Pour en prendre la juste mesure, la forte impression laissée par les lois de décentralisation de 1982 – la « grande affaire du septennat » – doit être mise en perspective. En matière de refonte de l’organisation territoriale de la République, le législateur français a le plus souvent été contraint d’opter pour une politique des « petits pas », où l’on devine l’effet d’une résistance, sinon d’une « revanche » du local. L’échec cuisant des dispositions volontaristes de la loi Marcellin de 1971, sur la fusion des communes, a largement contribué à donner le ton. Depuis lors, aux politiques radicales a été en général préférée une évolution progressive, par touches successives, cumulatives, et dont les effets structurants ne se perçoivent que sur la longue durée. Aux yeux de Pierre Mauroy – Premier ministre en 1982 –, ce qui fut « la cause majeure de l’échec de la loi de 1971 [...], c’est la méthode retenue, trop brutale et trop brusque » 1. Nommé en 1999 président de la Commission pour l’avenir de la décentralisation, il veut combiner la relative innovation des propositions avec la modération du rythme de leur mise en œuvre : « C’est la décennie qui peut raisonnablement constituer l’horizon que se fixe la nouvelle étape de la décentralisation 2. » Il est urgent, en d’autres termes, de ne rien précipiter. A l’opposé de tout volontarisme étatique sur lequel reposerait le soupçon de technocratie, il convient de faire preuve de modestie et de patience.

Tout devient dès lors affaire de prise de conscience, d’évolution des esprits, de révolution silencieuse et de recherche d’un consensus. Celui-ci paraît être la condition première d’une réforme durable, rendant à la fois pensable et désirable l’appropriation des nouveaux dispositifs par les élus locaux, les premiers destinataires. La réforme de l’organisation territoriale cesse ainsi d’être unilatéralement définie par un centre qui en fixerait et la nature et les étapes : de substantielle, elle tend à devenir processuelle. Moins rationalisée, elle tend, à l’instar de la politique de la ville, à valoir d’abord par ses modalités négociées de mise en œuvre.

Une telle conception de l’action publique réformatrice induit nécessairement une succession de phases de temporisation et de coups d’accélérateur, voire de relative effervescence, dont témoignent précisément les lois de 1982, qui n’ont cependant en rien touché à la carte des collectivités territoriales. La période actuelle s’inscrit dans cette dernière catégorie, celle de l’ouverture au changement et des moments propices à de nouvelles réformes. Elle est particulièrement riche en textes législatifs et réglementaires comme en nouvelles propositions. La place des « pays », lieux d’élaboration de projets, a été réaffirmée par la loi Voynet d’orientation et de développement durable du territoire (juin 1999), infléchissant la loi Pasqua de 1995. L’intercommunalité a été renforcée, singulièrement dans l’espace urbain, par la loi Chevènement de juillet 1999 : elle institue la communauté d’agglomération, destinée aux ensembles de plus de 50 000 habitants, en lieu et place des districts et des communautés de villes. Depuis lors, la vigueur du débat n’est nullement retombée. Elle se trouve entretenue par la Datar, qui a naguère milité pour la reconnaissance des « pays ».

C’est dans ce contexte qu’a travaillé la Commission pour l’avenir de la décentralisation, dont le rapport – Refonder l’action publique locale – a été remis au Premier ministre en octobre 2000. L’enjeu est d’importance, si l’on suit les critiques du Commissariat général du plan dans sa récente analyse prospective : « Le poids d’une culture centraliste, la multiplicité et l’émiettement des échelons territoriaux ne permettent pas, à l’heure actuelle, d’élaborer dans des conditions satisfaisantes une stratégie et des projets de développement pleinement efficaces 3. » Ce diagnostic sévère pose au moins deux questions. Quelle est la part des atavismes territoriaux et de la culture localiste, « paroissiale » pourrait-on dire, dans cette inadéquation ? Dans ce paysage institutionnel, quels sont les échelons ou les composantes territoriales qui paraissent remplir les conditions d’un « bon » niveau de représentation politique et d’exercice de la citoyenneté ?

Un rapport « chaud » et différencié au territoire

Le climat est ainsi en apparence favorable à une remise en cause de la lisibilité et de la rationalité du système dans son ensemble et à une évaluation de la pertinence des divers niveaux de représentation du citoyen et de pilotage des politiques publiques locales. Faut-il en attendre une remise à plat et une refonte du maillage institutionnel du territoire ? La difficulté de l’exercice tient au génie français de l’empilement durable des instances. Celui-ci conduit de façon inexorable à créer de nouvelles structures sans jamais en supprimer aucune : la région ne s’est nullement substituée au département, que l’on a même volontiers présenté comme le grand gagnant des lois de décentralisation. Et le « pays » doit se faire sa place entre le département et des établissements publics de coopération intercommunale, qui, eux-mêmes, ne mettent pas encore véritablement en danger l’institution communale.

L’un des facteurs interdisant toute rationalisation volontariste du paysage institutionnel local et régional, singulièrement en direction des communes, réside peut-être dans ce que l’on pourrait appeler un rapport « chaud » au territoire, et qui semble caractériser les pays de l’Europe du Sud. Le rapport Mauroy rappelle que « presque tous les pays européens, principalement ceux de l’Europe du Nord, ont [...] réalisé en la matière une réduction drastique du nombre des communes » : en Suède, en Finlande, au Danemark, au Royaume-Uni, dans l’ex-Allemagne de l’Ouest, en Belgique, le nombre des communes a diminué, au cours des dernières décennies, dans une proportion de 40 à 90 %. En revanche, l’Italie, l’Espagne, la Grèce, à l’instar de la France, sont marquées par un quasi-statu quo. De ce donné structurel, les dispositifs législatifs les plus récents portent la marque, en particulier ceux qui se rapportent précisément aux instances intercommunales et aux pays. On ne prête peut-être pas suffisamment attention à cette dimension culturelle, dont on trouve une claire expression dans la nette différenciation interrégionale de l’implantation des établissements publics de coopération à fiscalité propre sur le territoire français : au milieu des années 1990, et pour s’en tenir à la façade Ouest, ceux-ci couvraient presque entièrement les régions Bretagne, Pays de Loire et Poitou-Charentes alors qu’ils constituaient l’exception en Aquitaine 4. A un niveau micro-sociologique, des travaux ont également montré l’importance que revêtent les valeurs de la société locale pour appréhender l’émergence de la démarche intercommunale, sa dynamique, sa justification et sa légitimité. « Les processus ne relèvent pas seulement, ou pas complètement, de [...] stratégies délibérées. D’autres phénomènes entrent en jeu, qui s’apparentent plus à des contraintes de fait, ou à des mécanismes d’intériorisation inconsciente. Les acteurs sont amenés à coopérer, plus qu’ils ne l’ont spontanément souhaité et au-delà de ce qu’ils ont proprement délibéré 5. »

Les institutions locales et régionales représentent l’un des modes d’expression et de mise en forme des dynamiques et des rapports sociaux sur un territoire. Ces dynamiques et ces rapports rendent compte à la fois des relations gouvernants-gouvernés et de l’intérêt plus fortement attaché ici que là à telle ou telle base territoriale de représentation politique. De ce point de vue, le territoire national n’est nullement homogène quand bien même les lois républicaines qui président à son organisation et à sa gestion entendent ignorer ou minimiser toute disparité. Le directeur de l’Institut de la décentralisation perçoit, au sein du débat public, une proposition en faveur d’un « développement [...] d’une véritable liberté d’expérimentation, non pour “tester” avant de “généraliser” mais pour ouvrir la voie à une organisation territoriale pluraliste et diversifiée, et à l’évolution d’un droit unitaire à un droit “polycentrique” ». Il veut y voir l’amorce d’un « Acte III », impliquant un changement constitutionnel, « qui consacrerait, au-delà de la dé-centralisation, la fin du modèle français jacobin et son évolution vers un “Etat régional” » 6.

Quels territoires ont un avenir ?

Deux niveaux paraissent être en phase avec les conditions d’une gestion prospective qui fasse droit à la notion, aujourd’hui primordiale, de projet territorial : la coopération intercommunale et la région. Ces deux échelons se distinguent évidemment l’un de l’autre par leurs fonctions comme par leur mode d’organisation, mais ils sont tous les deux marqués par une forte attention portée aux relations partenariales et aux conditions institutionnelles du développement.

La coopération intercommunale : échelon de proximité et espace de débat

L’intercommunalité constitue un élément clé de l’organisation territoriale. Elle représente pour un nombre croissant d’élus municipaux le passage obligé pour une adaptation de la gestion publique locale. Elle permet de sauvegarder l’échelon de proximité, d’assumer autrement la plénitude des compétences de la commune et de mettre en commun des ressources humaines et financières afin d’assurer l’organisation des services publics et, là où la capacité d’initiative l’autorise, de faire émerger, au sein d’un « bassin de vie » ou d’un « bassin d’emploi », un projet de développement.

La loi de février 1992, qui a instauré les communautés de communes et les communautés de villes, a suscité une nouvelle dynamique : elle imposait à ces nouvelles structures l’exercice de compétences en matière de développement économique et d’aménagement du territoire intercommunal et posait le principe d’une fiscalité propre. Ce dispositif a reçu l’aval de nombreux élus locaux : au 1er janvier 1999, si les communautés de villes se limitaient à quelques unités, on comptait 1 350 communautés de communes. La loi Chevènement de juillet 1999 maintient le respect du volontariat et les incitations financières et organise l’intercommunalité à fiscalité propre autour de trois formules : la communauté de communes, la communauté d’agglomération et la communauté urbaine. Le rapport Mauroy fait état, un an plus tard, de 1 849 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, regroupant au total 21 358 communes.

L’établissement public de coopération intercommunale offre, sous une forme contractualisée, un cadre d’apprentissage de nouvelles normes et de nouvelles valeurs ordonnées au développement local. Reste, bien sûr, la difficile question de la reconnaissance du territoire intercommunal par le suffrage universel direct : le passage d’un échelon technique de coordination et de pilotage de projet de développement à un territoire de représentation politique où s’exercerait désormais pleinement la responsabilité des élus. Constatant que « la perspective d’une généralisation de l’intercommunalité pour l’ensemble du territoire renforce le caractère inéluctable de cette réforme », le rapport Mauroy propose que celle-ci soit mise en œuvre dès les élections municipales de 2007.

La région : interface entre le local et le global

Les effets de la régionalisation se sont étendus à bien d’autres domaines que les seules sphères de la politique et de l’administration. Elle a transformé, au-delà de ce qui est directement palpable, les rapports entre niveaux territoriaux. L’expression « en région » a perdu la connotation négative, volontiers condescendante, du qualificatif « provincial ». Pourtant, si l’on s’en tient à la dimension institutionnelle, « la région demeure une scène politique subsidiaire et instrumentalisée. Entre la mosaïque des fiefs locaux et la structuration nationale des forces et des enjeux, elle ne constitue toujours pas un territoire politique de plein exercice 7. »

En raison peut-être de cet écart entre, d’une part, la vocation affichée de la région et les attentes qu’elle suscite et, d’autre part, ses scores jugés trop limités en termes de leadership territorial, le rapport Mauroy réaffirme sa place centrale dans le processus de la décentralisation. Le développement de l’interrégionalité pourrait corriger certains effets négatifs d’une assise territoriale et démographique jugée parfois trop exiguë.

A l’échelle continentale voire mondiale, deux processus sont liés : la régionalisation infranationale et l’intégration supranationale. Ces deux tendances lourdes constituent deux dimensions d’une même recomposition des bases territoriales des systèmes politiques nationaux. On assiste entre le niveau infra et le niveau supra à un jeu d’alliances objectives ordonnées à la gestion conjointe tant des effets politiques du changement d’échelle des systèmes productifs que des effets économiques du changement d’échelle du politique. Les régions apparaissent comme des « horloges » du temps mondial 8. On mesure, dans cette perspective, l’importance stratégique de la politique régionale de l’Union européenne.

Concernant l’élection des conseillers régionaux, l’abandon du département au profit de la région comme circonscription électorale est de nature à assurer une meilleure lisibilité du scrutin et l’engagement d’un débat sur les enjeux proprement régionaux. On peut penser qu’il en résultera un renforcement de la légitimité de la région et une meilleure cohérence de ses politiques.

Entre l’intercommunalité et la région

Le département, dont l’autonomie financière a été récemment affaiblie par la suppression de la vignette automobile, se trouve quelque peu « chahuté ». Il l’est par la montée en puissance des structures intercommunales. Il l’est par le « mésogouvernement » régional, en phase avec la conduite de politiques européennes. Il l’est, enfin, par la remise en cause du mode de scrutin des conseillers généraux. Le président de la Commission sur l’avenir de la décentralisation, qui propose de remplacer « conseil général » par « conseil départemental », s’est interrogé publiquement sur ce point : « Comment peut-on être socialiste et défendre le canton ? » Invité à s’expliquer sur sa position, il situe sa réponse sur le plan des rapports inter-territoriaux : « La réussite de la coopération intercommunale supposera de redéfinir le rôle et les compétences du département. De plus, les régions elles-mêmes doivent se poser la question de leurs moyens de peser sur des enjeux économiques et financiers à l’échelle européenne et au-delà. A cet égard, il est souhaitable que la région soit structurée autour d’un pouvoir d’agglomération fort 9. »

Le pays est au cœur de la concurrence entre le département et la région, concurrence dont l’enjeu réside, aujourd’hui, dans la capacité à maîtriser le découpage « à la carte » de ce nouveau territoire – que le législateur a pris l’habitude de définir en termes de « cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale » – et, demain, dans la capacité à orienter l’aménagement du territoire et à contrôler la répartition territoriale des activités. Selon la loi Pasqua de 1995, la commission départementale de coopération intercommunale « constate » qu’un territoire peut former un pays ; cet article a été modifié par la loi Voynet de juin 1999 : c’est désormais le préfet de région qui arrête le périmètre d’étude après avis conforme de la conférence régionale d’aménagement et de développement du territoire. La commission départementale n’est plus consultée que pour avis. Des régions se sont d’ailleurs dotées des moyens d’amplifier la dynamique qui préside à la constitution d’un pays en mettant en place, par exemple, à l’instar de la région Centre, un dispositif spécifique sous la forme d’un animateur recruté pour chacun des pays constitués et rémunéré pour moitié par la collectivité régionale.

Certains estiment que, « coincés entre [l’] armature locale du territoire, en charge de toutes les politiques publiques de proximité, et les régions, potentiellement responsables de l’aménagement spatial et du développement économique à tous les sens du terme, les départements, au cadre géographique étriqué et à la structure quelque peu passéiste, devraient être supprimés 10 ». Mais on a vu ce qu’il advient en général des positions – trop ? – tranchées en matière de réforme territoriale.

Le modèle républicain traditionnel est bousculé. Il s’est établi sur une articulation forte, verticale, entre une segmentation en départements parfaitement maîtrisée et un maillage communal dont la prégnance socio-politique a pu compenser l’inadaptation gestionnaire. On a pu parler de « jacobinisme apprivoisé » et de relations d’associés rivaux entre « le préfet et ses notables ». La mise en cause est aujourd’hui plus affirmée : elle tient à l’importance que prennent les relations à caractère interinstitutionnel et conventionnel, en réseau et en partenariat. L’acclimatation de la notion de gouvernance, soulignant l’interrelation entre des acteurs qui tous n’appartiennent pas aux pouvoirs publics, traduirait le passage d’un système vertical à un processus décisionnel plus horizontal, où l’imposition du souhaitable le cède à la négociation du possible. Les institutions qui gagnent en capacité d’action et en légitimité sont celles qui sont en mesure de tirer profit des méthodes de la concertation, de la mise en projet, de la prospective et de l’inscription dans des réseaux (régionaux, nationaux et internationaux). Pour l’essentiel, ces institutions paraissent aujourd’hui se situer à deux niveaux complémentaires : la coopération intercommunale, là du moins où la volonté politique l’emporte sur la simple quête des dotations étatiques, et la région. Le pays est en mesure d’occuper une position intermédiaire, inédite : fédérateur d’instances intercommunales liées par une charte contractuelle, il est aussi devenu, au moins potentiellement, un outil privilégié de la politique d’aménagement et de développement de la région. Une inconnue subsiste sur le droit à l’institutionnalisation qui lui sera ou non reconnu et donc sur sa capacité à exercer un effet de levier pour un redéploiement des services de l’Etat (dans des « arrondissements » nouvelle manière ?). Sur ce point, le rapport Mauroy se montre très prudent : sans ignorer cette possible évolution, il n’en fait nullement une préconisation.

Au-delà – ou en deçà – de la réforme administrative, une nouvelle culture politique se fait jour : les rapports de sujétion ou de tutelle font place à une nouvelle donne, condition de la mobilisation localisée des ressources et de la compétitivité des territoires.