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Dossier : Grande-Bretagne, les années Blair

Une politique sociale ambitieuse


Resumé La priorité des gouvernements travaillistes : viser l’exclusion sociale.

Lorsque j’ai été élu pour la première fois en 1987, le taux de chômage dans les faubourgs de Leeds se situait à 18 %, et internet et l’iPod n’étaient pas encore inventés. C’était l’époque, selon les mots mêmes de Mme Thatcher, où l’individu primait sur la société et où il n’y avait pas d’alternative au marché. Le chômage était donc le prix à payer pour les changements structurels que la Grande-Bretagne avait à affronter. Les travaillistes, dans l’opposition, voyaient la pauvreté s’étendre de façon inacceptable et cherchaient une nouvelle approche, à partir du concept d’exclusion sociale emprunté aux sociologues français. Le leader du parti travailliste, John Smith, lançait à l’occasion du 50e anniversaire du rapport Beveridge, au fondement de la protection sociale britannique, une Commission pour la justice sociale. Lorsque celle-ci remit son rapport, en 1994, J. Smith venait de décéder. Cependant, son projet de concilier efficacité économique et justice sociale trouva une traduction dans le programme de gouvernement en 1997.

Sous la conduite de Tony Blair, le New Labour abordait, en mai 1997, une situation difficile, marquée par un grave chômage (il avait dépassé deux fois le cap des 3 millions), de lourdes dépenses pour la sécurité sociale, des taux d’intérêts dépassant 15 % par an et une inflation à 10 %. Plus de 2,5 millions d’emplois avaient été perdus dans les industries de transformation. Le nombre des enfants grandissant dans la pauvreté avait triplé, atteignant 3,4 millions, et 20 % des élèves sortaient du système scolaire sans aucun diplôme tandis que le nombre d’enseignants avait baissé de 50 000. Dans le domaine de la santé, 60 000 lits de médecine générale et d’aigus avaient été supprimés et 400 000 personnes se trouvaient sur liste d’attente.

Réduire le chômage

La stabilité de l’économie était la première priorité du nouveau gouvernement. La Banque d’Angleterre recouvrait son indépendance en politique monétaire, afin d’opérer dans un cadre économique équilibré. Le Chancelier de l’Échiquier, Gordon Brown, décidait de garder les plans de dépenses annuelles du dernier gouvernement conservateur pendant un an, afin de mieux saisir la situation économique, avant d’élaborer pour la suite, un plan triennal de dépenses. Il n’y a pas eu de « renationalisation » des industries et des services publics, ni de rachat de capitaux, mais l’introduction d’une nouvelle « régulation », surtout pour les services. Un prélèvement sur les bénéfices réalisés par les compagnies des eaux et de l’énergie, nouvellement privatisées, devait rapporter 5 milliards de livres et permettre d’investir dans un New Deal, pour remettre dans le circuit de la formation et du travail de jeunes chômeurs. Le programme du gouvernement était recentré sur l’exclusion sociale, et priorité était donnée dans l’augmentation des dépenses publiques à l’éducation et la santé.

Le développement d’un nouveau secteur des services (incluant les technologies informatiques et de télécommunications) était encouragé, avec l’appui d’investissements du ministère du Commerce et de l’Industrie. De nouveaux emplois, dans les biosciences et les industries créatrices, ont commencé à remplacer les emplois perdus dans les industries de transformation. Le New Deal a ainsi aidé plus d’1,5 millions de personnes à retrouver du travail. Aujourd’hui, 2,5 millions de personnes de plus qu’en 1997 exercent un emploi : le taux de chômage est le plus bas depuis les années 70. Un salaire minimum a été introduit, alors que l’opposition soutenait que cette mesure ferait croître le chômage. Plus d’emplois, cela signifie aussi plus de rentrées fiscales, investies dans l’éducation et la santé.

Améliorer l’éducation et la santé

Autant d’écoles ont été construites depuis 2001 que pendant les 25 années précédentes, car le gouvernement s’est lancé dans la restructuration ou la reconstruction de toutes les écoles secondaires publiques. Plus de 3 500 centres éducatifs ont été ouverts pour les tout-petits et le nombre de places en crèches s’élève à 1,26 million : plus du double qu’en 1997. Mais l’accent n’a pas été mis tant sur les structures que sur l’amélioration du processus éducatif. On compte maintenant 36 400 enseignants et 287 000 assistants supplémentaires par rapport à 1997. Les changements et les objectifs des programmes ont pu susciter des critiques, mais l’amélioration est visible, depuis la maternelle jusqu’à l’enseignement supérieur. Elle l’est d’autant plus significative dans les zones de grande pauvreté. 255 000 jeunes sont en apprentissage (75 000 en 1997) et il y a eu un développement massif de l’éducation complémentaire et supérieure.

De même, pour la santé, les dépenses publiques ont triplé. Une grande part a été consacrée aux infrastructures. Il y a dix ans, la moitié du domaine hospitalier public datait d’avant la fondation du système de santé (NHS), en 1948 ; un quart reste encore à réaménager ou à reconstruire. 157 nouveaux hôpitaux ont été bâtis dans le plus vaste programme immobilier depuis la création du NHS. Plus de 2 800 centres de soins ont été améliorés ou reconstruits. Au-delà de ce redéploiement, l’investissement a permis de recruter quelque 85 000 médecins de plus qu’en 1997, avec de meilleurs contrats de rémunération. On discute certes de l’étendue des « réformes » du NHS – sur la réduction des temps d’attente avant de voir un médecin ou de recevoir un traitement hospitalier ou sur la restructuration du système (dont le recours aux infirmières et hôpitaux du secteur libéral). Mais le fait est que 662 000 opérations de plus qu’en 1997 sont pratiquées chaque année et que plus de 75 nouveaux dispensaires sont opérationnels. On peut contester les tentatives pour recentrer le service de santé sur les « soins primaires » et les actions de prévention, et moins sur les « accidents et urgence » : l’interaction entre les soins de base et les traitements hospitaliers et de spécialistes n’a pas été clarifiée.

Pendant ce temps, la population vieillissante accroît ses exigences et exerce une pression à la fois sur les services de santé et sur les services sociaux dépendants des autorités locales. En 1997, un retraité sur quatre vivait en dessous du seuil de pauvreté. Le constat est partagé de la nécessité de s’attaquer globalement à la pauvreté des retraités 1. Selon des enquêtes sur les revenus, les règlements des maisons de retraite peuvent entraîner la vente du logement de la personne âgée pour payer les frais de résidence.

Objectif 2020 : plus d’enfants pauvres

La pauvreté des enfants avait plus que doublé en 18 ans de gouvernement conservateur. Le taux atteint par la Grande-Bretagne était le plus mauvais d’Europe. Dans un cas sur cinq, aucun des membres de leur famille ne travaillait, et pendant trois ans, toute allocation familiale avait été supprimée : un enfant sur trois vivait dans la pauvreté quand les Conservateurs ont quitté le pouvoir. Depuis dix ans, la nécessité a été reconnue « d’une compréhension dynamique des causes et de l’impact de la pauvreté ; l’intérêt académique et politique s’est aussi élargi à la compréhension du concept plus expansif de l’exclusion sociale. Le contexte politique a été transformé par la venue au pouvoir des gouvernements travaillistes [… avec] pour la première fois, un engagement formel à mettre fin à la pauvreté des enfants » 2.

Tout un éventail de crédits d’impôt a été introduit dans la réforme de certaines allocations attribuées sous conditions de ressources. En 1999, le « Crédit d’impôt aux familles de travailleurs » a remplacé l’ancienne Allocation familiale comme soutien des familles à bas salaire, mais il a été réintégré dans le système fiscal. Bien plus large que l’Allocation familiale, il va au-delà du plafond salarial utilisé jusque-là. Il fait donc croître de manière significative l’impact et le coût de l’aide de l’État aux bas salaires. L’allocation aux travailleurs handicapés a aussi été convertie en crédit d’impôt. De même pour le soutien aux familles qui engagent des frais de garde afin de pouvoir travailler. Il est versé à toutes les familles jusqu’à un certain plafond de salaire, puis à un taux dégressif jusqu’à un niveau maximum. Les allocations de prise en charge d’un enfant et les crédits d’impôt de l’enfant sont versés directement à la tierce personne qui s’occupe des enfants. Toutes ces mesures, ainsi que le nouveau projet Sure start, ont permis de sortir bon nombre d’enfants de la pauvreté.

L’objectif fixé par le gouvernement travailliste en 1999 était d’éradiquer la pauvreté des enfants en Grande-Bretagne avant 2020, et de la diminuer de moitié avant 2010. Malgré des progrès (par rapport à 1997, la diminution est de 700 000), on compte encore 2,7 millions d’enfants en Grande-Bretagne vivant dans une relative pauvreté. Plus préoccupant, malgré le nombre record de gens au travail (dont plus d’1 million de parents isolés, 320000 de plus qu’en 1997), le pourcentage d’enfants vivant dans une famille où les adultes sont chômeurs était de 15,3 % en 2006 (18,4 % en 1997) ; environ 2/5 d’entre eux appartenaient à des familles monoparentales, en majorité sans travail.

Malgré une économie solide et le plus fort taux d’emploi au sein du G8, la Grande-Bretagne connaît toujours un niveau élevé de pauvreté enfantine relative (c’est-à-dire lorsque la famille dispose de moins de 60 % du revenu moyen avant les frais de logement). Les fractures apparues dans les années 80 – quand le fossé entre riches et pauvres se creusait plus vite au Royaume-Uni que dans presque tous les autres pays industrialisés – se reflètent encore dans la stratification socio-économique de notre pays. Malgré d’importantes hausses des allocations et des aides, l’inégalité de revenus reste forte, aggravée par les niveaux de salaires et par la répartition des richesses. Les bénéfices, la répartition des revenus et les offres d’emploi sont loin d’être équitablement partagés.

À côté d’une politique générale, le gouvernement a voulu s’attaquer aux poches géographiques de pauvreté. Dès 1998, était créée, à l’initiative du Premier ministre, l’Unité d’exclusion sociale (SEU), nouveau service ministériel interdépartemental dépendant directement du Conseil des ministres. La SEU a amené tous les autres services gouvernementaux et locaux à collaborer : programmes d’assistantes maternelles et d’éducation, services sociaux et de santé, de formation et d’emploi, jusqu’aux initiatives pour renouveler les relations de voisinage. Ce partenariat a mobilisé la participation de personnes et de communautés locales. En 2005, la SEU était remplacée par le Social exclusion task force sous la responsabilité d’un secrétaire d’État, Hilary Armstrong. Son plan d’action contre l’exclusion sociale, Tendre la main (septembre 2006), se propose de « changer fondamentalement la façon dont nous distribuons aides et subsides aux plus exclus, dans le but de libérer leurs aspirations et de les aider à briser le cycle des privations ». Il s’adresse aux plus « difficiles à atteindre » dans la société (2,5 % de chaque génération), en insistant sur le fait que « l’exclusion sociale n’est pas seulement l’inégalité de revenus. Elle concerne l’accès à la santé et à l’éducation, aux services et aux chances de la vie ».

Une attention particulière est portée sur les groupes qui connaissent un risque d’exclusion élevé : les enfants pris en charge, les parents adolescents, les adultes et les familles fragilisées par des besoins multiples et complexes et des maladies mentales. En octobre 2006, un livre blanc était publié sur les enfants pris en charge, et sur le fossé entre eux et les autres enfants, concernant leurs chances dans la vie. D’où, par exemple, une plus grande attention aux femmes enceintes et aux trois premières années de vie.

Des membres du gouvernement ont reconnu qu’il reste beaucoup à faire pour atteindre cet objectif ambitieux d’une éradication de la pauvreté des enfants. Des stratégies d’emploi et de remise au travail pour les parents (en tenant compte de la charge des enfants) doivent être combinées avec des politiques progressives d’allocation et d’imposition. Bien sûr, la lutte contre la pauvreté concerne d’abord les pauvres, mais dans une société où 95 % de la population voit ses revenus augmenter de 2 à 3 % par an, des approches globales sont sans doute nécessaires. Viser l’exclusion sociale est la priorité. Mais, dans l’avenir, il est essentiel de s’attaquer aux inégalités dans toute l’économie et la répartition des revenus et des richesses afin que le fossé qui s’est creusé entre riches et pauvres ne fasse apparaître davantage d’exclus.

Cette approche progressive devrait-elle se ranger à l’avis de Tawney 3 pour qui « Ce que les riches réfléchis appellent le problème de la pauvreté, les pauvres réfléchis l’appellent à juste titre le problème des riches » ? Tel est le défi auquel sont confrontés le parti travailliste et le gouvernement : peut-on éradiquer la pauvreté en Grande-Bretagne en une génération ? Des progrès, encourageants jusqu’ici, associés à une vision politique renouvelée et à un courage politique, suggèrent que c’est possible.

John Battle

Traduit de l’anglais par Geneviève et André Vesse



1 / . L’augmentation de la pension de base, avec des suppléments annuels pour les factures de fuel et des compléments de crédits pour retraités, a déjà sorti de la pauvreté un million de retraités.

2 / . Pete Alcock, Comprendre la pauvreté, préface à la troisième édition, Palgrave Macmillan, 2006 (1e édition 1993).

3 / . R.-H. Tawney, Lecture inaugurale “Poverty as an industrial problem”, 1913, reproduite dans Memoranda on the problems of Poverty, vol 2, William Morris Press.


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