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La France s’apprête à accueillir en 2015 la 21e conférence des parties de la convention climat pour relayer le protocole de Kyoto. Elle y coordonnera la diplomatie européenne, et on ne peut que s’en réjouir. Mais le précédent de Copenhague, en 2009, laisse craindre un nouvel enchaînement pervers : alertes scientifiques, messages catastrophistes dans les médias, leaders politiques mobilisés pour « sauver la planète », leadership européen affirmé, accord rhétorique sans conséquences pratiques, succès de librairie d’un autre Allègre expliquant que tout ceci n’est qu’illusion, opinion publique décrochée.
Le même type d’enchaînement s’est produit pour les conférences de Rio, Kyoto (1997) et La Haye (2000). Cette répétition a laissé des traces. Aux États-Unis, 40 % de la population pense que le changement climatique n’existe pas. En France, un élu me disait : « Les gens, chez moi, ne veulent plus entendre parler du changement climatique. » En Allemagne, plusieurs collègues s’inquiètent de la « Klima Fatigue »…
L’enjeu : briser le cercle de la méfiance autour de l’affaire climatique dans la communauté internationale et dans chaque nation.
L’enjeu de 2015 n’est plus de savoir si l’on tiendra l’objectif de limiter à + 2 °C la hausse de température par rapport à l’époque préindustrielle. Le temps a passé depuis 1992 ; il faudrait désormais baisser les émissions mondiales de gaz à effet de serre (GES) dès 2015 ou procéder à des réductions drastiques après. L’enjeu est de briser le cercle de la méfiance autour de l’affaire climatique dans la communauté internationale et dans chaque nation. Faute de quoi, on perdra dix ans pour rebâtir un processus de négociation. Et on aura dérivé vers la terra incognita d’une hausse de 3 °C ou 4 °C.
L’Europe tient les clés de la réponse. Pour s’en servir, elle devra traiter l’affaire climatique non comme un dossier diplomatique marginal mais comme un levier de sortie de sa langueur économique et une occasion de montrer que son projet collectif ne se réduit pas à l’horizon de la « concurrence libre et non faussée » dans une mondialisation économique en crise.
Il est de bon ton de dénigrer son activisme climatique alors que l’Europe des 15 ne représente que 10 % des émissions mondiales de GES et que le ralentissement du changement climatique dépend surtout de la décarbonisation de l’économie américaine et de la bifurcation de la Chine vers une croissance économe en énergies fossiles. Mais, outre que la part de l’Europe est de 13,2 % si on compte les émissions incorporées dans le commerce, l’argument fait fi de la réalité géopolitique du dossier.
Celle-ci est marquée par la distinction, dans la convention climat, entre pays industrialisés (y compris la Russie) et pays du tiers-monde et par la notion de « responsabilités communes mais différenciées ». C’est elle qui explique que les seconds aient été exemptés d’engagements dans le protocole de Kyoto et que, à Copenhague, seuls les premiers se soient engagés à approvisionner un Green Climate Fund.
Les lignes de séparation Nord/Sud et riches/pauvres ont certes changé depuis 1992, mais cette distinction reste structurante. Bien des pays en développement sont désormais conscients de la nécessité de « faire quelque chose » pour le climat et qu’un moindre recours aux énergies fossile induit plus de sécurité énergétique et moins de pollution urbaine (cf. le « fog » de Pékin). Mais ils attendent une offre sérieuse des pays industrialisés pour les y aider. L’administration Obama étant empêchée par une forte opposition à la Chambre des représentants, seule l’Union européenne a le poids nécessaire pour formuler une offre crédible en leur direction.
Bien des pays en développement sont conscients de la nécessité de « faire quelque chose » pour le climat, mais ils attendent une offre sérieuse des pays industrialisés pour les y aider.
Mais ce leadership n’est pas acquis. Certes, il n’y aurait plus de processus de négociation-climat sans l’Europe. Mais pourquoi est-elle alors souvent perçue comme hypocrite ? En cause, l’écart entre volontarisme affiché et réalité des pratiques : en 1992, incapacité de tenir sur une proposition de taxe mixte énergie-carbone ; après Kyoto, pression des Britanniques aidant, refus que la taxe sur le mécanisme de développement propre (MDP) dédié aux pays en développement soit étendue aux marchés-carbone du « Nord » ; entre Kyoto et La Haye, querelle de la supplémentarité conduite par l’Allemagne qui ralentit la négociation ; à La Haye, nouveau temps perdu pour une dernière chance d’accord avec l’administration Clinton, quand dix pays européens demandent que le nucléaire soit exclu du MDP.
Si l’Europe des 15 a pour l’essentiel tenu ses objectifs de Kyoto, son ralentissement économique y est pour beaucoup. Son ratio entre énergie finale et produit intérieur brut (Pib) baisse de 1,7 % par an de 1972 à 1992 et de 1,6 % par an sur la période 1992-2012. Pour les émissions de GES, le rythme de découplage avec le Pib passe de 2,1 % par an à 1,7 %. On est loin d’une rupture de tendance.
On doit garder à l’esprit que, si la politique climatique est de la compétence de l’Union européenne, les politiques énergétiques, même sous contrainte de directives sur la régulation des systèmes électriques et sur les énergies renouvelables, restent nationales. Les tensions ne manquent pas, y compris parce que la place donnée aux mécanismes de marché dans les systèmes électriques inhibe la capacité des opérateurs à risquer des investissements de long terme. L’Allemagne, avec son Energiewende, gêne les réseaux électriques de ses voisins et, en augmentant son recours aux énergies fossiles, fragilise sa capacité à atteindre ses objectifs de baisse des émissions. La Pologne, comme les pays émergents, refuse de ralentir son rattrapage économique par des contraintes sur l’utilisation du charbon et du lignite.
Mais le problème politique majeur pour éviter une crise de confiance avec les pays du « Sud » est l’approvisionnement du Green Climate Fund pour un montant de 100 milliards de dollars par an. Or les pays européens, pris aux pièges de la dette, d’un chômage massif et d’un « ras-le-bol fiscal » hésiteront à demander à leurs contribuables d’aider massivement, au nom du climat, des pays perçus comme des concurrents où émerge une classe de nouveaux riches (Chine, Inde).
Sommes-nous sur une voie sans issue ou devons-nous, comme devant un jeu de casse-tête, changer simplement de regard sur le problème à résoudre ?
Le problème actuel de l’Europe n’est pas le climat, mais un sentiment de défiance alimenté par un chômage endémique, le déclassement des couches moyennes, la peur de l’immigration et un découplage entre l’économie allemande et celle des pays en voie de désindustrialisation. Un réflexe naturel est de remettre des politiques clima¬tiques ambitieuses à des jours meilleurs. Mais cela revient à ne voir ces politiques que comme un ensemble de contraintes et bloque la réflexion sur leur capacité à contribuer à briser le cercle de la défiance via une sortie de crise durable et une vision partagée du futur.
La crise de 2008 venait d’un choc systémique qui a contraint les États à sauver des systèmes bancaires en état d’infarctus et des économies qui s’effondraient. Depuis vingt ans, les firmes ont été de plus en plus soumises à la dictature de la valeur pour l’actionnaire, tandis que la finance de marché et ses innovations décourageaient l’épargne d’aller vers l’investissement productif. On se trouve comme l’âne de Buridan : ne sachant plus où investir de productif, on s’abstient et l’on privilégie l’immobilier ou tout placement spéculatif tant soit peu liquide. Or l’âne meurt à ne pas choisir entre le picotin et le seau d’eau.
Depuis vingt ans, la finance de marché et ses innovations décourageaient l’épargne d’aller vers l’investissement productif.
Le risque, aujourd’hui, est qu’en essayant de faire sortir l’économie européenne de sa langueur via la création monétaire, on ne réalimente la folie spéculative. Quant à jouer sur les dépenses publiques, il s’agit d’une variable limitée en ces temps de forte dette publique et de réflexes anti-impôts. Or l’objectif de limitation des émissions de GES, au lieu d’être un problème, peut contribuer à la solution. Il définit en effet où investir et il se trouve que c’est dans des secteurs représentant la moitié de la formation brute de capital fixe des pays (énergie, habitat, transports, transformation des matériaux et agriculture) et capables de densifier leur tissu économique. Concrètement, cela suppose de réduire fortement les risques d’investissements dans les projets « bas carbone » et de rediriger l’épargne privée vers les secteurs qui les portent.
On ne peut compter pour cela sur le seul marché européen du carbone (EU-ETS). Il couvre les industries concentrées et intensives en énergie, mais il exonère les industries légères et des secteurs d’infrastructures comme le transport ou l’habitat, pourtant décisifs pour la transition énergétique. Il débouche sur une volatilité des prix du carbone qui, combinée à celle des prix des énergies fossiles, ne sécurise pas les investissements de long terme sur les techniques « bas carbone ». Augmenter les prix du carbone ? L’on réfutera que la profitabilité des activités concernées est menacée sur le sol européen et qu’importer les mêmes produits de pays à intensité carbone plus forte sera sans bénéfice pour le climat. Que cet argument soit surjoué n’empêche pas que le mécanisme EU-ETS ait aujourd’hui un caractère autobloquant et interdise la montée d’un signal « prix du carbone » à un niveau significatif.
Ce blocage peut être contourné par des dispositifs techniques comme des prix-planchers et des prix-plafonds. Mais le système EU-ETS ne retrouvera son sens que dans un contexte d’ensemble, dont des réformes fiscales pour éviter, grâce à une baisse des charges retombant sur le travail, la propagation de la hausse des coûts entre les secteurs. Sans quoi, le surcoût pour les industries aval et pour le panier de la ménagère sera in fine supérieur au prix du carbone affiché. Mais les fiscalités restent l’apanage des États-nations et leur convergence prendra du temps, trop pour un changement climatique qui se déploie, impavide. En attendant, le syndrome de l’âne de Buridan perdurera. On ne s’en sortira qu’en réduisant hic et nunc les taux d’intérêt réels payés pour les investissements bas carbone.
Étant donnée l’ampleur des montants impliqués, cela ne se fera pas sans réforme du circuit financier, donc sans porter le fer au cœur de ce qui constitue aujourd’hui le problème européen. L’Europe pourrait, par exemple, autoriser sa Banque centrale (BCE) à ouvrir des lignes de crédit-carbone, lignes fondées sur une valeur du carbone et un volume par pays. On pourrait financer des projets bas carbone à faible taux parce que la banque centrale accepterait, en remboursement, des « certificats carbone », une autorité indépendante ayant vérifié la bonne conduite des projets. Et la BCE pourrait convertir ces certificats en « actifs carbone », inscrits à son actif comme l’or ou les dettes souveraines des pays. Tout ceci, trop résumé, pourra paraître très « techno ». Il s’agit d’enclencher un mouvement à rebours des politiques qui, depuis vingt ans, favorisent les gains financiers à court terme.
Il s’agit d’enclencher un mouvement à rebours des politiques qui, depuis vingt ans, favorisent les gains financiers à court terme.
Tout l’enjeu est que ce dispositif soit porté en même temps par la France et l’Allemagne. Contrairement à une idée reçue, l’Allemagne n’est pas fermée à l’idée d’émission de monnaie pour financer les projets d’infrastructures (project bonds). Elle craint simplement de libérer un jeu de lobbying peu contrôlable, mais un dispositif fondé sur une valeur carbone éviterait ce risque et lui permettrait de rester fidèle à son volontarisme en matière climatique. L’Europe donnerait ainsi cohérence à son pacte de croissance, à l’encontre du sentiment de défiance dont elle fait l’objet.
Les « réalistes » trouveront bien aventureux, trop complexe, de lier climat et politiques monétaires et financières. Mais la révolte des bonnets rouges en Bretagne contre l’écofiscalité a montré l’irréalisme des tentatives pour passer en catimini, en commençant a minima des réformes dont chacun pressent toute la portée à terme. En l’absence de vision d’ensemble explicitée sur les liens entre climat, compétitivité, emploi, financements sociaux, cette prudence politique ne fait que nourrir les suspicions vite incontrôlables. C’est en assumant les liens très concrets entre les modes de développement qui ont engendré le problème climatique et les impasses de la mondialisation économique actuelle que l’Europe se mettra en mesure de débloquer la négociation climat.
Un événement important s’est produit à la conférence de Cancun : le passage d’un paradigme fondé sur la répartition du fardeau économique, venant d’un jeu de contraintes sur les émissions, à un paradigme fondé sur « l’accès équitable au développement ». C’était un retour à la lettre et à l’esprit de la convention climat : pas de participation des pays du Sud à des politiques climatiques qui ralentiraient leur sortie de la pauvreté.
Les études ne manquent pas, au Brésil, en Chine, en Inde ou ailleurs, sur l’intérêt à long terme pour ces pays d’investir dans des offres d’énergies non fossiles, dans des bâtiments efficaces et des systèmes de transports maîtrisant l’éclatement urbain. On trouve aussi nombre d’études sur la place importante à donner à une fiscalité carbone. Mais pourquoi insister sur la demande d’aide et de financement, si ces politiques sont de leur intérêt bien compris ?
La réponse est la même que pour nous. Ces pays sont pris dans la globalisation financière, si bien que leur épargne, surabondante chez certains, ne va pas « là où il faudrait ». La forte croissance de la Chine est ainsi menacée par l’explosion potentielle de bulles immobilières. Les pays en développement sont ici « demandeurs ». Trop souvent, cette demande est interprétée sous forme de « chèque ». En réalité, ils parlent d’autant plus de « chèque » qu’ils constatent l’absence de proposition sérieuse. Nos pays ont à assumer leurs responsabilités historiques vis-à-vis du problème climatique, mais aussi vis-à-vis de la forme qu’a prise la globalisation économique et financière. Et cela va au-delà du chèque.
Nos pays ont à assumer leurs responsabilités historiques vis-à-vis du problème climatique, mais aussi vis-à-vis de la forme qu’a prise la globalisation.
Une Europe qui aurait retrouvé une unité autour d’une réforme de son système financier, fondée sur la création d’actifs carbone, serait en mesure de formuler une offre crédible. Des engagements volontaires pourraient être pris par les États. Une partie de ces actifs abonderait le Green Climate Fund, satisfaisant le préalable à toute restauration de la confiance. On pourrait alors enclencher un mouvement massif de réorientation de l’épargne mondiale vers les investissements d’infrastructure dont ont besoin les pays pour rendre durable leur accès au développement.
Ce n’est pas en étant « climato-centré » qu’on servira le mieux la cause du ralentissement du risque climatique. C’est la forme même de la mondialisation et du style de développement qu’elle sous-tend qui sont en jeu. En réorientant l’épargne vers des investissements bas carbone, on rééquilibre les priorités entre marchés domestiques et course à la compétitivité pour les marchés extérieurs. En émettant des actifs carbone, on prépare la voie, à long terme, à la diversification des monnaies de réserve du Fonds monétaire international.
Le contenu de la perspective esquissée ici ne fera certes pas totalement consensus en 2015. Mais à cette date, des portes pourraient se fermer si, en Europe, les milieux éloignés de la « cause climatique » n’y voient pas un élément important de la stratégie économique d’ensemble de l’Union et un facteur de son unité politique autour de principes partagés sur ce que doit être la mondialisation au XXIe siècle.
Jean-Charles Hourcade
L’auteur s’exprime ici moins en tant que chercheur qu’en tant qu’observateur engagé de l’affaire climatique depuis vingt-cinq ans.
Conférence où fut adoptée la convention climat.
On peut se reporter ici au « résumé pour décideurs » du quatrième rapport du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (Giec).
Le débat porte sur le fait que la vraie responsabilité est celle des consommateurs finaux. Un pays pourrait baisser fortement ses émissions en important tous les produits à fort contenu d’émissions de carbone. Cf. Glen P. Peters et Hedgar G. Hertwich, « CO2 Embodied in International Trade with Implications for Global Climate Policy », Environmental Science & Technology, vol. 42, n° 5, 2008, pp. 1401-1407.
Le Green Climate Fund est un organisme de financement des Nations unies lancé en décembre 2013 par les pays riches pour aider les pays en développement à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre et à faire face au changement climatique. Le besoin de financement a été fixé à 100 milliards de dollars par an jusqu’en 2020. Pour l’heure, les pays développés n’ont pas encore alimenté le fonds à la hauteur des besoins [NDLR].
La France retira son soutien au projet, entre autres parce qu’elle réclamait une taxe sur les seules émissions de carbone. Or la taxe-mixte européenne retombait en partie sur le nucléaire. Mais, selon le bon mot de Dominique Strauss-Kahn, on considéra que c’était « comme si on taxait le Coca-Cola pour lutter contre l’alcoolisme ».
À l’instigation des Allemands, l’Europe demanda que des plafonds soient imposés aux importations de permis d’émission auxquelles les pays pouvaient avoir recours. Des arguments éthiques étaient avancés pour une querelle qui correspondait en fait aux craintes d’une partie de l’industrie allemande préférant des « accords volontaires » à un mécanisme qui la forcerait à payer un prix du carbone. J.-C. Hourcade, « Le climat est-il une marchandise ? », Études, septembre 2000.
D’autant moins qu’il faut intégrer les baisses d’émissions qui viennent en fait de la croissance des importations de biens énergivores. Une étude du Commissariat général au Développement durable montre que, de 1990 à 2007, l’empreinte carbone par personne a augmenté de 5 % en France alors que le niveau moyen par personne des émissions sur le territoire diminuait de 15 %. Au cours de cette période, les émissions associées aux importations se sont accrues de 64 % pour atteindre près de la moitié de l’empreinte carbone de la consommation en France en 2007. Cf. Commissariat général au Développement durable, Le point sur, n° 114, mars 2012.
Energiewende désigne le tournant énergétique allemand. Le problème vient des perturbations que la mutation du système électrique allemand engendre pour les réseaux de ses voisins, en raison du déficit de lignes de transmission entre le Nord (où se trouve l’essentiel du potentiel éolien) et le Sud de l’Allemagne.
Une partie des industries très intensives en énergie est peu exposée à la concurrence en raison de coûts de transport élevés par valeur ajoutée.
Si l’effet de propagation double le surcoût direct lié au prix du carbone, il sera plus limité si on défalque de ce prix la baisse de coût du travail permise par la substitution entre charges sociales et fiscalités carbone.
Cf. Michel Aglietta et J.-C. Hourcade, « Can Indebted Europe Afford Climate Policy ? Can it Bail out its Debt without Climate Policy ? », Intereconomics, vol. 47, n° 3, mai-juin 2012. Ce dispositif n’est pas le seul possible, cf. Alain Grandjean, « La monnaie, une affaire d’États », Revue Projet, n° 329, août 2012, pp. 81-87.
Sur les impasses de l’approche « climate centric » : P. R. Shukla, « Aligning Justice and Efficiency in the Global Climate Regime : A Developing Country Perspective » dans Walter Sinnott-Armstrong et Richard B. Howarth (dir.), Advances in the Economics of Environmental Resources, volume v : Perspectives on Climate Change : Science, Economics, Politics, Ethics, Elsevier, 2005.
Une diversification qu’appelle de ses vœux le gouverneur de la banque centrale chinoise, Zou Xiaochuan, pour mettre fin à la guerre des devises. Cf. Zhou Xiaochuan, « Reform of the International Monetary System », Bank of International Settlements, www.bis.org, Basel, 2009. Sur cette proposition, voir Carlo C. Jaeger, Armin Haas, Klaus Töpfer, « Sustainability, Finance and a Proposal from China », Institute for Advanced Sustainability Studies, décembre 2013.