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Négocier avant de décider

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Acteur de terrain

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Le « modèle français »

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Resumé Le désir de liberté dépasse parfois le désir d’égalité. Les Français sont attachés à leurs statuts et craignent de les voir remis en cause ! Resumé Le désir de liberté dépasse parfois le désir d'égalité Les Français sont attachés à leurs statuts et craignent de les voir remis en cause En matière d'égalité les Franç...

Dossier : Réformer sans modèle

Le « modèle français »


Resumé Il nous faut des réformes ! Pourtant on s’en méfie, on y est même hostile quand la réforme paraît menacer le modèle social français.

La France est une terre de contrastes. Notre niveau de vie reste parmi les plus élevés du monde. Mais notre croissance est l’une des plus faibles d’Europe et le niveau de vie des Américains dépasse le nôtre d’un tiers. Pourtant, la productivité d’une heure du travail français est la plus élevée du monde ; mais nous travaillons peu d’heures par an et peu d’années par vie de travail, car commençant à un âge tardif et nous retraitant précocement. Les contrastes sont forts aussi entre les acteurs économiques : il y a ceux qui se sont engagés dans la mondialisation, y réussissant fort bien ; et ceux, plus poussifs, campant sur le « modèle français ». À cet égard, les « trente cinq heures » sont un double symbole : celui du temps de travail hebdomadaire pour les uns… et de sommeil hebdomadaire pour les autres. Les contrastes, encore, ne séparent pas seulement les secteurs mais les entreprises au sein d’un même secteur. Là où la concurrence internationale joue à plein, le modèle français, reformaté aux normes internationales, réussit, parfois avec éclat. Dans sa version poussive en revanche, il ne tient plus la route. Les illusions subsistent là où l’on parvient à s’abriter de la concurrence : notre modèle traditionnel y paraît éternel. Ainsi, dans le débat sur « le déclin français », les « déclinistes » puisent dans l’observation des faits de l’économie concrète pléthore d’arguments ; et les optimistes aussi.

Les arguments pour ou contre la thèse du déclin perdent leur bel équilibre lorsque l’on quitte le domaine de la pure production économique pour passer à celui de la redistribution et au champ du social. Que ce soit pour le conserver ou en prôner la réforme, déclinistes comme optimistes conviennent que le modèle français n’atteint plus ses objectifs. L’observation s’impose qu’une fracture dans le corps social délimite de nouvelles exclusions, de nouvelles pauvretés et, finalement, recrée l’injustice sociale que l’on espérait voir disparaître grâce à l’abondance de la production économique globale. Le débat redouble quant aux causes de cette fracture : insuffisance de la redistribution par les revenus ou les prestations sociales pour les uns ; et pour les autres, insuffisante adaptabilité de la main-d’œuvre aux nouvelles conditions économiques et sociales résultant de notre insertion, réussie, dans la mondialisation. Dans ce dernier cas, l’explication se double, le plus souvent, d’une mise en cause de notre système de formation, tant initiale que permanente, car il échoue à assurer une formation professionnelle de masse à un niveau suffisant qui permettrait à la France de s’abriter de la concurrence des pays à bas salaire. On cite aussi l’échec de notre enseignement supérieur, devenu de masse lui aussi, incapable de produire la ressource intellectuelle la plus nécessaire au développement des meilleures technologies et de la recherche ; on incrimine encore le poids excessif de la sphère publique. Enfin, pour mettre plus de piquant au débat, on remet en cause la redistribution sociale qui désinciterait à l’effort.

En bref, que le modèle économique français soit en déclin est une appréciation qui n’emporte pas la conviction de tous, mais que le modèle social français, notamment son célèbre « ascenseur », soit en panne, nul n’en doute, même s’il n’existe pas de consensus quant aux causes, et donc quant aux remèdes à apporter. Aucun consensus assurément, sauf sur un point où se refait l’unanimité : ce qu’il nous faut, ce sont « des réformes » !

Réformer la France ?

Durant les soixante ans écoulés depuis 1945, soit la durée d’une vie adulte, quasi-tout a changé en France, comme Jean Fourastié l’a illustré avec tant de force 1. Rappelons le chiffre le plus porteur de sens : 40 % de la main-d’œuvre travaillait dans l’agriculture ; c’est aujourd’hui dix fois moins. Quasi-tout a changé aussi dans le monde qui nous entoure. Pourtant, bien que se sentant menacée aujourd’hui d’y perdre son rang, la France a su, jusqu’à présent le conserver. Ces constatations de base devraient nous rassurer sur nos capacités de réforme ou du moins d’évolution. Tous les acteurs de notre vie économique et sociale qui doivent lutter pour prospérer, ou simplement pour survivre, ont démontré leur capacité à s’adapter au monde, et surtout au monde tel qu’il change. La constatation de cette aptitude à changer pour progresser est le meilleur antidote au déclinisme.

Et pourtant… Les autres pays développés, spécialement nos partenaires de l’Union européenne, ont connu, peu ou prou, la même évolution que la nôtre. Par exemple, l’Espagne ou l’Irlande partaient de structures pourtant peu modernes, mais elles ont connu des évolutions plus rapides encore que la nôtre, talonnant notre niveau de développement pour la première, le dépassant pour la seconde. Notre capacité à nous adapter à la modernité n’a donc rien d’exceptionnel si nous nous comparons aux autres. C’est cette comparaison, précisément, qui dévoile où gît notre problème. Partout ailleurs qu’en France, depuis un quart de siècle, les sociétés politiques ont entrepris de se réformer pour accompagner, amplifier et guider le long et nécessaire mouvement d’adaptation au changement, lot commun des nations développées qui veulent échapper à la régression relative et maintenir leur rang. L’initiative, venue du monde anglo-saxon, a gagné les pays scandinaves, s’est étendue aux rives de la Méditerranée et touche maintenant les Allemands. Mais pas la France, ou très peu.

Désigné par l’expression réforme de l’État, ce grand vent de réforme va, là où il a complètement pris son essor, bien au-delà du seul État : il touche, en réalité, l’ensemble des règles de comportement de la société politique, des règles par lesquelles on « fait société ». Certes, la façon de gérer l’État y joue un grand rôle, mais comptent aussi l’organisation des gestions territoriales et locales, et de proche en proche, l’organisation de l’ensemble de la sphère publique, politique et sociale mais aussi économique, notamment pour tout ce qui concerne les services publics. C’est, en réalité, l’ensemble des comportements collectifs qui se modifie au cours de cette réforme de l’État, comme la représentation des citoyens et la façon de prendre en compte leur point de vue dans la vie publique, au sens large, notamment politique et syndicale. L’expression réforme de l’État désigne, dans la réalité, un vaste exercice de renouvellement des modes réels d’élaboration des choix démocratiques et de leur mise en œuvre pour que l’adaptation de la société au changement ne résulte pas seulement de la somme des capacités individuelles motivées par l’immédiate nécessité, mais soit multipliée par la volonté collectivement organisée de la société tout entière.

En se tenant à l’écart de ce vaste mouvement, la France prend le risque de voir ses structures collectives devenir archaïques et d’être privée d’une partie du bénéfice tiré des efforts individuels d’adaptation. C’est là que le déclinisme revient en force.

Les explications à cet état de fait sont nombreuses. À l’origine de ce mouvement de réforme né dans le monde anglo-saxon, on trouve la volonté d’augmenter l’efficacité de la sphère publique sans augmenter le poids des taxes. En France, où la recherche de l’efficacité publique est vite assimilée à la recherche du profit là où il n’a rien à faire, et où l’on se méfie des Anglo-Saxons, cette double origine ne plaidait pas en faveur de la réforme. Cette méfiance s’est renforcée quand la réforme a conduit les pays qui la mettaient en œuvre à remettre en cause la façon d’assurer les services publics. La méfiance est devenue franche hostilité quand la réforme a semblé de nature à menacer l’existence du modèle social français. Pourtant, les expériences des autres sont maintenant si nombreuses qu’il est loisible de vérifier que l’efficacité publique permet tout simplement de faire plus avec les moyens dont on dispose, que la réforme de l’État est compatible avec beaucoup de formes d’organisation des services publics, et qu’elle est neutre au regard du niveau et du degré de mutualisation des dépenses sociales. En bref, les évolutions pilotées au nom de la réforme de l’État sont compatibles avec un large éventail de modèles sociaux nationaux : la Suède, par exemple, a embrassé cette voie de réforme, précisément pour sauvegarder son modèle social, pourtant tout autant différent du modèle anglo-saxon que peut l’être le nôtre.

Pour dire pourquoi la France reste à l’écart d’un si vaste mouvement, il faudrait percer à jour les fondements même de nos mystérieux comportements. Pourtant, risquons qu’une part de l’explication pertinente de cette réticence française face aux réformes publiques soit à rechercher, au-delà de la surface des apparences, dans la cartographie de notre vie sociale et les spécificités de nos modes de représentation politique et syndicale.

Crise de la représentation politique

Un détour historique est utile. En 1800, la révolution industrielle a déjà gagné la Grande-Bretagne et elle pointe en Allemagne. Mais en France, il y a peu de grandes villes et l’immense majorité de la population active est employée aux champs. La carte administrative épouse au plus près cette structure économique : au premier degré, la cellule de base est la commune, calquée sur la paroisse, dont les dimensions sont telles que les enfants puissent se rendre, à pied, à la messe. Le second degré est le département, dont Napoléon a fixé les dimensions de telle façon qu’un homme à cheval puisse, dans la journée, se rendre au chef-lieu. Entre les deux, le canton : son rôle est d’accueillir la gendarmerie et la perception. Il y a unité forte entre la répartition spatiale des activités économiques, la cartographie du territoire et son organisation sociale.

Deux cents ans plus tard, la population de la France a plus que doublé tandis que sa population rurale se réduisait de plus de moitié, et la population active agricole ne représente plus que 4 % du total ; la bicyclette puis la voiture ont bouleversé les dimensions des déplacements autonomes individuels. Mais la carte administrative de base n’a pas changé. Cet anachronisme bizarre est quasi unique dans l’Europe des quinze : nous ne le partageons qu’avec la Grèce. Tous les autres ont créé des sur-communes élargies à une dimension suffisante pour que l’exercice des pouvoirs communaux ait un sens. La France devrait compter 5 000 communes, au lieu de 36 000, la majorité d’entre elles comptant moins de 500 habitants. Nous avons autant de communes que toute l’Europe réunie. Cette déconnexion entre carte administrative et carte économico-démographique est plus que le signe d’une sclérose : elle a trois conséquences directes principales.

En premier lieu, les vies économique et administrative se séparent. Aucune entreprise de dimension nationale ne calque l’organisation territoriale de sa structure interne sur la carte administrative. Même les Administrations rusent avec elle, tant elle est absurde. Tout, communes, départements, régions est en majorité trop nombreux et donc trop petit pour pleinement exercer ses responsabilités théoriques, ce qui pousse à multiplier des équipes de gestionnaires, chacune sous-utilisée. En outre, les tailles fortement inégales de ces collectivités administratives, en moyenne trop petites mais quelques-uns unes trop grandes, rendent impossible leur gestion sur la base d’un principe d’égalité. L’intercommunalité relève d’une réaction de bon sens à ces défauts. Malheureusement, elle ajoute à la structure existante sans la simplifier et ses formes sont multiples, de sorte que cette réaction raisonnable tend à s’épuiser dans la complexité qu’elle occasionne. En outre, départements et régions souffrent des mêmes maux, mais l’interdépartementalité et l’interrégionalité sont à créer.

La carte administrative détermine la géographie politique : elle fixe qui élit le conseil municipal et les conseils général et régional. Aussi, la deuxième conséquence de la disjonction entre cette carte administrative et la réalité socio-économique est de déconnecter le champ des responsabilités théoriques et effectives. Au plan économique, il devient impossible de faire financer par la commune, le département ou même la région, trop petits, la plupart des projets d’équipement que les instances dirigeantes, démocratiquement élues, de ces collectivités décident en principe, dès lors que ces projets deviennent significatifs. Ainsi, le principe de base de la démocratie locale appliqué aux questions économiques – le citoyen, par ses mandataires, décide, finance et bénéficie de ce qu’il a décidé – se transforme en : par chaque niveau de mandataire qu’il délègue, le citoyen décide l’exécution des seuls projets que les collectivités de taille supérieure accepteront de subventionner. Ainsi, on voit souvent des investissements de portée strictement communale financés par la commune pour une très petite part, le reste étant partagé entre le département, la région et l’État. De la sorte, la stratification géographique horizontale du pouvoir de décision du citoyen se dilue dans les arcanes administratifs verticalement remontants des collectivités territoriales de rang croissant, et de l’administration d’État. Au total, nul ne sait plus qui décide quoi ni qui le paye, l’exercice responsable de la démocratie est profondément bafoué, et de mauvaises décisions sont sans doute prises.

La troisième conséquence est politique. Les carrières politiques, sous toutes nos Républiques, naissent dans les cantons et s’y enracinent. Les hommes politiques, c’est naturel, jugent du bien commun à l’aune des intérêts de l’entité qui les élit. L’archaïsme de la carte administrative et sa disjonction d’avec la carte des activités socio-économiques entraînent, au sein du monde politique, un biais d’archaïsme et la même disjonction d’avec la réalité. La structure administrative et le monde politique qu’elle circonscrit survalorisent ainsi la France des champs, le village, les artisans locaux ou ce qui subsiste du petit commerce, le bureau de poste désert et la gare Sncf (voyageurs et messageries) que le plan Freyssinet rendait obligatoire dans chaque chef-lieu de canton. Il ne faut, dès lors, pas s’étonner que ce biais d’archaïsme freine la prise en compte, avec l’intensité qui serait opportune, des nécessités de l’adaptation de notre économie aux normes internationales, aux marchés que nous ouvre la mondialisation ou aux hautes technologies. On s’étonne aujourd’hui que le gouvernement de 1896 ait pu décider d’investir beaucoup d’argent public dans un grand plan de relance de la construction des navires à voile. Nous nous étonnerons peut-être, demain, que les priorités d’aujourd’hui soient beaucoup plus la défense de l’agriculture que l’enseignement supérieur et la recherche. Mais nous devrions réfléchir aujourd’hui aux défauts d’une représentation politique qui conduit à de tels errements.

Crise de la représentation syndicale

La représentation politique se double d’une représentation syndicale : ensemble, ces deux représentations nous font « faire société ». Le syndicalisme ouvrier joue un plus grand rôle dans le modèle social français que dans la plupart des modèles étrangers. Comme partout, il défend les intérêts des salariés dans l’entreprise. Plus qu’ailleurs, il est impliqué dans la gestion paritaire du système social, il dispose de pouvoirs dans les conseils des entreprises publiques, il est présent dans d’innombrables instances de concertation entre partenaires sociaux, à parité avec les syndicats d’entrepreneurs. Cet aspect du modèle social français est jugé exemplaire par les observateurs étrangers. Pourtant, la déconnexion entre la représentation syndicale et le monde économique est tout aussi patente qu’entre ce dernier et le monde administratif et politique. Bien des faits en témoignent.

En premier lieu, le taux de syndicalisation est faible en France, beaucoup plus faible que dans bien des pays qui nous sont comparables. Ailleurs, on a compris depuis longtemps le rôle économiquement régulateur du syndicalisme dans le partage de la valeur ajoutée, là où micro-économiquement elle se crée, c’est-à-dire dans l’entreprise marchande. Pour développer ce rôle, on facilite la syndicalisation. En France, le taux de syndicalisation est devenu très faible dans le secteur privé et rien n’est fait pour aider à ce qu’il augmente. Ainsi, le monde salarié du privé souffre d’être sous-représenté, et donc mal pris en compte, dans l’acte économique essentiel où le partage de la valeur ajoutée entre salaires et profits se négocie, entreprise par entreprise, au plus près des contraintes du possible. Le pouvoir politique cherche bien sûr à remédier à la valeur macroéconomique de ce partage lorsqu’il l’estime globalement inadéquat, en le modifiant dans le sens favorable aux salariés. Mais il ne dispose que des moyens de la loi : la durée légale du travail, le niveau du salaire minimum… Et les décisions politiques globales s’appliquent en moyenne et ne remplacent pas la pertinence microéconomique des négociations entreprise par entreprise. Ainsi, le syndicalisme ouvrier cherche à compenser la perte de sa force dans les entreprises privées par son pouvoir d’influence sur la sphère politique. Mais la qualité des résultats obtenus par la représentation socio-économique est affectée et l’on aboutit au paradoxe de représentants syndicaux plus présents sur les marches de Matignon que dans les entreprises.

En second lieu, le syndicalisme ouvrier est surtout présent dans le secteur public : les entreprises nationales et les trois fonctions publiques, où la loi est déjà très protectrice pour les salariés. En outre, la valeur ajoutée des entreprises publiques et son partage sont contraints par les obligations de service public, et il n’y a pas de valeur ajoutée à partager dans les fonctions publiques. Il faut évidemment regretter que les intérêts des salariés du privé soient mal défendus et non que ceux du public le soient trop. Mais le problème tient à ce que les intérêts de la sphère publique, dans la vision syndicale de notre économie, sont surpondérés parce que beaucoup des cadres syndicaux en sont issus, les bastions syndicaux y sont implantés, et le financement syndical en provient, tant par les cotisations (c’est là que sont les adhérents) que par les financements publics indirects.

Au total, la carte syndicale, pas plus que la carte politique, ne correspond plus à l’économie réelle. La loi de 1945 a accordé aux syndicats représentatifs d’alors le bénéfice d’une représentativité qui dure encore, bien qu’aucune procédure démocratique ne l’ait, depuis longtemps, confirmée. Cette loi joue un rôle éminent dans la déconnexion du syndicalisme et de la partie la plus active de l’économie. L’absence de reconnaissance publique du rôle microéconomique essentiel du syndicalisme dans l’entreprise et, partant, l’absence de soutien à une politique de re-syndicalisation, contribue à cette déconnexion. Le syndicalisme est un fondement de la démocratie économique ; mais que serait notre démocratie politique si seuls les partis présents en 1945 avaient le droit, comme l’énonce la Constitution, de « contribuer à l’exercice de la démocratie » ?

Maintenir la représentation politique dans le carcan des structures administratives héritées du xviiie siècle, et la représentation syndicale dans celui de la « représentativité officielle » d’il y a soixante ans, donne une double mauvaise règle du jeu à l’expression démocratique au travers de sa représentation. Cette mauvaise représentation conduit à de mauvais choix. Ces deux règles mauvaises s’ajoutent l’une à l’autre et se confortent ; elles engendrent des comportements archaïques, fermés, peureux, et, au sens propre, profondément conservateurs.

Il y a quelques années, un ministre des Finances voulut réformer son ministère en fusionnant la direction générale des impôts (celle qui établit l’impôt) et la comptabilité publique (celle qui l’encaisse), réforme qui n’avait pour elle que la force de l’évidence. Mais les deux directions à fusionner abritaient des syndicats majoritaires différents ; la fusion risquait aussi de menacer la pérennité de certaines perceptions, une par chef-lieu de canton, rappelons-le. L’alliance des syndicats et des politiciens locaux « pour sauver les perceptions » conduisit le Premier ministre à sacrifier le réformateur imprudent et à enterrer sa réforme.

C’est cette même alliance et les comportements qu’elle provoque qui constituent l’explication la plus probable du non-réformisme français.

Jean Fély



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1 / . Jean Fourastié, Les trente glorieuses, Fayard, 1979.


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