L’élu local, le notable dont parle Max Weber est un médiateur, à la fois un arbitre et un intermédiaire. Au sein de communes rurales, où l’interconnaissance entre les habitants est le plus sûr fondement d’une démocratie communautaire, des élus, non professionnels, jouissent de la disponibilité et de la confiance de chacun 1. En dépit des phénomènes massifs d’urbanisation et de la montée des catégories salariées, cette image de notables intermédiaires n’est guère remise en cause jusqu’à la fin des années 70. Elle indique leur capacité d’accès au centre, le lien établi par les plus importants d’entre eux, ceux qui cumulent les mandats, entre la population locale et le système politico-administratif central. Mais peu à peu évidée de son contenu (jusqu’à ne plus désigner que le fait de parvenir à se maintenir au pouvoir), la notion de notable ne paraît plus en mesure de dire un lien entretenu. Car, outre les changements dans la population, l’environnement autour des élus locaux s’est beaucoup modifié depuis la réforme de la décentralisation.

Qu’en est-il de ce statut de médiateur dans un univers local complexifié, professionnalisé, multi-partenarial, où les patrons de collectivités locales sont des gestionnaires et se veulent développeurs locaux ? A la complexité de la gestion locale correspond une fragmentation du pouvoir dispersé en de multiples structures et acteurs ainsi qu’une intervention accrue des grands opérateurs urbains mais aussi d’associations diverses et de syndicats. Ceux-ci ont accès à des scènes de négociation, en dehors des arènes institutionnelles des collectivités locales. Mais l’élu, le maire en particulier, n’est pas seulement un gestionnaire, inséré dans des réseaux de politiques publiques. Il est aussi dans un rapport direct à la population. Le souci de la réélection compense la fermeture institutionnelle de la représentation politique qui autoriserait une coupure forte. Le maire n’est pas préoccupé uniquement par la fonction technique de régulation, comme d’autres acteurs engagés dans la négociation. Son rôle se situe à un niveau plus proprement politique : la construction de sens, la représentation et les représentations de la population 2.

Des pratiques relationnelles

Au-delà de la diversité des communes, au-delà d’un rapport différent à leur mandat en fonction ou non d’une stratégie de cumul, de l’inscription temporaire ou professionnelle dans l’univers politique, ce qui unit tous les maires, c’est leur capacité à dire le groupe dont ils sont issus et leurs efforts pour maintenir cette capacité. L’objectif prioritaire des élus est de conquérir ou de conserver le pouvoir politique. Pour y parvenir, ils doivent développer, en amont du premier mandat et entre deux élections, une série hétérogène de savoir-faire pratiques : réception individuelle des administrés, contacts avec les différents milieux organisés dans la commune, rencontre directe avec les habitants en dehors de toute médiation, écoute de la parole et des demandes variées de la société locale. « Le rôle de l’élu local est celui d’un intermédiaire ou d’un médiateur qui établit une communication dans son sens le plus large, entre différents segments ou réseaux de la société locale 3. » Et il n’est pas anodin de noter à quel point la presse quotidienne régionale soutient les élus locaux dans l’activation de cette dimension « proche des gens » en donnant à voir cette image de leurs activités : dans la PQR, l’élu inaugure, honore, reçoit 4. Dans la mesure où le maire, en ville surtout, est à la tête d’une administration municipale, il est en position de convertir les demandes sociales en produits de l’action municipale, d’assurer l’articulation entre ces deux univers. La politique municipale fonctionne bien plus à « l’accommodation » par rapport aux demandes individuelles que la politique gouvernementale et l’on peut trouver dans cette proximité l’explication de l’adaptabilité du gouvernement local 5. Le maire, élu et patron d’une collectivité locale, consacre une part non négligeable de son temps à intervenir au sein de sa propre administration et en direction des administrations déconcentrées, afin d’obtenir un règlement de cas individuels, ou du moins une prise en compte de situations individuelles.

Il ne s’agit pas là seulement d’une image symbolique, mais bel et bien d’une dimension décisive du métier d’élu. Les patrons de collectivités locales importantes, engagés dans une série de décisions qui ne dépendent pas seulement d’eux, continuent à consacrer une part considérable de leur temps à ces activités de représentation et de réception, même si l’observation de leur délégation signalerait sans doute la montée en puissance des équipes technocratiques locales autour du leader, l’importance de l’entourage dans ce travail de médiation. On a pu signaler la dépendance du maire par rapport à des milieux sociaux organisés dans la commune dans la construction d’un fief 6. Et l’analyse du travail de constitution des listes aux élections municipales comme l’observation des passerelles entre les carrières associatives et politiques mettent en évidence l’interdépendance des représentations sociales organisées et politiques dans les communes.

La représentation politique locale est peu conforme aux standards qui permettent de qualifier un régime de démocratique. Non seulement on y voit la confusion des pouvoirs exécutif et délibératif sur la personne du maire, la monopolisation de pouvoirs importants, la position d’infériorité, qualitative et quantitative, faite aux oppositions, mais force est de constater que les tentatives pour institutionnaliser la participation des habitants sont restées fortement neutralisées. A ce côté « intégriste » de la représentation locale, qui affranchit potentiellement les maires du contrôle démocratique, leur immersion dans la population peut être présentée comme un phénomène compensatoire. Certaines décisions échappent certes à tout contrôle des citoyens, s’agissant par exemple de traités de concession ou d’implantation de grands équipements ; la presse quotidienne régionale, d’ailleurs, assure mal son rôle de porte-parole d’opinions contradictoires. Les maires, cependant, sont soucieux de leur proximité avec la population et de sa mise en scène : il y va de leur réélection, même si ce souci implique et favorise une tentation de contrôle. Les élus demeurent ainsi, et de manière presque intemporelle au regard des transformations majeures du local, des médiateurs au sein des différents groupes dans la population, entre les individus qui composent cette population, entre les populations et l’organisation municipale. Après 1980, les fractures sociales se sont accentuées, la classe moyenne s’est fragmentée et l’exclusion est apparue sous de nombreuses formes. La démocratie locale ne signifie pas la même chose pour toutes les catégories de population. Et dans la mesure où les élus et leur entourage donnent une prépondérance à des préoccupations d’identité et de reconnaissance, individuelle et collective, ils fabriquent du lien social sur leur territoire, notamment en direction des plus démunis.

Le nouveau « puzzle local »

La décentralisation introduite en 1982, et surtout l’effet du temps sur cette réforme, ne sont pas sans influer sur les modes de gouvernement locaux, sur le rapport des maires à la population, sur l’évolution du politique vers un pôle gestionnaire au détriment d’une fonction mobilisatrice de sens. Le pouvoir local évolue vers des formes d’organisation complexes, vers des gouvernements multiformes, à géométrie variable en fonction des politiques sectorielles menées et intégrant des acteurs multiples. On se rapproche des modèles anglo-saxons, avec des associations ou des partenariats entre secteurs publics, entre secteur public et privé, avec des groupes d’intérêts, sous forme souvent de contractualisation 7. Au sein de ce « puzzle local », la notion de médiation politique est-elle condamnée, diluée, marginalisée ? Mais on ne saurait négliger, là encore, la capacité d’adaptation rapide des élus locaux, en particulier des maires urbains.

Gouvernance et intercommunalité

L’autonomisation du pouvoir intercommunal est sans conteste la transformation la plus visible des années 90 8. Le changement est aussi bien qualitatif, avec l’affirmation d’une intercommunalité de projet et non plus seulement de tuyaux (dès la loi du 6 février 1992), que quantitatif. La loi Chevènement du 12 juillet 1999 a atteint dès septembre 2000 les objectifs qui lui avaient été fixés sur cinq ans : 51 communautés d’agglomération étaient alors recensées par la direction générale des collectivités locales, regroupant 763 communes et 6 millions d’habitants. Même s’il est des intercommunalités d’opportunité, liées aux incitations financières considérables, force est de constater que les vieilles résistances à l’intercommunalité s’effritent rapidement, sauf dans certaines zones.

Le déficit démocratique des structures intercommunales à fiscalité propre est connu. Plus que d’une gestion au 2e degré, il faut parler d’une gestion au 3e degré, tant la concentration du pouvoir au niveau de l’exécutif est caractéristique de ces structures 9. La gestion intercommunale se traduit par une forme d’éloignement ou de distanciation des pouvoirs de décision et de gestion par rapport aux élus et aux citoyens de la commune. De quelle logique est porteur le maire au sein de ces structures, qu’il soit président, membre de l’assemblée, voire représenté par l’un ou l’autre de ses adjoints ? La dimension arbitrale propre au médiateur s’éloigne, il n’est plus un arbitre ni même un capitaine, mais un acteur parmi d’autres dans une négociation autour de la défense des particularismes communaux ou, selon les cas, autour de la genèse d’un projet intercommunal. Les populations, leurs relations par accommodation, sont absentes du pouvoir intercommunal. L’élu municipal se fait le porte-parole de l’institution et du territoire communaux, pas des individus ni des groupes.

L’intercommunalité rajoute une structure à un jeu entre acteurs institutionnels, déjà passablement compliqué (cumul horizontal des mandats, croisement des financements et des compétences...). Toutes les structures locales peuvent être amenées à intervenir dans les mêmes domaines. L’indifférenciation des communes, des départements, des régions, des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), dans la conduite de politiques sectorielles et transversales conduit à laisser de côté une régulation de type politique des territoires. Plus personne n’est responsable : au moment des élections, chacun s’efforcera de signaler à quel point il a financé des actions et une politique dont se réclament d’autres. D’où ce terme de « gouvernance » qui tend à se généraliser, afin de renvoyer, non à un pouvoir local institué, mais à des mécanismes d’action publique à géométrie variable avec des acteurs en réseaux et des territoires non fixés 10. Cette fluidité est d’ailleurs renforcée par les modes de vie mobiles des populations sur une agglomération et la construction des groupes de pression en dehors des frontières institutionnelles.

La scène du contrat

L’ancrage local de politiques publiques sectorielles s’accompagne d’une généralisation de la figure du contrat. La démarche contractuelle se fait visible, la négociation se pratique au grand jour et elle est même théâtralisée (cf. la mise en scène de la signature des documents). Ce caractère d’affichage n’empêche pas les tensions (mais aussi les articulations) entre les scènes publiques et officieuses, entre les temporalités publiques, concernant les institutions et le public, et celles officieuses, touchant les seuls cercles restreints de ceux qui « ont le dossier en main » 11. Car la scène de négociation contractuelle n’en demeure pas moins fondamentalement élitiste. Les individus, ou les groupes, pour peu qu’ils aient des ressources, peuvent devenir des acteurs et faire prévaloir leurs vues. Mais la capacité d’utiliser au mieux ces ressources, la compréhension ou la connaissance des arènes de négociation, sont inégalitaires, de sorte que les prises de décisions locales restent étrangères à une très grande majorité d’intéressés. Par ailleurs, cette scène du débat contractuel ne se relie pas directement à la représentation politique élue. Interviennent des collectivités très diverses : les administrations déconcentrées de l’Etat, des entreprises privées, des groupes de pression, des associations... S’il est exagéré de ne voir dans les patrons de collectivités locales que des acteurs parmi d’autres, on ne saurait les considérer comme des arbitres autonomes.

Groupes privés et dilution du politique ?

Une des évolutions fortes qui affectent le local concerne la montée en puissance des groupes privés, que cette place soit le fait d’une délégation de services au public, de la dépendance des élus vis-à-vis de l’implantation d’entreprises sur le territoire, du financement des campagnes électorales par les entreprises jusqu’en 1995. Une forme d’activisme économique n’est pas étrangère aux conceptions managériales des collectivités locales diffusées dans les années 80. L’interdépendance est réelle en effet : les uns disposent de compétences importantes, de la maîtrise du foncier, les autres des moyens financiers et de la capacité de créer des emplois. Les affaires publiques sont ainsi gérées de plus en plus souvent en coopération avec le privé. Des consultants ou de grands opérateurs impliqués dans des domaines clés des politiques urbaines sont aujourd’hui en mesure de fournir des éléments de cohérence et de rationalité 12. Dans ce schéma libéral, l’élu n’est plus un médiateur, l’identité citoyenne s’estompe, l’intégration des individus entre deux élections est celle d’usagers-contribuables.

Mais on se gardera d’exagérer cette dilution du politique. Les intérêts privés économiques locaux sont des partenaires moins puissants qu’aux Etats-Unis. Et l’interdiction désormais d’un financement des campagnes électorales par les entreprises privées est un facteur considérable d’autonomisation des élus locaux, alors même que la reprise économique rend moins inégale la relation entre élus et entreprises, potentiellement créatrices d’emplois. Surtout, il n’est pas interdit de penser que les élus locaux soient amenés à privilégier la dimension politique propre à la constitution des groupes.

Vers l’invention de nouvelles relations ?

Il est intéressant de relever comment les nouvelles questions autour de la démocratie locale sont d’abord posées par les maires, ce qui est relativement inédit dans l’histoire de l’enjeu participatif. Ce sont d’abord des maires et non des militants à la périphérie du pouvoir local, comme dans les années 60, qui, à partir de 1992 et plus encore 1995, se font les porte-parole de nouveaux comportements politiques, de nouvelles « demandes », de la nécessité de mettre en œuvre des manières d’aller vers le public. Et la mise en œuvre de technologies de construction d’une opinion publique locale, éventuellement plurielle et contradictoire, si elle ne revêt pas partout la même intensité, révèle un effort assez général des maires pour construire une médiation politique. La concordance de la montée du pouvoir intercommunal, qui vide les municipalités d’une part de leur capacité d’action en propre, et de la redécouverte de la participation des habitants par les maires entre deux élections, n’est pas fortuite. Le thème de la démocratie locale fournit aux maires une ressource non négligeable dans le mode de gouvernance locale qui s’affirme : le lien politique fonde la capacité de résistance des institutions municipales. Il est vrai que les problématiques participatives restent singulièrement absentes des niveaux supérieurs de collectivités locales, l’évaluation des politiques publiques se réduisant (pour la plupart des EPCI 13, départements, régions) à la question du rapport à l’usager-contribuable bien plus qu’au citoyen. Les communes restent le lieu quasi exclusif d’identification collective et territoriale des populations et cette identification est de plus en plus confortée par des politiques de participation en milieu urbain. Les relations avec la population sont fortement médiatisées.

Plusieurs facteurs expliquent cette transformation du rapport des maires à la participation des habitants, le recours à des procédures de communication-participation, à des technologies inédites ou non, jusqu’à l’apparition de consultants spécialisés, de professionnels de la participation. Outre le manque de temps des élus (cumul, complexification des tâches...), les deux derniers mandats municipaux, entre 1989 et 1995, entre 1995 et 2001, ont été marqués par des mobilisations citoyennes localisées, en dehors des formes traditionnelles, partisanes. Cette concurrence des médiateurs « de cause » et « de groupe » a fragilisé les élus dans certains sites. Les technologies déployées (composition des conseils de quartier, sondage délibératif, référendums locaux), s’efforcent de s’adresser à l’individu, à l’électeur, au public indifférencié constitué par la population et non plus seulement au citoyen socialement situé dans des groupements, des associations. Les maires sont d’autant plus enclins à mettre en œuvre des procédures de participation-communication que l’image d’une participation spontanée, liée à l’interconnaissance et aux contacts personnels, n’apparaît plus compatible avec un univers local décentralisé, urbanisé, complexifié, professionnalisé. En outre, ils sont désormais dans un rapport direct à leurs électeurs, responsables pleinement, en dehors de la tutelle du préfet, jadis bien confortable parfois.

Cette recherche pour rendre visibles les procédures de construction de l’opinion publique est-elle susceptible d’assurer une inter-communication, un renouvellement de la médiation ? Les procédures ne présentent aucun caractère d’unité. Les conseils de quartier, par exemple, peuvent ici constituer des expériences remarquables, là de véritables opérations de marketing ignorant tous les critères qui permettent de juger vertueuse la participation (publicisation des différences, répercussion vers un public plus large, implication de la population par la mise à disposition de moyens, financiers, juridiques, d’expertise, notamment architecturale, recours à un animateur extérieur, évaluation publique du dispositif, renouvellement des outils) 14.

Les habitants vont-ils y croire, et s’approprier ces procédures ? Force est de constater qu’ils ne participeront pas sans un minimum de délégation. Mais l’espace public apparaissant localement n’est pas seulement construit, contrôlé par le haut. Il dépend aussi de mobilisations partielles par le bas, d’une opinion publique fragmentée qui se mobilise elle-même. L’espace public local a d’autant plus de chances d’advenir qu’il s’incarne dans une légitimité nouvelle entre deux élections, dans des procédures concrètes, contrôlées mais aussi contraintes.