Il est devenu habituel que les pouvoirs publics accompagnent leurs appels à l’effort des contribuables par des engagements solennels à intensifier la lutte contre la fraude. C’était déjà le cas en 1924, lorsque le deuxième cabinet Poincaré annonça son intention d’être intransigeant envers les fraudeurs pour éviter que les critiques des hausses d’impôts ne s’amplifient. Il en fut de même au début des années 1970 : Valéry Giscard d’Estaing utilisa la lutte contre la fraude fiscale comme contrepartie au rapprochement de la fiscalité des indépendants de celle des salariés. Les mesures adoptées depuis 2008 pour lutter contre la fraude peuvent également être lues comme un moyen de mieux faire accepter les augmentations d’impôts destinées à redresser les finances publiques. Cet éternel retour de l’engagement à lutter contre la fraude fiscale semble même résister aux alternances politiques. Les dirigeants de gauche sont prompts à dénoncer la facilité des puissants à contourner l’impôt. Quant aux ténors de la droite, ils se sont emparés du thème de la chasse aux fraudeurs pour donner un contenu moral à la lutte contre l’injustice fiscale : à défaut de s’attaquer aux inégalités de répartition, il est plus simple de vilipender la figure repoussoir du mauvais payeur. Dans ces débats publics, la lutte contre la fraude est souvent présentée comme un impératif aussi catégorique qu’abstrait, censé s’appliquer uniformément à toutes les catégories de contribuables, indépendamment du type d’impôt auquel ils sont assujettis et de leur niveau de revenu ou de patrimoine. Or, derrière l’apparente homogénéité des discours, se dissimule une régulation à plusieurs vitesses, selon les types de prélèvements et les populations concernées. En témoigne la lutte engagée depuis la crise de 2008 contre la fraude et l’aggravation du déficit des finances publiques.

L’existence d’un traitement différencié des contribuables est d’abord le produit de dispositifs de taxation qui laissent des marges de manœuvre plus ou moins grandes à ceux qui doivent s’y soumettre. Le caractère auto-déclaré de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) offre par exemple à ses assujettis d’importantes possibilités de transgression, de la dissimulation à la sous-estimation délibérée de certains biens. Par comparaison, la taxe d’habitation laisse beaucoup moins de place à la dimension déclarative. De même, parmi les ménages imposables, ceux dont le revenu a déjà été déclaré par un tiers (les salariés, les retraités ou les bénéficiaires de minima sociaux) sont beaucoup plus facilement contrôlables par l’administration que les travailleurs indépendants qui peuvent moduler le montant de leurs gains et de leurs frais professionnels. Ainsi, l’élargissement du fossé qui sépare ceux qui vivent à l’échelle du monde et ceux qui sont confinés dans l’espace national a été aggravé par de nouvelles possibilités de contourner l’impôt : les uns peuvent choisir où ils déclarent (ou même s’ils déclarent) certains éléments de leurs revenus et de leur patrimoine, tandis que les autres disposent de ressources beaucoup plus exposées au contrôle bureaucratique.

De la fraude fiscale à la fraude sociale

La notion de fraude a pendant longtemps été associée à des contribuables – ménages ou entreprises – disposant d’importantes ressources et cherchant par tous les moyens à échapper à leurs obligations fiscales. Mais, depuis les années 1990, le terme a pris une autre signification : à la traditionnelle fraude fiscale s’ajoute désormais la notion de « fraude sociale ». La promotion, en France comme dans nombre de pays européens, d’un État plus soucieux de maîtriser ses dépenses s’est traduite par une surveillance accrue des bénéficiaires de prestations sociales, soupçonnés d’« abuser » des subsides du welfare. Dans l’administration fiscale, les termes de « fraude » et de « contrôle » ont ainsi acquis un sens beaucoup plus large que celui qu’ils revêtaient auparavant. La possibilité obtenue en 1998 d’utiliser le numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques pour identifier ses usagers marque une première étape importante dans le redéploiement des pratiques de contrôle. En 1982, l’instauration de l’impôt sur les grandes fortunes avait conduit le gouvernement socialiste à envisager l’interconnexion d’une douzaine de fichiers en sa possession (fichier des contribuables, du cadastre, des assujettis à la taxe d’habitation…), de façon à obtenir par traitement informatique la liste des quelque 200 000 contribuables susceptibles d’être concernés par le nouvel impôt. Mais ces velléités de constituer un fichier des contribuables fortunés avaient été contrecarrées par la Commission nationale de l’informatique et des libertés, au nom de la protection des libertés. Quinze ans plus tard, ce souci de préserver l’anonymat des contrevenants n’est plus de mise. Entre-temps, la cible a changé. Grâce à quelques affaires emblématiques et largement médiatisées, l’expression « fraude sociale » s’est diffusée, entretenant une confusion entre des transgressions qui n’ont rien à voir entre elles : elle désigne à la fois le fait, pour un allocataire, de bénéficier indûment d’une prestation et le fait, pour une entreprise, de vouloir échapper au versement des cotisations sociales. Les montants concernés sont sans commune mesure : d’un côté, la fraude aux prestations représenterait 2 à 3 milliards d’euros1, tandis que la fraude aux prélèvements oscillerait entre 8 et 14 milliards d’euros2.

Avec la généralisation des fichiers informatiques, il devient possible de cibler les omissions des contribuables percevant des revenus facilement identifiables (salaires, retraites, allocations chômage et indemnités journalières de maladie).

Cette institutionnalisation de la lutte contre la « fraude sociale », qui englobe indifféremment les manquements des entreprises et ceux des bénéficiaires de prestations, coïncide avec une profonde transformation des procédures de surveillance bureaucratique. Dans l’administration fiscale, le recours à l’informatique a d’abord eu des effets sur le mode de sélection des dossiers à contrôler. Jusque dans les années 1990, les agents des secteurs d’assiette choisissaient aléatoirement un certain nombre de rues et un échantillon de contribuables. Avec la généralisation des postes et des fichiers informatiques, il devient possible de cibler les omissions des contribuables percevant des revenus facilement identifiables (salaires, retraites, allocations chômage et indemnités journalières de maladie). Les discordances entre les revenus déclarés et ceux transmis par les organismes qui les leur ont versés apparaissent désormais à l’écran et débouchent systématiquement sur des contrôles effectués depuis le bureau. Ces recoupements automatisés ne nécessitent aucune investigation et sont beaucoup plus expéditifs que les contrôles consistant à étudier en profondeur certains dossiers. En outre, à partir de 2007, le fisc et l’Assurance maladie expérimentent l’échange de fichiers pour les bénéficiaires de la couverture maladie universelle et généralisent le même type de collaboration avec les caisses d’allocations familiales (Caf).

Sous couvert de rationalisation et de simplification dans l’accès aux données, la mise en réseau des différents fichiers sociaux a permis aux caisses d’allocations familiales de disposer des données de l’administration fiscale en matière de déclaration de revenus. Depuis 2008, le transfert de données entre ces deux institutions est devenu automatique. Désormais, tout allocataire ayant déclaré un montant différent de celui enregistré sur sa feuille d’impôts est sommé par l’organisme lui versant les prestations de rendre cohérentes ses déclarations, sous peine d’être privé d’allocations. Dans les Caf, la généralisation de l’exploration de données (data mining), une technique élaborée pour repérer les dossiers d’éventuels fraudeurs, constitue la nouvelle arme de répression massive. L’enregistrement et la collecte systématique de données telles que la situation familiale, l’activité, les ressources et l’historique du dossier depuis vingt-quatre mois permettent aux statisticiens des caisses de disposer d’environ un millier d’informations par allocataire contrôlé : après six mois, « la part des dossiers repérés avec un mauvais paiement (un indu ou un rappel de prestation) a augmenté de 38 %3 » et le montant moyen des sommes récupérées par contrôleur a doublé. Les résultats sont substantiels : en 2012, les sommes récupérées par les Caf s’élèvent à près de 120 millions d’euros, soit une augmentation de 17 % par rapport à l’année précédente. Par ailleurs, un arrêté du 8 octobre 2013 autorise différentes institutions à vérifier en ligne les informations dont dispose l’administration fiscale, par le biais d’un traitement automatisé de données à caractère personnel, le « Service de vérification de l’avis d’impôt sur le revenu ». Ce nouveau téléservice devrait permettre, notamment aux banques, aux organismes gérant des prestations sociales, aux bailleurs et aux collectivités territoriales, de consulter des données aussi personnelles que la situation de famille, le nombre de personnes à charge, le revenu brut global et le montant de l’impôt4. Cette généralisation de la transparence est toujours présentée aux personnels comme un moyen de développer la qualité des informations et d’améliorer les services rendus. De fait, les usagers sont moins souvent renvoyés d’un guichet à l’autre et le nombre de démarches à accomplir tend à se réduire. Mais, en pratique, cette mise en réseau de toutes les administrations disposant d’informations sur les populations touchant des prestations sociales s’est traduite par l’instauration d’un contrôle par capillarité auquel il est de plus en plus difficile d’échapper.

Inciter les contribuables au civisme fiscal

Tandis que se renforçait l’emprise de l’administration fiscale sur les salariés et les bénéficiaires de prestations sociales, plusieurs évolutions sont venues bouleverser l’organisation du contrôle touchant les entreprises, les travailleurs indépendants et les détenteurs de patrimoine. Elles s’inscrivent dans un mouvement issu des États-Unis qui cherche à améliorer le civisme fiscal en limitant les contraintes qui pèsent sur les contribuables et en privilégiant les dispositifs de conciliation.

Au début des années 1990, l’administration fiscale américaine fait l’objet d’une série de critiques publiques quant au caractère discrétionnaire et unilatéral de son pouvoir. En 1998, l’Internal revenue service restructuring and reform act5 réoriente l’action du fisc vers les services à l’usager, au détriment de certaines de ses prérogatives de contrôle. À la faveur de conférences internationales, le mouvement se diffuse dans la plupart des pays occidentaux. En France, d’importantes mesures sont prises pour convertir la culture professionnelle des agents, centrée sur le contrôle, en une culture de la conciliation. En 1999, le directeur général des impôts, le socialiste Jean-Pascal Beaufret, institutionnalise la notion floue et extensive d’« application mesurée de la loi fiscale » : les agents sont priés de privilégier le dialogue, de tenir compte de l’environnement des entreprises et de les orienter éventuellement vers la conclusion de transactions. En 2004, le lancement du programme « Pour vous faciliter l’impôt » prolonge ce processus de conversion. Pour les particuliers, un dispositif de « relance amiable » est mis en place : en cas de discordance entre les revenus déclarés et les informations de l’administration, il est proposé au contribuable de corriger lui-même sa déclaration, sans aucune sanction (sauf si l’écart constaté laisse penser que le « manquement » est « délibéré »).

Parallèlement, les agents sont soumis à des délais de réponse de plus en plus stricts. Dans le cas d’une demande de renseignement par exemple, le contribuable est informé que le silence du service des impôts pendant deux mois vaut classement du dossier, autrement dit abandon de la procédure. En revanche, il peut répondre quand il le souhaite en distillant des justificatifs au rythme où il l’entend. Tandis que la maîtrise de la temporalité administrative constituait un attribut essentiel du pouvoir discrétionnaire des agents de l’État, les règles désormais inscrites dans le Code général des impôts sont de plus en plus contraignantes pour les contrôleurs et laissent une plus grande latitude aux avocats fiscalistes pour en user de façon stratégique. En outre, l’administration préconise « de promouvoir la transaction comme mode de règlement des litiges » et d’utiliser à cette fin la possibilité de dégrever gracieusement les intérêts de retard et non plus seulement les pénalités6. Cette valorisation de la transaction est également un moyen de pallier l’insuffisance d’information sur certains revenus et patrimoines détenus à l’étranger. Si le rapprochement des organismes encadrant les allocataires de minima sociaux a débouché sur une démultiplication de contrôles désormais incontestables, les modalités de vérification des hauts revenus et des patrimoines sont restées marquées par la dispersion des supports de surveillance et par un souci toujours plus grand d’obtenir l’assentiment des contrevenants.

Les modalités de vérification des hauts revenus et des patrimoines sont marquées par un souci toujours plus grand d’obtenir l’assentiment des contrevenants.

La promotion d’une « application mesurée de la loi fiscale » marque le début d’un processus consistant à encourager le conseil, le dialogue et les possibilités de transaction. Ces mesures, officiellement destinées à s’appliquer à l’ensemble des contribuables, ont en pratique largement bénéficié aux classes dominantes qui, en sachant s’entourer de professionnels de la fiscalité, ont vite compris tout le parti qu’elles pouvaient tirer de ce nouveau credo. Cette transformation a-t-elle, néanmoins, eu l’effet escompté sur l’amélioration du civisme fiscal ? Les études menées aux États-Unis dans le Minnesota suggèrent plutôt que de meilleurs services modifient la perception qu’ont les contribuables de l’administration mais n’impliquent pas d’amélioration de leur civisme fiscal7.

Une pénalisation inégale

Depuis la fin des années 2000, les formes de répression de la fraude sociale tendent à se rapprocher de celles régulant la fraude fiscale. La Caisse nationale d’assurance maladie, la Caisse nationale d’assurance vieillesse et la Caisse nationale d’allocations familiales ont toutes développé en interne des départements spécifiquement dévolus à la lutte contre la fraude. En outre, la Délégation nationale de la lutte contre la fraude, qui, à sa création, limitait son action à la fraude aux prestations sociales, a élargi en 2008 ses prérogatives à l’ensemble des fraudes aux finances publiques. Pourtant, au-delà de cette homogénéité de façade, se cachent des formes de régulation très variables selon les caractéristiques sociales des cibles visées. Dans le domaine fiscal, en dépit de la démultiplication des possibilités de contourner l’impôt et d’une certaine démocratisation de la fraude, le nombre d’affaires transmises aux tribunaux s’est stabilisé à environ un millier par an, ce qui représente à peine 2 % des contrôles fiscaux approfondis. Dans le domaine de la fraude sociale, les pratiques sont très variables. Concernant, par exemple, les entreprises qui assurent le transport des patients à la charge de l’Assurance maladie, l’essentiel des manquements constatés débouche sur une récupération des sommes indues, sans aucune pénalité8. En revanche, les mesures prises par les caisses d’allocations familiales font davantage l’objet d’une judiciarisation : en 2012, 2 619 plaintes ont été déposées, ce qui représente 14,5 % des fraudes détectées. Certes, toutes ces plaintes ne se traduisent pas systématiquement par un procès, mais le taux de classement sans suite tend à baisser : il est passé de 75 % en 2004 à 55 % en 20129.

Au-delà des chiffres, cette pénalisation à deux vitesses renvoie à une différence dans le mode de gestion des illégalismes. Lorsqu’elle vise les transgressions de faible enjeu financier émanant le plus souvent des catégories populaires, l’administration met en avant la dimension morale de son action et privilégie la répression dans une perspective dissuasive. L’objectif de « remettre les gens dans le droit chemin » implique de sanctionner systématiquement la moindre négligence. Lorsqu’il s’agit d’une illégalité beaucoup plus conséquente de la part d’entreprises ou de contribuables en position plus confortable, la lutte contre la fraude perd toute dimension morale et ne se justifie plus qu’en fonction de sa rentabilité pour les finances de l’État.