Sous le terme générique de développement durable émergent de nouvelles problématiques dans les relations Nord-Sud qui mettent en jeu de manière centrale des questions d’équité et de justice. C’est là un enjeu important pour l’avenir des relations internationales et des politiques nationales de développement.

Le développement n’est plus ce qu’il était

La notion de développement est née après la deuxième guerre mondiale lorsque les Etats-Unis, après avoir financé le plan Marshall de reconstruction de l’Europe, décidèrent « d’étendre aux nations défavorisées l’aide technique qui avait jusqu’ici été accordée à certains pays d’Amérique latine ». Ce point alors remarqué du discours de Truman sur l’Etat de l’Union du 20 janvier 1949 inaugurait l’ère du développement 1

Dès lors, le développement a toujours été conçu peu ou prou comme une transposition des succès acquis dans les pays industriels vers les pays dits d’abord « sous-développés » puis « en développement ». Cette transposition s’est faite avec des colorations politiques variées : l’idée d’industries industrialisantes voulait s’opposer au mouvement de libéralisation qui allait déboucher sur les politiques d’ajustement structurel ; la révolution verte se justifiait par la priorité à la satisfaction des besoins de base ; les essais de développement autocentré ont connu quelques succès locaux et toujours des échecs lorsqu’on a voulu les généraliser. Ceci aboutit aujourd’hui à une certaine usure intellectuelle et un pessimisme réel sur la capacité de maîtriser la mondialisation.

Le développement reste vu aujourd’hui comme un mécanisme naturel de déploiement du progrès au plan technique, économique et social, mais ce déploiement serait entravé par des contraintes. Pour certains, ces contraintes s’expriment en termes de manques : manque d’éducation, manque de technologie, de financement, d’infrastructures..., et en termes d’obstacles : milieu naturel à faible capacité productive, mauvaises politiques... Dans cette optique, il suffirait de transférer les ressources nécessaires et de lever les obstacles pour que s’enclenche naturellement le processus d’amélioration. Cette conception est théorisée comme le processus menant à un fonctionnement fluide des marchés que l’on obtient par la libéralisation économique. Pour d’autres, le développement d’un pays est entravé par des mécanismes internationaux d’inégalité liés à l’évolution historiquement et géographiquement différenciée du progrès technique et de l’accumulation des richesses. Dans cette optique, le développement ne pourra résulter que de politiques volontaristes d’investissement et de protection de l’espace économique. Dans les deux cas, les transferts de richesse au titre de l’aide sont nécessaires, et le développement des pays du Sud est conçu comme une mise à niveau par rapport au standard des pays du Nord. Développement et aide au développement participent du même concept.

Cette vision a été peu à peu mise en doute depuis trois décennies. Les pays d’Afrique sub-saharienne témoignent que, malgré les investissements d’aide et les politiques de libéralisation, ils ne connaissent pas d’amélioration significative de leur bien-être. Ils n’ont vu qu’un déploiement très limité des forces productives aboutissant à une stagnation économique. L’Amérique latine et l’Asie, en revanche, ont connu des déploiements importants et une traduction en termes de croissance, mais l’édifice ainsi élaboré reste sujet à des crises financières récurrentes, parfois très graves. La pauvreté au total n’a que très lentement régressé ; elle s’est même étendue dans les pays soumis à des crises financières et des politiques d’ajustement structurel inadéquates. Enfin, les négociations commerciales internationales ont considérablement abaissé les barrières douanières, créant des risques d’aggravation des inégalités au détriment des espaces productifs les plus démunis et des populations qu’ils abritent.

Ceux qui voudraient encore trouver une réponse à une telle situation par l’accroissement de l’aide au développement seront déçus : cette aide diminue régulièrement depuis presque une décennie. Il devient difficile de trouver des gouvernements donateurs et des agences d’aide publique persuadés que l’accroissement de leur concours soit encore nécessaire. Et ceux qui ont toujours dénoncé les bases mêmes du développement ainsi conçu le voient comme une simple poursuite de « l’occidentalisation du monde par la colonisation de l’imaginaire par le progrès, la science et la technique 2 ». Ils abordent dès lors cette période comme celle d’une radicalisation des contradictions internes des mécanismes en jeu.

Un concept moteur de changement

Le nouveau contexte pousse à définir de nouveaux concepts. Il y a trente ans déjà la Conférence de Stockholm en 1972 sur l’environnement et le développement essayait de redéfinir le contenu même du développement à partir du constat des effets pervers sur les pays pauvres de la dégradation des milieux naturels et bâtis et de l’épuisement de certaines ressources locales (érosion des sols, risques de pénurie d’eau). Ceci déboucha sur la notion d’écodéveloppement et une réflexion sur les modalités institutionnelles de réorientation des choix techniques. Mais les chocs pétroliers et la parenthèse Reagan aux Etats-Unis allaient suspendre ce mouvement.

Celui-ci allait être repris en 1986, par le rapport Brundtland qui popularisa le terme de développement durable, terme qui sera adopté à la Conférence de Rio (Sommet de la Terre) en 1992. L’adjonction de l’adjectif soutenable (durable) au mot développement résultait en fait d’un double mouvement : à la réflexion sur le lien environnement-développement dans ses dimensions locales, se rajoutait, avec cette fois un fort courant d’opinion dans les pays développés, la prise de conscience des menaces sur l’environnement mondial : atteintes à la couche d’ozone, effet de serre, perte de biodiversité, désertification. Dès lors, cette notion hybride et parfois fourre-tout allait amener à dépasser l’ancien cadre des discussions Nord-Sud. On ne se situe plus dans une problématique de rattrapage par le Sud via l’aide publique au développement, ni même selon l’expression mitterrandienne – « aider le tiers monde c’est s’aider soi-même » – où l’aide trouvait une justification supplémentaire par ses effets en retour sur l’économie du Nord. Le nouveau cadre se fonde d’emblée sur la solidarité structurelle du Nord et du Sud face à des périls communs. Le concept de développement durable alliait prise de conscience écologique et impératif d’équité fondant les solidarités planétaires.

Dans ce contexte émerge la notion de Bien public mondial. Par bien public, on entend l’ensemble des biens et par extension des services, dont on ne peut exclure quiconque de l’usage et des effets, et pour lesquels il n’y a pas rivalité d’usage. Ainsi par exemple, les politiques de santé et les politiques éducatives sont des biens publics (lorsqu’elles sont à but universel). Dans un sens plus large, les menaces environnementales sont des maux publics justifiant des politiques publiques de lutte et de prévention. Les menaces environnementales mondiales appellent des politiques publiques communes.

Parler de Bien public mondial, c’est parler du caractère commun au Sud comme au Nord que peuvent avoir les « menaces globales », et le caractère tout autant public mondial des réponses nécessaires. Le champ d’application est vaste : environnement mondial (effet de serre, diversité biologique des êtres vivants, pollutions internationales maritimes, désertification), maladies épidémiques émergentes, pauvreté comme plaie morale – limite à la croissance et source de dangers politiques et sociaux.

La recherche de solutions à ces immenses problèmes se fait dans le cadre de négociations internationales qui débouchent sur des accords et conventions. Tout accord présuppose une évaluation des effets à combattre – qui sera pénalisé par les menaces globales ? – et une définition des méthodes de lutte – sont-elles efficaces ? Mais les difficultés apparaissent lorsqu’il s’agit de partager les efforts entre les parties en présence. La réponse renvoie en effet aux capacités réelles de financement et de mise en œuvre des uns et des autres, mais aussi à une éthique du devoir liée à ces capacités – est-ce que seuls les riches doivent payer ? Elle renvoie aussi à la question des responsabilités antérieures actuelles et potentielles dans la production de ces menaces environnementales – les pollueurs seront-ils les payeurs ?

Les difficultés de la « Convention climat » (limitation des émissions de gaz à effet de serre réchauffant le climat) illustrent ces questions d’éthique et de justice. Le climat est par excellence un bien public dont la gestion exige la participation de tous. Dans la préparation de l’accord de Kyoto, deux solutions se présentaient : créer une taxe sur les émissions de gaz à effet de serre, ou définir des quotas limités d’émission et des permis d’émission échangeables sur un marché international. La première solution a été rejetée par de nombreux gouvernements, répugnant à imposer à leur opinion publique de nouvelles taxes augmentant le prix de l’essence. Restait, dès lors, la question d’une distribution internationale des quotas d’émission, c’est-à-dire des autorisations d’émettre, de façon limitée, des gaz à effet de serre. Ferait-on payer, par exemple, l’Europe pour les gaz émis lors de la révolution industrielle qui a été basée sur l’énergie du charbon ? Pénaliserait-on les pays ne faisant pas d’effort pour améliorer l’efficacité énergétique des transports comme les Etats-Unis ? Ou la Chine qui compte utiliser à l’avenir ses abondantes réserves de charbon et dont les émissions de gaz pourraient être importantes alors que l’Europe, grâce à l’énergie électronucléaire, n’aurait à fournir qu’un effort plus léger ? La négociation de Kyoto n’a pas définitivement tranché. L’accord résulte d’une logique qui tient plus des volontés d’affichage politique et des capacités relatives de négociation des délégations que d’un ensemble de critères d’équité mesurables : l’Europe réduira ses émissions de 8 % entre 1990 et 2012, les Etats-Unis de 7 %, le Japon de 6 %, et les pays en développement ne sont soumis à aucune contrainte quantitative. Ceux-ci furent sur le point de bloquer l’accord faute de garanties sur l’attribution des quotas futurs. Ils ont reçu l’assurance de mise en place d’un « Mécanisme de développement propre » par lequel les pays industriels pourront investir dans les PED dans des projets de réduction des émissions, et en retirer des crédits d’émission dans le cadre du futur marché international. Mais le président Bush a décidé de sortir des accords de Kyoto et un important lobby américain souhaite aujourd’hui que les PED participent aussi à l’effort de réduction d’émissions. Le jeu n’est donc pas terminé. Au fur et à mesure que les modèles prédictifs préciseront les niveaux de montée des eaux résultant du réchauffement climatique (donc les régions menacées) et les lieux de changement climatique (fréquence accrue des sécheresses ou des précipitations), les différents acteurs seront amenés à préciser leurs positions selon qu’ils y gagneront ou perdront plus ou moins et la négociation internationale évoluera en conséquence. Elle fera intervenir la question de l’avenir de l’utilisation du pétrole, principal responsable actuel de l’effet de serre, donc de l’avenir des exportations pétrolières du Moyen-Orient... et de la politique des Etats-Unis dans cette région.

La Convention sur la biodiversité et les négociations sur la propriété intellectuelle des semences est un autre exemple. A Rio, en 1992, les pays en développement ont obtenu la souveraineté nationale sur les ressources génétiques : celles-ci étaient antérieurement considérées comme bien commun de l’humanité (donc bien public). La généralisation de la souveraineté nationale sur ces ressources répondait aux menaces perçues par eux, d’une appropriation privative des gènes intéressants par des firmes internationales. La nouvelle situation créée à Rio est avantageuse pour les pays disposant d’une grande richesse de diversité génétique – pays tropicaux pour la plupart –, mais elle place les plus pauvres en diversité génétique en situation de dépendance potentielle.

Les pays industriels et les grandes firmes, quant à eux, disposent de banques génétiques, constituées dans le passé à partir des circuits internationaux antérieurs. Ils disposent de marges de progrès sans doute importantes sans recourir intensément à l’échange. Les pays en développement souhaitent désormais valoriser à leur tour leurs ressources et disposer pour cela des technologies biologiques correspondantes. Ils réalisent peu à peu les investissements nécessaires, surtout les « pays émergents » comme la Chine et le Brésil. Mais beaucoup redoutent que la combinaison du brevetage du vivant (adopté aux Etats-Unis) avec la puissance de recherche des firmes internationales de la biologie aboutisse à concentrer les futures capacités de production de semences les plus productives dans un oligopole international tout-puissant. Ainsi le mouvement potentiellement redistributif créé à Rio par la nouvelle souveraineté sur les ressources génétiques est-il aujourd’hui contrebattu par le mouvement des accords internationaux sur la propriété intellectuelle, qui profite aux firmes des pays industriels ? L’ensemble pourrait aboutir à la marginalisation des pays n’ayant ni ressources génétiques intéressantes, ni capacités scientifiques et technologiques.

Ces deux exemples illustrent que les relations Nord-Sud sont entrées dans une phase de négociations généralisées portant sur les répartitions à long terme des ressources et des risques. Elles conditionnent le développement futur des pays.

Les cadres internationaux permettront-ils un développement durable local ?

Si le monde est entré dans une phase de redistribution internationale négociée, y a-t-il encore une place pour des raisonnements où chaque pays élaborerait son propre sentier de développement ?

L’avenir de nombreux pays se définit, en effet, davantage par les cadres résultant des négociations internationales que par un cadre de référence national bien ordonné. Les accords négociés dans le cadre de l’Omc déterminent les politiques douanières, les politiques de prix et les politiques commerciales, agricoles, industrielles et de services, d’investissement, de propriété intellectuelle. Les accords de la Convention climat encadrent les politiques énergétiques et de transport. Les accords sur la biodiversité et sur la désertification façonnent certains aspects des politiques forestières et agricoles. La Banque mondiale énonce les conditions d’une « bonne gouvernance ». On peut alors se demander si, d’une manière plus générale, ces formes de régulation globale par négociation ne font pas l’impasse sur les instruments nationaux (ou régionaux) de cohérence.

Une telle perspective n’est pas envisageable, qui reviendrait à prétendre tout résoudre par des dispositifs internationaux surplombants, comme si le monde était une tabula rasa. Or l’absence de lien entre cadre local et régulation globale créerait les conditions d’évolutions nationales très contrastées et inégalitaires. En abandonnant peu à peu l’appui donné aux gouvernements des pays en développement en matière de planification et d’élaboration des politiques, et en transformant son concours en simple mécanisme de déstructuration de l’Etat et de libéralisation de l’économie, la Banque mondiale et les bailleurs de fonds bilatéraux ont pris le risque considérable de favoriser la constitution d’un ordre économique international sans situer les politiques par rapport aux obligations qu’impliquent à long terme leur croissance démographique, leurs contraintes écologiques, la réduction de la pauvreté de secteurs entiers de la population. La récente reconversion de la Banque mondiale à la lutte contre la pauvreté ressemble plus, de ce point de vue, à une compensation politique à deux décennies de libéralisation et de perte de contrôle des politiques économiques, qu’à une véritable reconnaissance des enjeux d’un développement local réellement durable.

A l’échelle d’un pays en développement ou d’un ensemble régional, parler de développement durable, ce ne peut être en effet que définir le programme qui permettra à l’horizon de 2050 d’avoir absorbé la fin de la croissance démographique en termes de satisfaction des besoins alimentaires, d’habitat, de transports, de santé, et d’emploi. C’est aussi vouloir constituer à cet horizon une économie et un espace de production durable et compatible avec l’évolution internationale. C’est vouloir préserver une écologie et un environnement viables. C’est préparer enfin une société où les tensions sociales seront en voie d’apaisement.

On ne peut donc se contenter d’une définition du développement durable qui donnerait la priorité au traitement des grandes questions environnementales et économiques internationales, s’appuyant uniquement sur des régulations internationales établies par des négociations abandonnées aux seuls rapports de force entre grands pays. Accepter cette tendance, pour beaucoup de ceux qui disposent d’une faible capacité d’influence, signifierait qu’ils n’ont d’autre choix de développement que celui d’un ajustement interne aux contraintes externes, commerciales mais aussi écologiques. Il faut donc très vite percevoir la nécessité de politiques de développement durable locales. Ainsi, la négociation sur le climat ne pourra oublier que certains pays pauvres risquent d’être les principales victimes du changement climatique et que leur engagement dans la lutte suppose des dispositifs qui soient un plus en termes de développement, par exemple en accélérant la mise en place d’équipements énergétiques efficaces ou par des projets de séquestration cohérents avec les priorités du développement rural. De même, si les accords de libéralisation commerciale de l’Omc aboutissent à mettre en faillite des pans entiers d’une agriculture locale sans solution de reconversion, et créent une situation de vulnérabilité alimentaire, il faudra bien chercher à conjuguer la règle internationale et les nécessités de la survie, soit en dérogeant à la règle, soit en lui intégrant des dispositions qui assureraient les victimes de la solidarité financière de ceux qui en profitent. On pense encore au cas récent des pays qui, pour lutter contre l’épidémie de sida, ont été amenés à fabriquer sans licence et à faible prix des médicaments soumis à des brevets internationaux, ceci en contradiction avec les accords de propriété intellectuelle. Accepter la règle serait accepter que l’on puisse mourir du sida en Afrique faute de pouvoir payer les médicaments au prix où ils sont dans les pays industriels.

En conclusion, l’ancienne vision fondée sur l’idée que les pays du Sud pourraient importer leur développement à partir des modèles des pays du Nord grâce à quelques aides complémentaires de ceux-ci, est vouée à disparaître. Proclamer la nécessité d’un développement durable, écologiquement viable, économiquement vivable et socialement acceptable, incite à considérer les solidarités structurelles entre pays face aux menaces écologiques communes, aux menaces économiques désormais de plus en plus communes en raison de la mondialisation des marchés, aux menaces sociales, enfin. La désagrégation sociale et les violences locales ne sauraient longtemps être limitées dans les espaces de contention des grandes villes des pays du Sud.

Les négociations internationales devront évoluer, afin qu’elles produisent un droit qui inclue des critères de justice ou de solidarité et qui préserve de forts espaces de subsidiarité. Trop souvent, aujourd’hui, ce droit peut être en contradiction avec le développement durable local. Il n’y a pas de production du bien public à l’échelle internationale sans cohérence avec l’existence de biens publics équivalents à l’échelle locale.