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Dossier : Le développement, un bien durable

Quatre leçons du processus de Kyoto


Resumé Le point de vue d’un des négociateurs américains sur les questions de climat. A ses yeux, l’ambition d’une règle universelle ne peut faire fi des conditions de recherche de cohérence dans chaque pays. Mais les Etats-Unis ne sont-ils pas dans une situation particulière pour résister à la pression de leurs partenaires ?

Annoncer la mort de Kyoto n’est-il pas excessif ? Au moment même où la plupart des observateurs en rédigeaient le faire-part, la communauté internationale parvenait à Bonn à un accord sur nombre de points clés, insufflant une nouvelle vie au protocole. Pourtant, même si Kyoto a fait preuve d’une résistance surprenante, rien n’est vraiment acquis. Beaucoup de travail reste à faire avant que le protocole ne prenne toute sa stature, et qu’il soit considéré comme un succès. Les Etats-Unis ne semblent pas prêts à s’y joindre dans un proche avenir. Dès lors, même si le processus avance, il s’appliquera seulement au quart des émissions mondiales de gaz à effet de serre sans espoir immédiat d’extension.

Quels que soient les engagements pris, il faudra encore attendre longtemps avant de pouvoir mesurer l’efficacité du protocole sur les changements climatiques. Et l’accord de Bonn renforce la tendance américaine à poursuivre son propre chemin, au moins pour le court terme, plutôt que de se réengager directement dans des négociations globales. Pour dessiner l’avenir, quelles leçons pouvons-nous tirer du processus de Kyoto ? A l’origine des ratés de cette négociation, ne trouve-t-on pas la transgression de quatre principes de base pour la rédaction de traités ?

Marcher avant de courir

Benjamin Franklin le faisait remarquer, la folie la plus pure n’est rien d’autre qu’un excès de raison. Si Kyoto, au final, se révèle sans effet, n’est-ce pas là son épitaphe ? Au lieu de commencer par un accord facile à mettre en œuvre et à satisfaire, on a préféré une approche grandiose, avec des objectifs ambitieux de réduction des émissions de gaz, et une architecture compliquée dont le succès dépend d’une extraordinaire coopération internationale et de beaucoup de bonne foi. Toutes choses qui font défaut dans le domaine d’une approche des changements climatiques. Quelques exemples :

– Kyoto contrôle non seulement le dioxyde de carbone, le principal des gaz à effet de serre, mais aussi cinq autres gaz dont le méthane ou l’oxyde nitrique, plus difficiles à mesurer.

– Kyoto envisage le premier système international complet de troc des émissions. Certains mécanismes ont été utilisés avec succès aux Etats-Unis pour combattre les pluies acides, mais les mettre en place à l’échelon international soulève de nombreuses questions d’éligibilité, de responsabilité et de conformité.

– Selon l’accord de Bonn, des pays pourront recevoir des crédits à cause de la présence sur leur territoire de réservoirs de carbone, comme des forêts ou des zones rurales. Mais ces réservoirs sont des phénomènes naturels dont les capacités augmentent ou diminuent en fonction d’une diversité de facteurs, et pas seulement sous l’effet de l’activité humaine. Evaluer comment on doit attribuer crédits ou débits à certains pays, soulève des difficultés conceptuelles et scientifiques, trop souvent occultées.

– Kyoto crée un mécanisme de développement propre, qui autorise les pays industrialisés à recevoir des crédits pour des projets de réduction d’émission dans les pays en développement. La mise en œuvre de tels mécanismes nécessitera la création d’une structure institutionnelle complexe afin d’en surveiller le processus.

Si l’Union européenne s’était voulue d’emblée moins ambitieuse, les Etats-Unis auraient peut-être moins mis en avant autant de contraintes, actionné tant de sirènes. Le résultat a été un accord très touffu, qui nécessitera encore beaucoup de travail. La plupart des contentieux politiques ont été résolus à Bonn, et la définition de règles détaillées pour les échanges de permis de polluer (le mécanisme du développement propre et les réservoirs à carbone) doit progresser à Marrakech cet automne ; pour autant les nouvelles régulations prévues pourront-elles fonctionner ? Les mécanismes envisagés dépendront surtout d’institutions nationales bien établies et les nouvelles institutions internationales devront établir leur autorité et développer des traditions de bonne conduite et de coopération.

L’histoire l’a montré : celles des instances internationales qui ont réussi ont commencé modestement avant de trouver leur place. Le Gatt, par exemple, a démarré avec un nombre relativement faible de pays, il s’est concentré sur un noyau restreint de problèmes, avec une structure institutionnelle assez simple. La convention cadre de 1992 impliquait un plus grand nombre de pays que le premier Gatt, mais elle s’est limitée à des principes généraux et à des obligations concernant les changements climatiques, en ne prévoyant que quelques institutions et procédures minimales. Or, avant même que ce système n’ait eu l’occasion de se développer, il est remplacé par le Protocole de Kyoto, qui ambitionne de mettre en œuvre dès le départ un régime complet de contrôle. La meilleure approche ne supposait-elle pas de procéder pas à pas, en précisant les contraintes, et en se confrontant à la complexité, au fur et à mesure où les Etats auraient commencé à faire confiance au processus ? Une telle démarche aurait évité d’imposer un régime avant qu’un sens de la communauté ne se soit développé entre les parties, permettant aux Etats d’éprouver leurs idées et d’apprendre de l’expérience.

Pas de représentation sans taxation

Comme tout contrat, un traité traduit un échange de promesses réciproques entre plusieurs parties. Dans le protocole de Montréal, les Etats-Unis ont accepté de limiter leur utilisation de substances néfastes pour la couche d’ozone en échange d’un engagement similaire de la part d’autres pays. Le protocole de Kyoto semble ignorer ces règles de base dans l’élaboration des traités. Certes, il a été négocié par toute la communauté planétaire, mais il ne contient de promesses de contrôler leurs émissions que d’un nombre limité de pays.

Aussi bien les critiques ont-elles souligné cette disparité, quand des pays comme la Chine et l’Inde n’ont consenti aucune réduction. La situation est paradoxale, qui voit les pays en développement jouer un rôle important dans la détermination de règles qui ne s’appliqueront jamais à eux. Ces dernières années, les pays en développement ont menacé de bloquer le processus s’ils ne recevaient pas une aide financière suffisante. A Bonn, ils ont obtenu un accord pour la création de trois fonds internationaux et des engagements financiers de l’Union européenne et d’autres pays, pour soutenir leur développement dans le respect du climat.

Le paradoxe était déjà au cœur du mandat donné à Berlin avant la mise en route des négociations de Kyoto. Les négociateurs américains avaient plaidé pour un nombre restreint de pays prêts à assumer des objectifs de réduction. Finalement, ils décidèrent de poursuivre les négociations dans le cadre de la Convention sur le climat (incluant pratiquement tous les pays du monde). Après coup, on se rend compte que le mandat de Berlin offrait aux Etats-Unis et aux autres pays industrialisés la plus mauvaise des solutions ; elle écartait spécifiquement l’engagement des pays en développement, du moins dans une première période, tout en les autorisant à prendre part à l’intégralité des négociations. Ne valait-il pas mieux déclarer dès le départ : seuls les pays prêts à s’engager financièrement peuvent jouer un rôle. Cette proposition aurait offert une alternative aux pays en développement : être prêts à accepter de nouveaux engagements, ou rester complètement en dehors des négociations. Finalement, les PVD n’ont pas eu à choisir : ils ont pu négocier les règles internationales sans avoir à reconnaître qu’ils y seraient soumis un jour.

La plupart des pays en développement seraient restés en dehors de toute contrainte. Mais les négociations de Kyoto auraient été plus simples à conduire, brassant moins de pays et de problèmes. Elles n’auraient pas été lestées des pesanteurs inhérentes aux négociations dans le cadre des Nations unies, avec des groupes rigides de discussion et une influence disproportionnée des petits pays. Surtout, la dynamique vis-à-vis des PVD eût été différente. Si les pays industrialisés avaient avancé de leur côté, quelques PVD auraient pu décider eux-mêmes des objectifs d’émission afin de rejoindre le système et de vendre leurs réductions peu coûteuses à l’Europe et aux Etats-Unis. A l’opposé de ce qui s’est passé à Kyoto, donnant un veto aux tenants d’une ligne dure (Chine ou Inde), les pays industrialisés auraient gardé le contrôle des émissions. Et, au fil des années, les PVD seraient entrés dans le club pour bénéficier des revenus des échanges d’émissions.

L’Amérique d’abord

C’est presque un lieu commun de le dire : pour être admises, les politiques étrangères doivent prendre racine dans un consensus politique interne. Le constat est vrai en particulier aux Etats-Unis, en ce qui concerne les questions d’environnement : pratiquement tous les systèmes internationaux qui fonctionnent ont leur origine dans des lois internes. Le succès le plus spectaculaire, l’accord de Montréal sur l’ozone, s’est inspiré des règles américaines (interdiction des aérosols dès la fin des années 70). De même, des mécanismes pour limiter la pollution des pétroliers, pour protéger les espèces en danger, ou contrôler les produits chimiques et les pesticides dangereux, ont été établis en s’appuyant sur les efforts intérieurs américains, plutôt qu’en essayant de forcer les Etats-Unis à changer leurs manières de faire sous la pression internationale.

Pourtant, dès le départ, les réflexions américaines sur le changement climatique ont suivi une autre direction, se focalisant sur des mesures internationales plutôt que sur des décisions domestiques. Cette attitude reflétait les réticences, partagées par beaucoup de gouvernements, à édicter des réglementations internes sans l’assurance que d’autres suivraient le même chemin. En raison du caractère global des causes du changement climatique, si un pays agit seul, il augmente ses coûts de production sans avoir prise sur l’ensemble du problème.

Plus fondamentalement, cette focalisation sur un processus international a reflété une absence de volonté politique face aux enjeux intérieurs. Les sondages le montrent régulièrement, les Américains se sentent concernés par les changements climatiques. Ceux-ci, pour autant, ne sont encore jamais devenus une véritable question politique aux Etats-Unis 1. L’éducation, les retraites et les impôts ont toujours dominé dans l’esprit des électeurs. La question du changement climatique vient loin derrière les inquiétudes sur la qualité de l’air et de l’eau. Dès lors, les militants du climat ont considéré l’arène internationale comme plus favorable.

La seule tentative véritable pour faire passer des mesures nationales contraignantes s’est produite au début de l’administration Clinton. Le Président a proposé un impôt sur l’énergie construit sur une base relativement large (la taxe BTU 2), dans le cadre de son premier plan économique. Si, pour Clinton, il s’agissait d’abord d’un impôt sur le revenu plutôt que d’une mesure climatique – elle concernait toutes les formes d’énergies et pas seulement les gaz à effet de serre –, cette taxe aurait limité les émissions en augmentant le prix de l’énergie. Une campagne agressive des lobbies industriels a conduit Clinton à abandonner cet impôt en juin 1993. Il s’est contenté de programmes volontaires – des programmes « sans regret » qui sont dans l’intérêt de l’industrie puisqu’ils réduisent les coûts énergétiques. Et l’administration Bush a repris la même approche.

La focalisation sur les négociations internationales s’explique par les exigences d’un calendrier sans échappatoire : des rencontres importantes ont été programmées pratiquement tous les ans, dans lesquelles le changement climatique était sur le devant de la scène. Conçues pour maintenir la pression sur les Etats, ces rencontres – c’est toute l’ironie – offraient une porte de sortie à Clinton. En y participant, l’administration pouvait temporairement satisfaire à peu de frais son électorat environnementaliste. Elle acceptait, théoriquement, de s’engager dans des politiques internationales contraignantes, mais elle se dispensait de cette rude tâche : convaincre un Congrès conservateur de voter des législations nationales pour réduire les émissions. Naturellement, un tel écart n’est pas longtemps tenable. Les politiques internationales impliquent une mise en œuvre à l’échelon national. Mais la complexité et la longueur des négociations permettaient à l’administration de gagner du temps. Elle pouvait se conforter avec l’impression qu’elle faisait des progrès, de la seule manière possible, en mettant en place un système international qui serait prêt à l’emploi quand l’Amérique prendrait le changement climatique au sérieux.

Cette stratégie, cependant, mettait la charrue avant les bœufs. Quand la volonté du gouvernement faisait défaut pour prendre des mesures d’ordre national, pourquoi le Sénat serait-il d’accord pour le faire ? Dans d’autres pays, les politiques internationales peuvent amener des réformes nationales. Ainsi, les Européens, ou d’autres, se sont servis de l’arène internationale pour influer sur leur propre calendrier. Les responsables de l’environnement, en particulier, ont appris à utiliser les processus internationaux pour l’emporter sur d’autres ministères. Mais, aux Etats-Unis, ce sont les politiques nationales qui déterminent l’agenda international, et non l’inverse. La séparation des pouvoirs ne permet pas à l’exécutif d’utiliser l’arène internationale pour pousser le Congrès dans une action nationale. Quand bien même l’administration eût été prête à accepter un traité comme celui de Kyoto, il lui fallait obtenir l’accord d’une majorité des deux tiers des Sénateurs. L’exemple de Kyoto l’a montré, cet accord est presque impossible en l’absence de consensus politique. Si elles sont l’occasion d’évolutions, les négociations doivent bénéficier d’un certain élan et ne peuvent s’éloigner du centre de gravité existant dans le pays. Kyoto a ignoré cette réalité : le processus était sous perfusion à l’intérieur des Etats-Unis bien avant que Bush ne retire l’oxygène.

Pour progresser, les militants du climat devront concentrer leurs efforts sur la construction d’un consensus national pour réduire les émissions de gaz plutôt que sur les négociations internationales. Les protestations internationales contre la dénonciation du processus de Kyoto par Bush ont aidé à créer un contexte plus favorable au changement climatique. Mais la décision de limiter les émissions viendra de l’intérieur des Etats-Unis. Même si il y a matière à critique dans la position de l’administration Bush, elle a du moins le mérite de se concentrer sur l’agenda national. Elle n’est guère parvenue jusqu’ici à articuler une approche crédible, mais un débat sérieux est désormais ouvert au Congrès sur la manière dont les Etats-Unis doivent s’occuper du changement climatique chez eux...

La faute à l’économie ?

Les objectifs d’émission engagent les pays à obtenir des résultats précis en termes de gains pour l’environnement, et cela quels qu’en soient les coûts économiques. Dans le cas de Kyoto, le montant de la facture pour les Etats-Unis est largement indéterminé (les estimations peuvent varier de un à dix). Selon l’hypothèse la plus basse, Kyoto n’ajouterait que quelques cents au prix du gallon d’essence ; la plus haute conduirait à envisager des coûts supérieurs à ceux imposés par la crise de l’Opep des années 70, entraînant une récession américaine et finalement mondiale.

Etant donné le slogan de Clinton pendant sa première campagne – c’est de l’économie, idiot ! –, il est surprenant que son administration ait écarté la proposition de plusieurs économistes de calculer dès le départ le coût du processus, et d’établir un niveau maximum pour les prix des dérivés du carbone 3. Leur projet était de réfléchir à un mécanisme de sécurité : varier les objectifs d’émissions afin d’en limiter les coûts. Grâce à ce mécanisme, les pays décideraient combien ils sont prêts à payer pour combattre le changement climatique, en s’accordant sur le prix d’une « valve de sécurité ». Sous la pression des écologistes, l’administration a écarté cette proposition, craignant une réaction négative des groupes environnementalistes juste avant les élections, même quand il apparut qu’elle pourrait faire partie d’un deal avec les Européens et les pays en développement.

Et après ?

Malgré des avancées incontestables, le processus de Kyoto souffre d’un péché d’orgueil. Qu’ils s’approchent ou non du système adopté, les Etats-Unis aborderont le problème d’une manière plus progressive. Avant de négocier un accord international, ils devront décider ce qu’ils veulent faire à l’échelon national. Ensuite seulement, ils examineront comment les processus internationaux pourront soutenir leurs efforts. Une politique intérieure sur le climat peut revêtir plusieurs formes. Un système d’objectifs nationaux et de trocs d’émissions, avec une valve de sécurité pour limiter les éventuels coûts de l’obligation, serait le plus réaliste. Au-delà de la détermination du niveau de l’effort (même modeste, il pourra être relevé si nécessaire), l’enjeu est celui d’une architecture raisonnable qui emporte suffisamment l’adhésion de l’industrie et des écologistes pour ne pas être soumise aux souffles électoraux. Les Etats-Unis dessineraient ainsi un système alternatif, qui pourrait co-exister avec celui de Kyoto. Ils restaureraient surtout leur crédibilité internationale.

La convention des Nations unies sur le changement climatique (1992), dont les Etats-Unis sont signataires, constitue une bonne base de départ. Elle demande aux pays de faire un rapport régulier sur leurs émissions de gaz à effet de serre, sur leurs politiques de limitations. Cette procédure permet de constituer une banque de données qui sera importante quel que soit l’avenir du changement climatique. Elle promeut un engagement de rendre compte et un examen international des mesures nationales.

La convention offre un cadre à la coopération internationale, sans que les étapes suivantes n’induisent nécessairement un retour des Etats-Unis dans le processus de Kyoto. L’alternative serait de commencer par des accords, régionaux ou entre Etats partageant le même état d’esprit. Un accord permettrait aux compagnies américaines de bénéficier de crédits pour des projets de réduction des émissions dans les pays qui coopéreraient. Au-delà, quand le système de Kyoto se sera mis en place et que d’autres pays auront développé leurs programmes pour le changement climatique, des règles de reconnaissance mutuelle devront être établies : les Etats-Unis reconnaissant les permis de polluer d’autres pays – et réciproquement – en vue de les troquer. Cette construction pourra alors grandir par le biais d’une intégration progressive des programmes nationaux. Finalement, les pays en développement pourront mesurer leur bénéfice à rejoindre le système : le coût d’une réduction des émissions sera pour eux bien moindre que pour les pays industrialisés et ils seront en mesure d’exploiter cet avantage comparatif à travers un système d’échange international.

Nous affrontons ici un problème vieux d’un siècle et le niveau de réduction d’émissions auquel nous atteindrons dans le court terme n’aura qu’un impact très modeste dans le long terme. Il n’est pas question de l’ignorer : ce serait négliger des options possibles et augmenter le coût final de la réponse. Mais il s’agit d’avancer en connaissance de cause, en apprenant de l’expérience et en reconnaissant que nous construisons une architecture pour le long terme. Pour être efficace, une politique de changement climatique ne s’édifiera pas en un jour.



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1 / La seule exception s’est produite durant la campagne présidentielle de 1988 : le changement climatique a brièvement émergé. Et le président George H. W. Bush s’est engagé à combattre l’effet de serre par l’effet « maison blanche ».

2 / British thermal unit,  mesure du contenu calorifique des essences.

3 / Cf. Raymond Kopp, Richard Morgenstern et William Pizer, « Something for everyone : a climate that both environmentalists and industry could live with ». Resources for the future (september 29, 1997), et Warwick J. Mc Kibblin et Peter J. Wilcoxen, « A better way to slow global climate Change », Brookings Policy Brief (june 1997).


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