Depuis le milieu du dix-neuvième siècle, la France a été le premier pays et le plus grand pays d’immigration européen jusqu’aux années 1960. Avec 3,3 millions d’étrangers et 4,5 millions d’immigrés, elle est aujourd’hui dépassée par l’Allemagne et par l’Espagne, mais reste en tête pour le nombre des populations de culture musulmane vivant sur son sol (entre 4 et 5 millions). La politique française d’immigration, caractérisée par une tradition d’accueil, d’assimilation, puis d’intégration des étrangers, est empreinte d’une grande frilosité, oscillant pendant un demi-siècle entre ouverture et fermeture des frontières. Depuis 1974, la suspension de l’entrée de travailleurs salariés a renforcé le regroupement familial, qui représente l’essentiel des entrées. On observe aussi un afflux de demandeurs d’asile depuis les années 1990, en décrue aujourd’hui avec quelque 40000 demandes annuelles depuis 2006.

La politique française d’immigration s’insère aussi dans un dispositif européen qui gère les flux migratoires. Les stocks, c’est-à-dire les populations installées, demeurent régis par les politiques d’intégration nationales à l’échelon national ou local. Ce système appelé « subsidiarité », de double niveau de décision, caractérise tous les États européens ; il fait parfois apparaître un décalage entre les objectifs communautaires et les préoccupations des États. La politisation du débat français sur l’immigration a pris de l’ampleur depuis que l’extrême-droite en a fait son cheval de bataille il y a vingt ans, et a conduit la politique publique à des contradictions, à des décisions d’affichage à court terme ou à des non-décisions.

Hésitations d’une politique d’opinion

Après une période de vide législatif sur la question des étrangers (aucune loi n’a été adoptée sur l’entrée et le séjour des étrangers entre l’ordonnance de 1945 et la loi Bonnet de 1980), une frénésie législative s’est emparée du politique, au gré des alternances : une vingtaine de lois ont été votées, la dernière en date, la loi Hortefeux – adoptée en novembre 2007 –, durcissant les conditions du regroupement familial pour obtenir à terme plus d’entrées au titre de l’immigration de travail qu’au titre des liens familiaux. Elle s’accompagne d’un renforcement des reconductions à la frontière, fixées à 25 000 par an, et de l’annonce de l’application de quotas pour les travailleurs européens de l’est qui ne bénéficient pas encore de la liberté de travail et d’installation (une liste d’emplois peu qualifiés a été publiée), assortie de quotas d’emplois très qualifiés destinés à accueillir les élites du tiers monde dans une perspective de compétition mondiale d’attraction des talents.

La précédente loi Sarkozy du 24 juillet 2006 limitait les possibilités du regroupement familial et de l’asile (l’immigration « subie »), tout en se réclamant de l’« immigration choisie », une politique sélective à l’égard des « compétences et des talents », des qualifiés et des très qualifiés qui circulent, et des peu qualifiés dans les secteurs qui manquent de main-d’œuvre saisonnière. Déjà, en 2003, une première loi Sarkozy avait durci les conditions d’entrée et de séjour des étrangers, renforcée par la loi Perben sur la sécurité intérieure et la loi Villepin qui modifiait le droit d’asile dans le sens d’un retour à l’asile conventionnel pour tous et avec l’adoption de notions nouvelles comme celle d’asile interne et de pays d’origine sûr inspirées des dispositifs européens. Le droit de la nationalité a également été modifié par deux fois, en 1993 et 1998, pour revenir à un équilibre entre droit du sol et droit du sang qui caractérise la France.

Des flux et des stocks

Dans le même temps, les effets pervers de la fermeture de l’immigration et de la crise du droit d’asile (près de 80 % des demandeurs sont aujourd’hui déboutés alors qu’il y a vingt ans la majorité obtenait le statut de réfugié) ont multiplié le nombre des sans papiers, souvent ni expulsables ni régularisables – seules deux régularisations, de 150 000 personnes chacune, ont eu lieu en 1981 et en 1997. Malgré la multiplication des obligations de quitter le territoire français (OQTF), l’application en demeure délicate et coûteuse : diplomatiquement avec les pays d’origine, politiquement pour les droits de l’homme, financièrement dans tous les cas. À la différence des pays voisins, les demandeurs n’ont pas le droit de travailler depuis 1991. Beaucoup des reconduits reviennent ensuite. Certains sans papiers ont d’ailleurs été régularisés malgré l’annonce de la fin des régularisations dans la loi de 2006, d’autres ont obtenu une régularisation à titre exceptionnel. Un dernier train de régularisations a été mis en œuvre en 2008 pour ceux qui travaillaient déjà durablement chez un employeur 1.

D’autres figures se profilent aussi, fruit de la mondialisation des flux migratoires : étudiants, femmes et enfants isolés, commerçants, experts, fort éloignés du travailleur d’usine étranger des années de croissance. Mais le couple migratoire formé entre le Maghreb et la France perdure en dépit de la diversification : au recensement de 1999, le dernier en date, on comptait 477 000 Algériens, 504 000 Marocains et 154 000 Tunisiens, même si les Portugais sont, depuis le recensement de 1982, les plus nombreux (553 000, 17 % des étrangers). Enfin, il faut prendre en compte quelque 500 000 harkis et leurs familles, ainsi que les jeunes issus de l’immigration, souvent double nationaux. Depuis plus de quinze ans, le chiffre des étrangers est resté stable car ceux qui acquéraient la nationalité française égalaient en nombre ceux qui entraient légalement chaque année sur le territoire : ce chiffre, longtemps situé autour de 100 000 entrées et de 100 000 nouveaux Français par an, a aujourd’hui doublé, avec 206 000 entrées en 2002, chiffre le plus élevé depuis 1974 2.

Un autre volet de la politique française d’immigration concerne les stocks, les populations installées. Il a trait au « vivre ensemble », expression lancée en 1983 pour tourner court aux débats sur l’assimilation, l’insertion et l’intégration. L’État reste ici souverain, à la différence des politiques relatives aux flux, largement dictées par Bruxelles. Les instruments les plus marquants de l’intégration « à la française » sont le droit de la nationalité, qui fait une place à la naturalisation et au droit du sol, la politique de la ville, une approche territorialisée pour lutter contre l’exclusion et promouvoir des politiques d’égalité des chances. Des initiatives récentes pour favoriser l’accès à l’emploi et à l’enseignement supérieur ont été menées à titre expérimental pour lutter contre les inégalités sociales et les discriminations liées aux territoires et aux origines. Elles sont légion : à l’embauche, au travail, à l’école, mais aussi dans l’accès au logement et aux droits, dans les relations avec la police, la justice, l’armée. Ces politiques, ainsi que la création de la Haute Autorité pour la Lutte contre les Discriminations (Halde) en 2004, marquent un certain retard par rapport à d’autres pays européens : la France reste caractérisée par le modèle citoyen de l’égalité des droits qui a longtemps occulté les inégalités de fait.

Le contrat d’accueil et d’intégration, lancé en 2003, cherche à assurer une meilleure insertion aux nouveaux entrants, surtout issus du regroupement familial. Un volet spécifique concerne les relations avec l’islam : la mise en place du Conseil français du culte musulman début 2003 cherche à l’inscrire dans un dialogue avec les politiques publiques par l’intermédiaire d’associations considérées comme représentatives 3. D’autres aspects s’insèrent dans le registre symbolique et identitaire : pour inscrire l’immigration parmi les composantes de l’identité nationale (avec le slogan « leur histoire est notre histoire »), la Cité nationale de l’Histoire de l’Immigration a ouvert ses portes en novembre 2007. En revanche, d’autres voies importantes pour l’intégration politique demeurent verrouillées : l’accès aux droits politiques locaux pour tous les étrangers résidents, l’élection au Parlement de députés issus de l’immigration ou l’entrée dans les états-majors des partis politiques.

La crise des banlieues de novembre 2005 a secoué les fondements du modèle français, dans la mesure où les jeunes manifestants semblaient réclamer que les principes républicains qu’on leur demande de respecter s’appliquent aussi à leur égard. Point de revendications communautaires ou religieuses, en revanche : ce n’est pas le système d’intégration à la française qui a été menacé ici par la diversité et le multiculturalisme ; c’est la politique d’intégration qui a été interpellée, au nom de ses fondements mêmes, par ceux qui s’en sont sentis exclus. Pour autant, le Plan Espoir banlieues lancé début 2008 par Fadela Amara ne correspond pas au Plan Marshall promis par le candidat Sarkozy, faute de moyens et de volonté gouvernementale forte.

Évolution de la politique européenne

La politique européenne de l’immigration s’est construite par strates successives, en phase avec les politiques décidées par les États. L’immigration ne faisait pas partie des sujets de négociation du traité de Rome de 1957. En 1968, les travailleurs salariés de l’Europe des six bénéficient de la libre circulation ; en 1985, les accords de Schengen abolissent les frontières intérieures et renforcent les frontières extérieures de l’Europe. Cette décision et les autres dispositifs sécuritaires des années 1990 ont été adoptés à la suite de scénarios qui ne se sont pas produits : pour la plupart des pays européens, l’ère des migrations de masse vers l’Europe était terminée, la main-d’œuvre nationale frappée par le chômage viendrait remplacer les travailleurs étrangers repartis chez eux grâce aux aides au retour ; la mobilité interne des Européens serait très forte, la nouvelle division internationale du travail et l’aide au développement suffisant à maintenir chez eux les candidats à la migration transfrontalière. Ces prévisions, démenties par les faits, continuent pourtant à inspirer la politique européenne de contrôle des frontières et de lutte contre l’immigration.

Des accords de Dublin au traité de Nice, en passant par Maastricht, Amsterdam et Tampere, cette philosophie du contrôle se poursuit au sommet de La Haye en 2004. Elle a néanmoins été bousculée par le rapport des Nations unies de 2000 sur le vieillissement de l’Europe et les migrations de remplacement, et par d’autres rapports de la même période (Ocde et Bit), par le discours de Kofi Annan au Parlement européen en juin 2004 (« l’Europe doit devenir une terre d’immigration ») et par la pénurie de main-d’œuvre dans de nombreux pays (Allemagne, Italie, Espagne, Portugal) qui ont commencé à entrouvrir leurs frontières selon des formules diverses 4. Une nouvelle politique, fondée sur des permis à points, est ainsi entrée en vigueur en Allemagne en janvier 2005. L’Italie et l’Espagne ont procédé, en 2003, 2005 et 2006, à des régularisations massives de clandestins (650 000 régularisés dans chaque pays à chaque fois) et ont signé des accords bilatéraux de main-d’œuvre avec leurs voisins ou avec certains pays de l’est. À l’automne 2007, le commissaire européen à l’immigration a lancé la blue card, pour une politique sélective de l’immigration de travail inspirée des quotas de main-d’œuvre.

Le pacte européen sur l’immigration et l’asile, inspiré par la France et lancé à l’occasion de la présidence française de l’Union européenne en juillet 2008, comporte deux volets sécuritaires sur les cinq points adoptés : accueillir de nouveaux entrants dans la limite des capacités d’intégration des pays d’accueil, lutter contre l’immigration clandestine, renforcer le contrôle des frontières externes, bâtir une Europe de l’asile, construire une politique de co-développement avec les pays du sud. La souveraineté des États est préservée : il ne s’agit pas d’un traité mais d’un engagement négocié avec chacun d’entre eux, qui plante le décor de la politique française et européenne.

Contradictions nationales

La France reste fidèle à un discours axé sur le contrôle, tout en prenant conscience de la compétition mondiale pour le recrutement des élites, des difficultés de la lutte contre l’immigration clandestine, des pénuries de main-d’œuvre, du défi de l’exclusion sociale devenue une ethnicisation de la pauvreté dans les quartiers des périphéries urbaines… En Europe, tandis qu’un Livre Vert sorti début 2005 s’oriente vers une politique positive, volontariste et sélective de l’immigration, sans trancher entre une immigration de travail ou de peuplement, le dispositif du contrôle des frontières et de l’asile et de lutte contre l’immigration clandestine perdure malgré ses échecs ; chaque pays affiche une attitude sécuritaire tout en adoptant des quotas, des accords bilatéraux de main-d’œuvre, ou en levant la préférence européenne à l’emploi dans les secteurs où il manque de main-d’œuvre qualifiée et non qualifiée.

Le dispositif européen a permis d’harmoniser, par une série de directives adoptées entre 2002 et le 1er mai 2004, une mosaïque de régimes disparates 5. Quant à l’élargissement à l’Est, les dix nouveaux pays entrés dans l’Union depuis le 1er mai 2004 doivent, à l’exception de Chypre et de Malte, attendre une période probatoire fixée au maximum à sept ans pour bénéficier de la liberté de travail et d’installation dans l’espace européen des 25 6. La Roumanie et la Bulgarie, entrées le 1er janvier 2007, doivent s’aligner sur ce dispositif. Quelques pays d’accueil, tels le Royaume Uni, l’Irlande et la Suède, ont décidé d’ouvrir leurs frontières à l’immigration de travail des Polonais dès 2004.

Malgré cette harmonisation, chaque pays européen garde ses spécificités quant aux nationalités présentes sur son sol et à leur volume, ainsi qu’aux politiques du « vivre ensemble » (intégration, droit de la nationalité, place faite aux identités et à l’islam) : intégration, multiculturalisme, politique de la nationalité, statut du religieux, scolarisation, logement, lutte contre les discriminations. Ces domaines sont gérés sous la forme d’une gouvernance où chaque pays s’inspire des bonnes pratiques réalisées par ses voisins. Il négocie leur place de citoyens et d’électeurs potentiels avec les nationalités et groupes issus de l’immigration présents sur son sol, et sa gestion de la politique migratoire avec son opinion publique. Les dernières initiatives européennes cherchent à faire entrer l’Europe dans un débat sur la gouvernance mondiale des migrations internationales 7.

Un débat passionné

La politique française d’immigration a longtemps été marquée par une relation forte à l’identité nationale et par une volonté de distinguer les immigrés qui avaient vocation à rester de ceux qui resteraient une main-d’œuvre vouée au retour. La prise de conscience des changements survenus depuis 1974 s’est faite tardivement et souvent sous le contrôle d’une opinion publique insécurisée par l’extrême-droite. La dimension européenne a apporté un nouveau cadre de référence, contraignant et mal accepté par les plus souverainistes, sur des thèmes emblématiques comme le contrôle des frontières, la définition d’un réfugié ou les contours de l’intégration. Elle présente des mesures d’harmonisation des politiques, dans un sens sécuritaire infléchi par les hésitations de l’Europe à être ou non un continent d’immigration. Cet affrontement entre acteurs nationaux et européens, mais aussi entre une partie de l’opinion publique et des populations discriminées, apportera-t-il plus de rationalité dans un débat passionné – alors même que l’efficacité des dispositifs et leurs finalités prêtent au doute ?

La lutte contre les discriminations s’inscrit dans une Europe devenue un continent d’immigration malgré elle, mais consciente des défis posés par le vivre ensemble. L’inscription de l’immigration parmi les thèmes prioritaires de la présidence française de l’Union européenne a donné une autre tonalité à ces inflexions et contradictions, puisqu’en même temps a été mis à l’agenda le projet d’Union euroméditerranéenne : outre le dialogue des cultures et la libéralisation des échanges économiques et commerciaux, l’immigration est à l’ordre du jour. Peut-on envisager la circulation des marchandises et des idées, si celle des hommes est contenue derrière des visas, des murs ou des camps, et soumise aux aléas des reconductions à la frontière ?