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Conclusions

Pierre Martinot-Lagarde
L'équipe de rédaction

Nouvelles écharpes pour le maire nouveaux maires nouvelles fonctions de l'élu les interrogations convergent vers une redéfinition du rôle et de la place des responsables municipaux les mieux aimés de tous les hommes politiques En négatif se dit le malaise souvent diffus dont témoignent ceux qui achèvent un mandat et peut être ne se sont p...

L'élu, le juge et le local

Renaud Dorandeu
Chercheur

Resumé La place nouvelle prise par le droit transforme les pratiques locales. Au-delà des irrégularités dont les élus locaux peuvent se rendre coupables, les magistrats prennent position sur les critères des décisions publiques. L’opposition « ordre public »/« tranquillité publique » peut-elle être dépassée ? Resumé La place nouv...

Renouvellement de l'élu médiateur

Marion Paoletti
Chercheur

Resumé Les maires sont-ils toujours des médiateurs ? Des notables, assurant le lien entre la population et les autres pouvoirs publics ? La montée de l’intercommunalité, la place prise par les experts et le recours à de nouvelles procédures de communication (élus et commissions de quartiers) les appellent à construire une autre figure d...

Elu de proximité...

Jean-Pierre Sueur
Acteur de terrain

Resumé Un maire nous raconte comment il conçoit son rôle : « généraliste ». Le premier référent des citoyens, au point d’être surinvesti de responsabilités. Le garant de la construction d’un intérêt « général », à l’écoute des habitants, mais cependant élu sur un projet politique précis. Resumé Un maire nous raconte com...

Quel(s) bon(s) niveau(x) de représentation à côté des communes ?

Jacques Palard
Chercheur

Resumé L’émiettement territorial complique la recherche du bon niveau de représentation. Mais une politique progressive de décentralisation a des effets plus durables qu’une tentative de réforme brutale. L’intercommunalité semble la bonne solution pour mettre en commun les ressources humaines et financières. Sa réussite se fera-t-elle...

Représenter les banlieues

Adil Jazouli
Acteur de terrain

Resumé Elus et partis ont déserté certaines cités. N’y habitent que ceux qui n’ont plus le choix. Pour les représenter, on peut compter aujourd’hui sur les jeunes. Ils s’engagent, non dans les partis, mais dans l’action politique concrète pour favoriser la mixité sociale et ethnique, et refuser la rupture entre les citoyens et leur...

Des maires en représentation

Jean-Baptiste Legavre
Responsable politique

Resumé Les équipes municipales doivent-elles refléter la diversité des habitants ? Certes, elles témoigneront d’une présence féminine plus forte. Mais la politique locale reste souvent le monopole d’hommes d’âge mûr, et de quelques catégories sociales. Resumé Les équipes municipales doivent elles refléter la diversité des habit...

La commune, une identité en mutation

Chercheurs

Resumé Une survivance de la vieille carte des paroisses ? Les communes restent cependant un niveau de représentation indispensable. Les mutations dans l’organisation du territoire vont les recentrer sur les compétences de proximité, mais ne remettent pas en cause leur fonction politique, sociale et civique. Resumé Une survivance de la vieil...

Introduction : Les nouvelles écharpes du maire

Bertrand Cassaigne
L'équipe de rédaction

Les nouveaux élus ou réélus lors du scrutin de ce mois de mars vont ceindre leurs écharpes aux couleurs de la République A l'occasion de ce renouvellement des responsables politiques locaux ce dossier de Projet se propose de réfléchir aux transformations de la représentation politique et d'en éclairer les enjeux pour notre démocratie Nou...

Dossier : Les nouvelles écharpes du maire

Des maires en représentation


Resumé Les équipes municipales doivent-elles refléter la diversité des habitants ? Certes, elles témoigneront d’une présence féminine plus forte. Mais la politique locale reste souvent le monopole d’hommes d’âge mûr, et de quelques catégories sociales.

Qui sont les maires ? Aussitôt posée, la question suscite une nouvelle interrogation : de quels maires parle-t-on ? Entre le maire de la commune de Rouvroy-Ripont (Marne), passée de... deux à sept habitants en l’an 2000 et celui de Paris, Lyon ou Marseille, ce n’est pas seulement la taille qui change mais aussi le « poids » des titulaires du poste. L’univers communal – plus de 36 000 communes – est d’abord marqué par la diversité : 28 000 ont moins de 1 000 habitants et plus de 34 000 moins de 3500, un peu plus de 400 plus de 20 000 et un peu plus d’une centaine plus de 50 000. C’est dire qu’on aurait tort de confondre l’élite des maires, ceux qui sont à la tête des grandes agglomérations et disposent de plusieurs mandats, avec la grande masse des maires ruraux. En d’autres termes, parler des maires de façon homogène – comme les statistiques officielles nous y invitent, voire nous y obligent trop souvent faute de distinctions –, c’est d’abord parler des maires des petites agglomérations.

Pour autant, tous ces maires, portant le même titre, disposant des mêmes pouvoirs et appartenant à l’univers distinctif des représentants de l’univers politique, exercent ce qu’il convient d’appeler un « métier » dont toutes les facettes ne sont pas identiques mais qui implique un socle commun. Appris « sur le tas », unissant des savoirs et savoir-faire divers et difficilement formalisables, sortes de « bricolages » qui dépassent les clivages apparents, ce métier a un fondement essentiel : la capacité à gérer chaque jour des publics très hétérogènes, des militants aux chefs d’entreprise, des membres des associations aux responsables des écoles, des électeurs aux étrangers, de sa propre majorité politique à son opposition, de son personnel communal aux représentants de l’Etat, etc.

Sociologiquement, les maires ne sont pas le décalque parfait des autres élus plus considérés dans les hiérarchies symboliques traditionnelles, comme les députés ou les sénateurs. Mais les grands traits observés ici n’échappent pas aux lois tacites de sélection des mandats politiques. Celles-ci renvoient elles-mêmes aux processus généraux de la domination politique qui structurent le fonctionnement quotidien de notre démocratie.

Des hommes

La politique est un monde d’hommes. Ici comme ailleurs. A l’issue des dernières élections municipales de 1995, 7,6 % des maires étaient des femmes. Sans doute, leur progression est régulière. Mais à fort petits pas. Si la tendance se confirme, un maire sur dix devrait être une femme en 2001. Le chiffre est modeste, mais on revient de loin : une enquête, menée sur 1 600 mairies par l’historien Maurice Agulhon et visant à saisir les évolutions depuis le début du xixe, dénombrait en 1954 1 % de femmes titulaires du rôle, 2 % en 1966 1 (alors que les femmes peuvent se présenter depuis 1945). A chaque élection depuis la fin des années 70, la progression est grosso modo de 2 % (les femmes représentaient d’ailleurs un peu plus de 2 % des maires en 1977). C’est dire que les vingt dernières années ont suscité des changements considérables, même si ces chiffres doivent être relativisés : c’est pour l’essentiel dans les petites communes que les femmes ont pu prétendre être plus nombreuses. Elles dirigent seulement deux villes de plus de 50 000 habitants (sur 113), les plus convoitées par les compétiteurs masculins. Les moyennes par département sont aussi très inégales. Les départements alsaciens sont très masculins, que ce soit pour les maires – dans le Haut-Rhin, moins de 2 % sont des femmes – ou les conseillers municipaux – le Bas-Rhin dispose de moins de 16 % de femmes conseillères. Inversement, la Loire-Atlantique et la Nièvre dépassent les 12 % de maires femmes. En moyenne, les femmes disposent d’un cinquième des postes de conseillers mais avec des tendances très hétérogènes (plusieurs départements de la grande couronne parisienne approchent le tiers de femmes conseillères municipales).

Parmi les raisons généralement invoquées à cette situation d’infériorité, deux paraissent plus décisives. D’une part, la division traditionnelle des rôles des sexes les assigne à des fonctions d’organisation et d’éducation plutôt qu’à des fonctions de représentation et de direction. Les femmes n’ont guère de temps pour militer. D’autre part, les gratifications offertes par la politique leur paraissent souvent moins attractives : les jeux de pouvoir leur semblent secondaires et souvent vains. Pour des raisons largement culturelles : les processus de socialisation nous font apprendre à être homme ou femme et donc favorisent l’intériorisation de schémas pré-construits – la mère aimante et l’épouse disponible...

Dans un premier temps, la présence plus forte de femmes dans les enceintes municipales ne devrait pas transformer radicalement les relations ordinaires de pouvoir : les pouvoirs réservés au seul maire sont considérables par rapport à ceux de ses adjoints. Par ailleurs, les hommes « rescapés » se réserveront sans doute d’autant plus aisément les positions les plus hautes que les nouvelles élues manqueront souvent d’expérience politique. A terme cependant, on imagine mal que la participation à la compétition et ensuite l’élection de milliers de femmes n’aboutissent pas à un renouvellement des exécutifs locaux.

Deux questions, pourtant, méritent attention. La première a trait au seuil retenu par la loi sur la parité qui est appliquée pour la première fois aux élections municipales de ce mois de mars 2001 : ne sont concernées que les communes de plus de 3 500 habitants. C’est dire que seule une très faible fraction des communes (mais pas de la population) sera touchée par la réforme (même si on peut imaginer un effet d’entraînement général). Deuxième question : quelles femmes seront élues ? Recrutées par des hommes bien typés socialement, elles ont toute chance d’appartenir aux mêmes milieux plutôt privilégiés. La remarque laisse évidemment entendre que tout agent social est défini par son sexe et par son groupe d’appartenance ou ses socialisations plurielles – ce que contestent la plupart des paritaristes. Ils défendent l’idée que la différence des sexes est en elle-même spécifique. Au cours des débats sur la parité, menés souvent par des femmes se situant dans des milieux privilégiés, la problématique plus générale des processus d’exclusion sociale caractéristique de la politique est passée largement à la trappe.

Des privilégiés

La représentation « édilaire » reproduit les caractéristiques sociales de nos élites politiques, mais en les atténuant, parfois fortement. Les groupes les plus dominés politiquement sont là aussi exclus : les ouvriers, par exemple, représentent 15 % de la population ; en 1995, moins de 2 % (hors retraités) des maires étaient ouvriers avant d’être élus. Les employés représentent près de 16 % la population ; 6 % des maires étaient employés avant d’être élus. L’impression d’exclusion s’accentue encore si l’on sait que les ouvriers et les employés dépassent 50 % des actifs occupés...

Des évolutions majeures se dégagent depuis quelques années. La plus évidente est la baisse continue du nombre d’agriculteurs maires de leurs communes. A l’image des transformations de la population active – les agriculteurs représentent aujourd’hui moins de 2 % de la population active. Ils conservent cependant des positions très fortes, sans comparaison avec leur très faible part à l’Assemblée nationale par exemple. Ils atteignent, du fait même du nombre de communes rurales, le seuil de 20 % des maires. En vingt ans, leur place s’est réduite de moitié parmi la population des maires (même si certains sont présents dans la catégorie « retraités »).

La deuxième évolution importante est, justement, la place prise par les retraités : leur poids a doublé en vingt ans, atteignant désormais le seuil de 30 % des maires – les retraités constituant 20 % de la population.

La troisième évolution est l’augmentation progressive des salariés du privé : jadis absents, ils représentent en 1995 plus de 16 % des maires.

La quatrième grande évolution est la place prise par les fonctionnaires, sans que l’on puisse parler cependant de « fonctionnarisation » de la vie municipale. Plus de 15 % des maires appartiennent à la fonction publique (contre 2 % en 1936 et 8 % en 1966, selon l’enquête de M. Agulhon). Mais le poids de la fonction publique a considérablement crû dans la société française (entre 15 % et 20 % de la population active, selon la définition retenue). Les enseignants (les professeurs du secondaire étant en progression au détriment des instituteurs) constituent les bataillons les plus nombreux des maires fonctionnaires (8 %). Mais ils sont moins nombreux dans les mairies que dans d’autres instances délibératives, dans les conseils généraux, par exemple. La situation est d’ailleurs contrastée. Dans les villes de plus de 20 000 habitants, les fonctionnaires sont de plus en plus présents : en 1995, 50 % des nouveaux maires étaient des fonctionnaires 2.

Peut-on en conclure, avec certains analystes, que le changement majeur est, du point de vue de la sociologie des maires, la montée en puissance des « nouvelles classes moyennes 3 » ? Sans doute si on en donne une définition très large, incluant aussi bien les enseignants que les cadres du privé ou du public. Mais de tels regroupements suscitent autant de questions qu’ils n’en résolvent. Sans compter que les nouvelles classes moyennes sont beaucoup moins présentes dans les mairies que dans les conseils généraux ou régionaux. Sans compter aussi que dans les villes de plus de 20 000 habitants, la part des cadres supérieurs est majoritaire et croissante (plus d’un maire sur deux). En tout cas, et contrairement à ce que l’on assure souvent, les professions libérales n’ont pas disparu. Elles se maintiennent depuis bien longtemps autour de 5 % de l’ensemble de la catégorie et, en leur sein, les professions médicales gardent une place décisive.

Cela ne signifie pas que les maires ne tentent pas, en recrutant des colistiers, de mieux représenter la diversité de leur commune. Mais cette composition, d’abord symbolique, ne correspond pas vraiment avec une distribution réelle du pouvoir une fois l’équipe élue 4. C’est une opération complexe construite sur des critères politiques (les représentants des partis formant la coalition), des critères de « réputation » (les leaders d’opinion susceptibles de drainer des voix), géographiques (les représentants des quartiers) et professionnels (les représentants des groupes sociaux composant la commune). Un équilibre dont la réalisation tend à devenir redoutable, tant les maires disaient moins d’un an avant l’échéance avoir des difficultés sans précédent à trouver des colistiers pour 2001 5. Pour autant, toutes les strates de la population ne sont pas toujours recherchées, en particulier les immigrés de la seconde génération. A Marseille, par exemple, ils ont toute chance d’être... deux à porter un nom arabe sur 100 élus au sein de l’assemblée délibérative à l’issue des prochaines élections 6.

Des quinquagénaires devenus sexagénaires

Comme sur les autres scènes politiques, les maires sont des hommes d’âge mûr. En 1995, leur âge moyen était de 55 ans (six maires sur dix avaient plus de 50 ans). Leur répartition est assez homogène, même si ceux des villes de plus de 30 000 habitants, les plus recherchées, sont plus âgés : selon les seuils de population retenus, ils approchaient ou dépassaient en moyenne les 60 ans en 1995. Géographiquement aussi, l’homogénéité est réelle : seuls deux départements ont la moyenne de leurs mairies dirigées par des sexagénaires (Drôme et Orne). Le trait est d’autant plus remarquable que les conseillers municipaux, quant à eux, étaient en 1995 plus jeunes, en moyenne 47 ans (les petites communes promouvant plus volontiers de plus jeunes conseillers). Tout se passe comme s’il existait un cursus classique, les maires ayant été d’abord conseillers municipaux ou adjoints pour faire leurs armes avant de pouvoir prétendre diriger le conseil.

Un léger rajeunissement a caractérisé sans doute les années 80, les quinquagénaires augmentant notablement leur place au sein de la population des maires (un peu plus de trois maires sur dix actuellement). Les jeunes restent cependant largement à la porte des responsabilités, encore plus que dans le monde du travail : les maires de moins de quarante ans étaient un peu plus de 7 % en 1995 et donc, pour des raisons mécaniques, beaucoup moins aujourd’hui.

Des cumulants contrariés

Les prochaines élections municipales vont bénéficier de la nouvelle réglementation anti-cumul mise en place par le gouvernement de Lionel Jospin. La législation, plus restrictive que celle instaurée en 1985, est complexe, en particulier parce que de nombreux élus, de gauche comme de droite – au Sénat en particulier –, ont résisté et réussi à atténuer le dispositif initialement prévu. La détention concomitante de deux fonctions exécutives locales, ou d’une de ces fonctions et d’un mandat de parlementaire national est désormais prohibée. Mais, finalement, les couples députés-maires ou sénateurs-maires restent autorisés (un maire ne peut plus être en même temps président de conseil régional ou général). Le niveau territorial qui a toute chance d’être le plus touché est celui du conseil général. Il a longtemps constitué un échelon clef pour tout prétendant à un cursus politique ascendant vers le centre politique. Il est trop tôt pour saisir toutes les conséquences pratiques de cette législation et affirmer que la mairie constituera toujours aussi massivement le fondement des carrières politiques et le cœur de la circonscription (plus de la moitié des actuels députés sont maires, plus de huit sur dix appartiennent à une assemblée municipale). L’exemple de la Bretagne indique des situations très dissemblables pour l’avenir. Le choix des cumulants s’effectue, lorsqu’ils doivent quitter un mandat, en fonction de nombreux paramètres : anticipation électorale, rapports de force à venir dans les instances concernées (comme la région ou le conseil général), âge dans la carrière, montée en puissance de l’intercommunalité, etc 7.

Mais on aurait tort de penser que le cumul concerne toutes les catégories d’élus locaux. La France compte 500 000 élus locaux (un Français sur 120 !) et plus de 40 000 fonctions exécutives locales. En réalité, 7 000 élus locaux au maximum pouvaient jusqu’ici bénéficier d’un cumul local classique et 1 000 d’un cumul national. Ce sont donc surtout les professionnels de la politique qui sont concernés. Plusieurs arguments plaidaient en faveur d’un statu quo dont trois essentiels : les maires, en même temps députés ou sénateurs, disaient pouvoir accéder plus aisément aux circuits décisionnels centraux et, en retour, faire bénéficier de leur expérience de terrain le travail parlementaire. Des partisans du cumul soulignaient aussi la nécessaire mise en place préalable d’un statut de l’élu, garantissant des revenus suffisants aux maires si on les privait de la possibilité d’être en même temps parlementaires. A l’inverse, beaucoup n’y voyaient que de faux arguments, destinés à accumuler des mandats. Les anti-cumuls stigmatisaient ces élus à tiers ou mi-temps, délaissant les dossiers, s’éparpillant sans compter (40 % des députés élus en 1997 ont trois mandats, 10 % sont seulement parlementaires). Certains dénonçaient aussi les conflits d’intérêt, les députés devenant de plus en plus des défenseurs de leur seul territoire au détriment de positions supposées plus universelles. On dénonce aussi souvent dans le cumul l’une des origines d’un système politique oligarchique.

La réflexion sur le cumul devrait être inséparable de celle sur les cursus politiques. Car, statistiquement, les cumulants ont plus de chance d’être réélus que les non-cumulants. Disposer d’un crédit politique suppose dans l’Hexagone, beaucoup plus qu’à l’étranger, de jouer sur plusieurs niveaux électifs. C’est ce que des analystes ont nommé le modèle français de « l’articulation des arènes », opposé à un autre modèle, celui de « la spécialisation » 8 : dans d’autres pays européens, il est possible d’accumuler du crédit politique en étant seulement maire ou en disposant d’une seule position régionale. Dans le contexte hexagonal, la mairie apparaît souvent comme une base de départ offrant des moyens logistiques. Mais elle permet aussi à l’élu de se penser comme un « vrai » décideur (les députés-maires comparent souvent avantageusement les joies du métier de maire par rapport aux parlementaires disposant de peu de pouvoirs sous la Ve République) et un décideur aimé (le maire est l’homme politique le plus apprécié dans les sondages sur le personnel politique). Réfléchir au cumul suppose encore de déconstruire cette notion. Il n’en existe pas une seule forme : pour ne prendre qu’un exemple, on peut difficilement considérer comme équivalents un cumul local (par exemple, la mairie et le conseil général) et un cumul national (la mairie et le Parlement). Les déplacements ne sont pas identiques, les missions non plus. Et la loi ne limite nullement ce qu’on appelle parfois « le cumul horizontal », c’est-à-dire la détention de plusieurs positions – parfois fort rémunératrices – hors la mairie, dans les conseils d’administration (hôpitaux, offices d’Hlm, caisses de crédit municipal, syndicats des eaux, sociétés d’économie mixte locale, etc.).

Des maires renouvelés

Les dernières municipales ont été l’occasion d’une transformation, sans précédent depuis 1977, du jeu politique local. Près de quatre maires sur dix ont été renouvelés. Le taux est nettement plus élevé qu’en 1989 (moins de trois sur dix). A cette époque, on avait déjà insuffisamment souligné qu’une grande partie de la génération ayant connu la seconde guerre mondiale quittait la scène politique, laissant les postes à des maires ayant subi une autre socialisation politique. A compter de 1995, les survivants de la Libération deviennent marginaux.

Le mouvement est très accentué dans les petites communes mais, dans les zones urbaines, il est aussi beaucoup plus net qu’en 1989 (3/10e des maires des villes de plus de 20 000 habitants sont remplacés). Le processus prend dans certaines zones l’allure d’une hécatombe : plus de neuf maires sur dix changent en Savoie, plus de huit sur dix dans le Puy-de-Dôme, plus de la moitié dans le Pas-de-Calais ou le Bas-Rhin.

Encore faut-il distinguer plus nettement les zones rurales et les zones urbaines. Dans les campagnes, ces changements ne sont pas d’abord la conséquence de défaites électorales. Sur l’ensemble du territoire, 30 % des maires ayant exercé entre 1989 et 1995 ne se sont pas représentés (comme de nombreux maires démissionnent en cours de mandat pour laisser à leur successeur le temps de s’imposer avant l’élection suivante, le taux des retraits, ignoré des statistiques officielles, est encore plus considérable). A l’inverse, dans les villes de plus de 20 000 habitants, plus des 2/3 des changements sont issus de défaites électorales.

Faute d’une enquête détaillée, il est difficile d’avancer autre chose que des hypothèses prudentes pour expliquer les raisons de ces retraits massifs. Les associations d’élus (en particulier, l’Association des maires de France) imposent leurs interprétations dans l’espace public : les maires, en particulier en zone rurale, seraient découragés à la fois par les charges (faute de budget suffisant et de personnels nombreux et compétents) et par les coûts psychologiques et les risques de la fonction (les électeurs seraient de plus en plus exigeants et revendicatifs), le tout pour des indemnités ridicules et alors que les questions à résoudre sont de plus en plus complexes...

De ce point de vue, les élections municipales de 2001 constituent un test très attendu. Elles permettront de voir si l’une des règles du jeu politique local – la fréquence des maires élus sans trop de difficulté depuis plusieurs mandats et se représentant quasi systématiquement – tend à être ou non de plus en plus remise en cause.



1 / Maurice Agulhon et al., Les maires en France du Consulat à nos jours, Publications de la Sorbonne, 1986, p. 37.

2 / Etienne Criqui, « Les élections municipales de juin 1995 : un renouvellement sans précédent des maires », in Institut de la décentralisation, La décentralisation en France, La Découverte, 1996, p. 175. Les données qui suivent relatives aux maires des villes de plus de 20 000 sont soit issues de ce texte soit, plus rarement, des statistiques du ministère de l’Intérieur.

3 / Albert Mabileau, Le système politique local, Montchrestien, 1992.

4 / Philippe Garraud, « Savoir-faire et mobilisation des croyances dans le métier de maire », Politix-Travaux de science politique, 5, 1989.

5 / Béatrice Jérôme, « Les mille et un tracas du renouvellement des listes de candidats », Le Monde, 6 juin 2000.

6 / Michel Samson, « A Marseille, les enfants de l’immigration ont du mal à s’imposer sur les listes », Le Monde, 9 janvier 2001.

7 / Voir Didier Eugène, « Le nouveau paysage des municipales dans l’Ouest », Ouest-France, 18-19 novembre 2000.

8 / Pierre Sadran, « Le maire dans le cursus politique », Pouvoirs, 95, 2000, p. 90.


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