent pas débat. En ce sens, mieux vaut des incertitudes qui éclairent que des certitudes qui mentent.

La démarche prend du temps, un temps rarement accordé par les débats organisés par le sommet de l’État.

Enfin, dans le contexte économique actuel, les futurs exercices de modélisation devront faire apparaître les besoins de financement nécessaires à la transition énergétique au niveau de l’État, des collectivités, du secteur privé et bancaire, mais aussi l’impact sur le budget des ménages. Une telle démarche est indispensable pour mobiliser les acteurs de la transition dans le cadre d’une vision partagée. Mais elle prend du temps, un temps rarement accordé par les commissions et débats organisés par le sommet de l’État.

Au-delà, plusieurs questions restent ouvertes concernant la méthodologie utilisée. L’acceptabilité « représentée » reste éloignée de l’acceptabilité sociale. Le nombre de personnes consultées, très restreint (une cinquantaine au total), est bien inférieur au nombre de personnes usuellement regroupées en panels par les instituts de sondage. D’autre part, les parties prenantes consultées sont issues de catégories socioprofessionnelles ayant un niveau de revenu et d’éducation sans doute au dessus de la médiane nationale, particulièrement informées sur le changement climatique. Leur consentement à payer pour freiner celui-ci (via une taxe carbone par exemple) est sans aucun doute supérieur à la moyenne.

Néanmoins, la même méthodologie pourrait être reprise en consultant un panel représentatif, à la manière des conférences de citoyens, de façon à évaluer réellement l’acceptabilité économique et sociale de trajectoires Facteur 4. Cette démarche nécessiterait un temps de formation à la fois à la problématique énergie-climat et à des bases de modélisation, mais elle permettrait de nourrir le débat annoncé par le président de la République, conscient que les choix énergétiques constituent un des socles de notre société.



1 Sandrine Mathy, Meike Fink et Ruben Bibas, « Quel rôle pour les scénarios Facteur 4 dans la construction de la décision publique ? », Développement durable et territoires, vol. 2, n° 1, mars 2011.

2 Les productions et les consommations d’énergie primaire sont exprimées en tonne d’équivalent pétrole (tep) et son multiple Mtep, le million de tep.

3 Ruben Bibas, Sandrine Mathy et Meike Fink, « Acceptance and Economic Assessment of Low Carbon Scenarios », Low Carbon Societies Network, mars 2012 ; voir les différents rapports du projet.


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