Tony Blair, aussitôt après son élection comme Premier ministre à la tête du Parti travailliste en 1997, a surpris beaucoup de monde en annonçant un programme de devolution (« décentralisation politique » en français) qui devait faire partie d’un ensemble plus vaste de réformes constitutionnelle, politique et administrative. Après leur victoire en 1981, les socialistes français, eux aussi, avaient annoncé la décentralisation comme la « grande affaire du septennat ». Au centre de la dévolution britannique se trouvait la question du « retour » du parlement écossais, qui, en 1707, lors de l’Acte d’Union entre l’Angleterre et l’Écosse, avait été rattaché au parlement de Westminster. Cette revendication, néanmoins, se situait dans un contexte particulier : la centralisation excessive du Royaume-Uni pendant vingt ans, sous les gouvernements conservateurs de Margaret Thatcher et John Major et la subordination des Écossais et des peuples des autres régions en dehors du Sud-est de l’Angleterre. En Écosse, la réponse à cette « aliénation » se traduisit dans une vaste mobilisation de tous les secteurs de la société civile, à l’exception du parti conservateur et des nationalistes, dans le cadre d’une « Convention constitutionnelle » réclamant le retour du Parlement.

Au Pays de Galles et dans les régions anglaises, l’enthousiasme était moindre pour la dévolution. Les Gallois demeuraient très attachés aux bénéfices découlant de l’État-providence centralisé, et les Anglais craignaient que la reconnaissance de nouvelles régions anglaises ne crée un autre niveau politique et bureaucratique. De surcroît, les autorités locales n’étaient pas de chauds partisans d’une autorité régionale élue qui pourrait menacer leur propre existence. Cependant, il n’était pas pensable d’établir un nouveau parlement écossais sans créer des institutions semblables dans les autres régions. Pour obtenir l’accord des Anglais et des Gallois, « l’Europe » fut mise en avant comme justification de la régionalisation (c’était la grande période de « l’Europe des Régions »), avec la volonté, parallèlement, de promouvoir le renforcement de la démocratie locale. Ces positions rompaient avec la tradition travailliste marquée par une centralisation vraiment jacobine, et heurtaient la gauche du parti, farouchement hostile à l’Union européenne, considérée comme un instrument du grand capitalisme. Mais l’argument en faveur de la démocratie locale rencontrait un écho dans la tradition de « municipal socialism » des travaillistes. Ainsi, les réformes en Angleterre même devaient commencer par la création d’une région métropolitaine à Londres.

Pour compléter ces réformes, le nouveau gouvernement a mené à bien le processus de paix en Irlande du Nord, engagé par le gouvernement conservateur. Certes, le problème de l’Irlande du Nord était différent de celui de la centralisation en Grande-Bretagne (Angleterre, Écosse et Pays de Galles), mais il était habile de lier les deux. La dimension européenne joua aussi un rôle important dans la recherche d’une solution pour l’Irlande du Nord.

Malgré les réticences, le gouvernement fit voter la législation nécessaire pour permettre des référendums en Écosse, au Pays de Galles, et à Londres. La méthode choisie pour ce projet s’inspirait en partie de l’établissement des « autonomies » en Espagne en 1978 : la reconnaissance d’une différence entre des « nationalités » (Catalogne, Pays Basque et Galice en Espagne) ou « nations » (Écosse et Pays de Galles) et des régions « ordinaires » avec des statuts différents ; des processus référendaires « successifs » et différenciés. Les résultats des référendums, tenus en 1998, ont reflété enthousiasmes ou réticences : en Écosse, ce fut l’approbation avec une majorité écrasante ; au Pays de Galles, une majorité de 50,6 %, mais 50 % de votants ; à Londres, une victoire du « oui », pour une participation de seulement 30 % ; quelques années plus tard, en 2004, un référendum pour instaurer la première région anglaise s’est soldé par un échec. Pour faire approuver les nouvelles institutions politiques établies par l’Accord du Vendredi Saint de Belfast, les gouvernements britannique et irlandais ont tenu deux référendums dans l’île. C’était la première fois depuis la partition en 1921 que toute la population irlandaise pouvait s’exprimer ensemble. Les résultats confirmaient de façon écrasante le nouvel Accord : 71 % de « oui » (81 % de votants) dans le Nord, et 94 % (pour 56 % de votants) au Sud. Dans le Nord, cependant, l’écart entre catholiques (85 % pour le oui) et protestants (55 %) laissait présager des problèmes. Mais, en fin de compte, le processus de dévolution était lancé : peu à peu, il a changé le paysage politico-administratif du Royaume-Uni, ainsi que ses rapports avec la République d’Irlande.

Nouvelles institutions écossaises et galloises

Une caractéristique du système politique britannique est son asymétrie. Déjà, avant les réformes de Tony Blair, le Royaume-Uni possédait une administration décentralisée et différenciée : les Offices d’Écosse, du Pays de Galles et d’Irlande du Nord et les government offices dans les régions anglaises. La dévolution a renforcé cette asymétrie en y ajoutant une dimension politique et institutionnelle.

Les deux premières institutions établies furent un parlement écossais et une assemblée galloise, n’ayant ni le même statut, ni les mêmes compétences. En effet, le parlement possédait des pouvoirs législatifs « primaires », c’est-à-dire qu’il pouvait légiférer sans passer par le parlement de Westminster ; l’assemblée galloise n’avait, elle, que des pouvoirs « secondaires », d’adaptation des lois votées à Westminster, ce qui correspondait aux pouvoirs législatifs d’un gouvernement local. Les pouvoirs fiscaux des deux institutions diffèrent aussi : le parlement écossais peut prélever une partie de l’impôt sur le revenu ou le réduire, dans une fourchette de 3 % ; l’assemblée galloise n’a pas cette compétence. À l’origine, des différences apparaissaient dans la conception des deux institutions et dans le nombre d’élus dans chacune : le parlement, avec 129 élus, distinguait un exécutif, the Scottish Government, et l’assemblée ; l’assemblée galloise, avec seulement 60 élus, suivait le modèle de la gouvernance « corporative », à savoir une assemblée sans exécutif mais comportant plusieurs « commissions » ( committees), chacune avec un président ( secretary) et dont le leader était le First Secretary. Par la suite, une évolution a conduit à séparer l’exécutif, devenu le gouvernement du Pays de Galles, présidé par son First Minister, comme en Écosse. L’assemblée galloise est devenue « l’assemblée nationale du Pays de Galles » ( National Assembly for Wales) en reconnaissance du caractère « national » du pays. Pour autant, l’assemblée nationale galloise ne possède pas les mêmes compétences législatives que le parlement écossais, mais elle les obtiendra sans doute dans l’avenir.

Compétences et politiques publiques

La législation sur la dévolution distingue deux catégories de compétences : celles réservées au parlement de Westminster et celles exercées par les instances décentralisées. La liste des compétences réservées regroupe des domaines qui concernent le Royaume dans sa totalité : la Constitution, les affaires étrangères (y compris européennes), la défense et la sécurité intérieure, les politiques économique, fiscale et monétaire nationales, l’industrie, les transports nationaux, la sécurité sociale, l’éthique médicale (avortement, embryologie…), les médias, la fonction publique, l’égalité. D’autres compétences sont transférées aux instances écossaises et galloises : la santé, l’éducation et la formation, le gouvernement local, l’assistance sociale, le logement, l’aménagement du territoire, le tourisme, le développement économique, les aspects régionaux des transports, la police, le patrimoine, les affaires rurales, etc. Il existe quelques différences : ainsi l’Écosse, avec son propre système juridique (le droit romain), a compétence dans les affaires légales, le Pays de Galles, avec sa langue et sa culture celtes, jouit de compétences dans ce domaine.

Cette mise en œuvre révèle des traits intéressants de la réforme de l’État britannique. D’abord, les distinctions utilisées évoquent celles qui existent dans les États fédéraux, où l’État garde les « grandes compétences » qui concernent l’unité de l’ensemble ; tandis qu’il y a une décentralisation des questions mieux traitées à un niveau inférieur, celui des instances fédérées. Certes, le Royaume-Uni n’est pas devenu un État fédéral, comme les États-Unis ou l’Allemagne, mais il a désormais des « traits fédéraux ». Ensuite, malgré quelques différences, le parlement et l’assemblée exercent plus ou moins les mêmes compétences, mais l’assemblée possède moins de ressources légales et institutionnelles pour ce faire. Les domaines décentralisés correspondent en grande partie aux compétences exercées par l’Union européenne, bien que le parlement de Westminster garde la responsabilité pour les affaires européennes (conçues comme faisant partie des affaires étrangères). Enfin, la législation consacre une différence entre les cultures et les traits spécifiques des deux nations dans quelques domaines.

Il existe au Royaume-Uni deux administrations : celle de la Grande-Bretagne ( the UK Civil Service) et celle de l’Irlande du Nord ( the Northern Ireland Civil Service), héritage de l’administration irlandaise après la partition de l’île en 1921. En ce qui concerne l’administration en Grande-Bretagne, celle-ci devait en théorie garder son unité à la suite de la dévolution. En pratique, on a assisté à une différenciation entre l’administration de Westminster et celles de l’Écosse et du Pays de Galles, qui se comportent comme des administrations territoriales distinctes de Whitehall. Elles ont été amenées à développer leurs propres politiques publiques dans les domaines décentralisés. Les fonctionnaires des Scottish et Welsh Offices, qui, naguère, dépendaient étroitement de leurs collègues à Whitehall, regardent désormais vers les nouvelles institutions. Sans qu’on ait voulu créer formellement des administrations territoriales, c’est bien ce qui a fini par se produire.

Désormais, Edimbourg et Cardiff se trouvent au centre de deux nouveaux réseaux de politiques publiques (policy networks), où les acteurs publics et privés se tournent plus vers les instances décentralisées que vers celles de Londres. Ainsi se dessine une reconfiguration du système décisionnel du Royaume-Uni, avec une forte territorialisation. Celui-ci s’est complexifié, avec des processus de convergence et de divergence selon les secteurs et reflétant les cultures politiques des trois nations de la Grande-Bretagne : l’Écosse et le Pays de Galles marqués par une forte tradition social-démocrate ( Old Labour) et l’Angleterre, au moins dans le Sud-est du pays, beaucoup plus favorable aux thèses néolibérales de Mme Thatcher ou de Tony Blair. Pour les universités, par exemple, les Écossais n’ont pas suivi les Anglais dans l’introduction d’un système où les étudiants sont obligés de payer des frais et les Gallois ont reporté la mise en œuvre de cette politique. Au Pays de Galles, les médicaments restent gratuits alors qu’il faut les payer en Angleterre. Ainsi de suite.

L’Angleterre

Du Parlement de Westminster relèvent les affaires du Royaume-Uni comme totalité, celles de l’Angleterre et du Pays de Galles pour la législation primaire, et celles de l’Angleterre seule dans certains domaines. Autrement dit, au contraire de l’Écosse et du Pays de Galles, l’Angleterre n’a pas d’instance particulière pour représenter son territoire. D’où cette anomalie : des Écossais élus au parlement de Westminster peuvent voter sur des questions qui affectent l’Angleterre, mais ceux qui sont élus en Angleterre ne peuvent pas voter dans les domaines décentralisés en Écosse. Pour répondre au « problème anglais », le gouvernement a envisagé de créer plusieurs gouvernements régionaux élus en Angleterre. Il existait déjà huit régions d’aménagement du territoire ( planning regions), équivalents des établissements publics régionaux en France avant la loi de décentralisation de 1982. Mais, on l’a vu, la réforme régionale anglaise est restée mort-née avec l’échec du référendum dans le nord-est en 2004. Parallèlement, le gouvernement a engagé des réformes pour renforcer la démocratie locale ; il a expérimenté l’élection directe de maires ou une nouvelle organisation du gouvernement local, avec la séparation de l’exécutif par rapport à l’assemblée 1. Très peu d’autorités locales jusqu’ici et encore moins le grand public, ne se sont intéressés à ces réformes. Une commission nationale, qui doit rendre son rapport au printemps 2007, examine la fiscalité locale afin de la rendre plus transparente, équitable et démocratique 2.

Le projet de création d’un gouvernement régional de Londres a été mené à bien. Jusqu’en 1986, la capitale avait possédé un tel gouvernement sous la forme du Greater London Council, avec 20 000 employés, responsable d’un grand nombre de services. Mais ce gouvernement était dirigé par l’extrême-gauche du parti travailliste ; son leader, Ken Livingstone (Red Ken), se considérant comme la Némésis du premier Ministre de l’époque, Mme Thatcher, celle-ci, qui ne supportait guère les politiques du Council (comme le soutien aux groupes homosexuels et lesbiens), avait trouvé plus simple d’abolir celui-ci et d’y substituer 13 arrondissements pour le gouvernement de Londres. La capitale s’est ainsi trouvée la seule grande capitale au monde sans gouvernement propre. Pour combler cette lacune, une partie importante des réformes de Blair fut la création d’une Greater London Authority (GLA) avec un maire élu, une assemblée et une administration plus légère que l’ancien GLC, et disposant d’un rôle moins interventionniste. L’ironie a voulu que le premier maire élu fût Ken Livingstone, mais dans une réincarnation plus modérée.

L’Irlande du Nord

L’Irlande du Nord, comme région du Royaume-Uni, est née de la scission de 1921, après une guerre d’indépendance menée par l’IRA et le Sinn Féin. Auparavant, toute l’Irlande faisait partie du Royaume-Uni. Pour les Britanniques, la partition (comme en Inde ou en Palestine) était la solution, mais, pour les nationalistes irlandais, majoritaires dans toute l’île et catholiques, c’était une honte, puisque la nation était coupée en deux. De surcroît, dans la nouvelle entité d’Irlande du Nord, dotée d’un parlement dominé par les protestants, les catholiques nationalistes étaient désormais une minorité, sous la domination permanente de la nouvelle majorité protestante/unioniste. Au cœur du problème de l’Irlande du Nord se trouvaient les revendications contradictoires des gouvernements britannique et irlandais, réclamant tous les deux la souveraineté nationale sur le même morceau de territoire. Dans ces conditions, le mouvement républicain irlandais a continué la lutte contre le Royaume-Uni, cherchant la libération de toute l’île. Le conflit semblait sans issue.

À la fin des années 80, le mouvement républicain était à bout de souffle et la lutte était dans l’impasse : ni l’IRA, ni les forces de sécurité, ne pouvaient s’assurer une victoire. En outre, les républicains avaient découvert les vertus d’une méthode politique de lutte après le succès du gréviste de la faim Bobby Sands aux élections législatives en 1981. À la fin des années 80, avec le développement de l’aile politique, Sinn Féin, et de bons résultats aux élections municipales et législatives, le moment a semblé favorable à Gerry Adams, et à quelques-uns de ses proches, pour ouvrir des négociations avec les Britanniques. Sans revenir sur cette histoire, on rappellera seulement que le résultat de ces négociations fut l’Accord du Vendredi Saint 1998 3, qui prévoit la création de nouvelles institutions politiques : une Assemblée élue, avec un gouvernement, qui partageait le pouvoir entre les deux communautés nationaliste et unioniste ; un Conseil de Ministres, modelé sur le Conseil européen, dans lequel des ministres responsables pour les mêmes dossiers (agriculture, tourisme, etc.) des deux gouvernements (la République et l’Irlande du Nord) se réuniraient régulièrement pour élaborer des projets en commun ; et pour tenir compte de la dimension anglo-irlandaise, un Conseil intergouvernemental entre les deux gouvernements des deux îles (la République et le Royaume-Uni) ; et, finalement, un Conseil des Îles ( British-Irish Council), inspiré par le Conseil nordique des pays scandinaves, dans lequel se retrouveraient les instances politiques de toutes les nations et de toutes les régions des deux îles. La nouvelle assemblée de l’Irlande du Nord disposerait des mêmes compétences législatives que le parlement écossais.

Comment un tel Accord a-t-il été possible ? Plusieurs facteurs ont joué : l’essoufflement des protagonistes du conflit ; l’arrivée au pouvoir de Tony Blair, qui s’est investi personnellement dans les négociations ; le programme de dévolution en Grande-Bretagne même. Mais la raison la plus importante fut peut-être un changement d’interprétation de la nature du problème. Bien que l’Europe ne soit pas directement intervenue dans le conflit, elle a changé les paramètres de celui-ci. En particulier, le progrès de l’intégration européenne et le fait que les deux gouvernements étaient membres de l’Union européenne modifiaient les revendications absolues de souveraineté sur le même territoire : de nouvelles visions de la souveraineté, du territoire, et même de l’Etat-nation étaient possibles. Ce qui était auparavant non négociable est devenu négociable. Une nouvelle approche des institutions politiques, plus souples et adaptées aux circonstances, invitait à repenser les institutions nécessaires aux dimensions différentes du problème. Le résultat est un ensemble d’institutions difficiles à surpasser. Il est vrai qu’il a fallu très longtemps pour les mettre en œuvre et qu’elles ne fonctionnent toujours pas parfaitement. Mais, peu à peu, on se dirige vers une solution, et les fusils se sont tus.

Après bien des années de centralisation, le Royaume-Uni a finalement rejoint les autres pays d’Europe en lançant un programme de décentralisation politique à l’arrivée au pouvoir de Tony Blair et du New Labour en 1997. Même la France avait déjà ouvert un tel chantier en 1982. Les réformes britanniques ont transformé les rapports entre les parties constituantes du Royaume-Uni et inaugurent un programme de réforme constitutionnelle encore plus vaste. Les résultats, néanmoins, en sont mitigés : un certain succès dans l’établissement de nouvelles institutions en Écosse, au Pays de Galles et même en Irlande du Nord ; un résultat moins net en Angleterre, avec l’échec du référendum sur les régions anglaises et les réticences des autorités locales anglaises. Mais au bout du compte, la décentralisation est à mettre au crédit des gouvernements de Tony Blair, même si son succès est aujourd’hui caché par la débâcle de la guerre en Irak.

Cela ne veut pas dire que ces réformes ne posent aucun problème. Nous avons évoqué la « question anglaise » non résolue. Un autre problème sera soulevé dans le cas d’un gouvernement conservateur à Westminster et de gouvernements travaillistes à Edimburg et Cardiff. Jusqu’ici, les rapports entre les deux niveaux sont assez harmonieux, grâce aux gentlemen’s agreements. Ceci pourrait changer s’il y a des partis différents aux deux niveaux. Enfin, un problème infiniment plus grave serait l’arrivée au pouvoir du parti nationaliste écossais à Edimburg qui voudrait lancer un processus indépendantiste avec référendum. Dans ce scénario-là, rien n’est clair.

John Loughlin