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Dossier : Le débat, noeud de la démocratie

Discuter des choix techniques


Resumé Nucléaire, OGM, infrastructures : face aux choix technologiques, passer d’une visée pédagogique a l’exploration de scenarios.

L’affaire semble entendue : pour être acceptés, les choix technologiques doivent désormais passer l’épreuve de la discussion publique. Quand les controverses se multiplient autour de la mise en œuvre de projets d’aménagement, les procédures de débat public sont réputées avoir des vertus apaisantes. En permettant l’expression de tous les points de vue, elles sont considérées comme un moyen de désamorcer les conflits et d’éviter les situations d’impasse auxquelles ils peuvent aboutir. Depuis une bonne dizaine d’années, on a ainsi vu se déployer toute une série d’initiatives qui visent à rompre avec les pratiques dirigistes de l’Etat. À la création en 1997 d’une Commission nationale du débat public sont venues s’ajouter d’autres innovations institutionnelles ou procédurales, portant témoignage de cette inflexion de l’action publique 1. C’est le cas par exemple des auditions publiques, organisées de manière régulière par l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques. Celui-ci, en particulier, fut le promoteur, en 1998, de la fameuse « conférence de citoyens » sur les organismes génétiquement modifiés 2.

Mais le paradoxe est là : loin de favoriser le dialogue escompté et de conduire à un apaisement des conflits, ces initiatives ont souvent pour effet contraire de provoquer leur durcissement. La participation à des dispositifs de débat public est une source régulière de désillusion pour les groupes concernés par un projet technique. Cette désillusion s’accompagne parfois d’un sentiment d’injustice et de trahison et peut les mener à radicaliser leur position, jusqu’à privilégier d’autres modes d’action pour faire entendre leur point de vue (manifestations contre l’implantation d’une usine à risque ou d’un centre de stockage de déchets ultimes, arrachage de plants d’organismes génétiquement modifiés, recours au procès comme dans le cas de l’amiante ou des éthers de glycol, etc.). Il semble que, au fur et à mesure que se généralise le recours à des procédures de débat public à propos de choix techniques, les frustrations s’accumulent, qui minent leur crédibilité et leur ôtent tout intérêt aux yeux des protagonistes.

Pour expliquer ce décalage entre les attentes suscitées par ces procédures et les insatisfactions nées des modalités concrètes de leur déroulement, on avance d’ordinaire la « mauvaise foi » et la duplicité des promoteurs des projets et de leurs experts : ils feraient fi des promesses contenues dans l’annonce d’un débat public, pour se replier sur des stratégies dont l’unique objectif est d’anesthésier les oppositions. Cette interprétation courante, dont la portée critique ne fait aucun doute, pourrait avoir quelque pertinence si l’on s’entendait précisément sur ce qui est « promis » à travers ce type de dispositif. Or c’est là que le bât blesse. Nombre d’auteurs l’ont souligné, un grand flou entoure des notions comme le débat public, la concertation, ou encore la démocratie délibérative 3. Rien ne permet d’affirmer que derrière le consensus apparent dont elles bénéficient, les acteurs partagent une même conception du débat et des exigences qu’il suppose.

Les difficultés inhérentes à la mise en débat des choix techniques ne tiennent pas seulement à l’écart entre un idéal délibératif, supposé partagé par tous, et les modalités concrètes de sa réalisation. Elles renvoient davantage à la tension qui trouve à s’exprimer dans ces situations de controverse entre des conceptions différentes de ce que débattre de choix techniques veut dire. C’est donc à une clarification de ces différents « horizons d’attente » du débat public sur les choix techniques qu’il faut d’abord s’atteler. On se contentera ici de mettre en regard, de manière nécessairement schématique et simplifiée, deux façons très différentes de concevoir la discussion sur ces choix. La première envisage l’organisation d’un débat comme un moyen d’élargir la sphère de validité d’un projet. Il s’agit, pour dire brutalement les choses, de discuter de manière à persuader de l’indiscutabilité des projets. La seconde appréhende le débat public comme un moyen d’expliciter les problèmes qui devront alimenter une dynamique de révision des choix, voire une dynamique de création technique.

Le débat public comme outil pédagogique

Pour la plupart des gestionnaires de projets techniques, le recours au débat public s’inscrit dans le cadre d’une démarche pour l’essentiel pédagogique. A travers ce genre de dispositif, occasion leur est donnée de clarifier leurs messages, de convaincre les sceptiques ou les indécis des qualités intrinsèques d’un projet. A leurs yeux, les conflits qui jalonnent les projets d’aménagement sont d’abord et surtout dus à un déficit d’information et d’explication. Le manque de culture scientifique, comme l’emprise sur les non spécialistes de certains facteurs psychologiques (ainsi, la prétendue « peur » du changement et de l’innovation scientifique et technique invoquée encore aujourd’hui à propos, par exemple, des antennes-relais de téléphonie mobile ou de la culture des Ogm), sont tenues pour responsables d’une distorsion de la réalité. L’anticipation ou le règlement des conflits passent alors logiquement par des tentatives de correction d’une perception biaisée. Comme le souligne Jacques Defrance, le sous-entendu de cette position est que « lorsque la saisie de la réalité est clairement organisée, tous les agents formulent les mêmes préférences et prennent les mêmes options (…), inversement, les divergences d’opinions et d’attitudes ne peuvent résulter que de la méconnaissance du réel (…) 4 ».

Vu sous cet angle, il s’en faut que l’on puisse prétendre que l’organisation de débats publics autour des choix techniques constitue une nouveauté radicale dans l’histoire des pratiques administratives, en particulier dans celle des modes d’action publique privilégiés dans le domaine des politiques scientifiques et technologiques. Il s’agit simplement d’une nouvelle déclinaison de ce que Michel Callon a appelé le « modèle de l’instruction publique » 5. Les justifications qui accompagnent la mise en place de procédures de débat font du reste volontiers appel à des notions comme l’information, la transparence, la vulgarisation scientifique, accréditant l’idée que les conflits se résument à des malentendus cognitifs. Le déroulement pratique des débats, qui s’apparente le plus souvent à un jeu de questions-réponses, témoigne de la prégnance de cette définition informative de la situation.

Dès lors, il n’y a rien de surprenant à ce que l’ouverture de la discussion n’intervienne qu’en « aval » des choix techniques, quand les projets paraissent déjà bien ficelés. La discussion doit précisément permettre d’améliorer leur diffusion. Ce n’est souvent, par exemple, qu’une fois les tracés d’autoroute arrêtés ou les sites d’usines d’incinération choisis qu’un débat public s’ouvre à leur propos. Aussi bien, les critiques sur le formatage du débat, la dénonciation du « fait accompli technocratique » ou le refus de limiter la discussion aux caractéristiques techniques du projet, auront toutes les chances d’être assimilées par les promoteurs à une attitude sectaire, confinant à l’aveuglement idéologique, ou irrationnelle et rétive à toute forme de discussion. Paradoxalement, ces critiques « externes » (qui s’appuient sur une autre conception du débat), risquent même d’avoir pour effet pervers de renforcer le cadrage initialement dénoncé puisqu’elles peuvent être interprétées comme le fruit d’un manque d’explication et d’information. C’est ainsi que furent décrites les violentes oppositions rencontrées par la mission de concertation (dite « mission Granite ») mise en place, en janvier 2000, par le gouvernement dans le cadre de la sélection de sites pour enfouir les déchets nucléaires.

Vers une définition alternative du débat

C’est en fait une autre forme de critique, que l’on qualifiera d’« interne » par opposition à la précédente, qui a contribué au cours de ces dernières années à fragiliser le plus radicalement cette conception pédagogique du débat public sur les choix techniques. La plupart des groupes concernés par un problème d’aménagement, en acceptant de « jouer le jeu » du débat, en participant à des commissions locales d’information et de concertation ou à des dispositifs similaires, ne se cantonnent pas au rôle passif de citoyens « à éduquer ». On assiste à l’émergence d’un militantisme scientifique dont l’objectif est de mettre à l’épreuve l’expertise scientifique et technique, avancée pour justifier certaines décisions, et cela sur son propre terrain, celui des « faits scientifiques » et de leur objectivité. Il ne s’agit plus seulement de discuter certains choix depuis une position d’extériorité, au nom par exemple de la défense de valeurs morales ou d’une autre conception de la démocratie, mais de l’intérieur, c’est-à-dire en se fixant sur la nature et le contenu des données scientifiques et techniques présentées à l’appui de certains choix. L’effet principal de cette forme de militantisme, qui dans certains cas s’est traduite par la production de véritables contre-expertises (cf., dans le domaine nucléaire, les activités d’associations comme la Crii-Rad 6 ou l’Acro 7), a été d’éloigner la perspective d’un règlement des conflits par le recours à des énoncés scientifiques indiscutables. Dans le feu des controverses et sous l’effet de cet examen critique, les présupposés économiques et politiques qu’enferment des choix techniques sont rendus visibles, de même que l’incertitude qui entoure des « vérités » naguère présentées comme évidentes.

Ce processus de « subversion du rapport pédagogique 8 » a permis de relancer la réflexion sur le statut à accorder au débat public sur les choix techniques. En témoigne l’abondante littérature désormais disponible sur le thème de la « démocratie technique » 9. Dans la mesure où se dérobe un référent extérieur (des énoncés scientifiques indiscutables) pour trancher les différends, le règlement des conflits ne peut passer que par la négociation et la recherche de compromis. La critique interne de la conception pédagogique du débat public a pour ainsi dire préparé le terrain à une tout autre appréhension de ce dispositif : dans le cadre d’une recherche de compromis, la discussion ne peut être envisagée comme un moyen de révéler une « vérité » extérieure au conflit, mais plutôt comme l’occasion de rendre visibles et d’expliciter les points de vue, les intérêts, les identités dont il faudra tenir compte dans l’élaboration (et non plus la diffusion) d’une solution technique. Le débat apparaît alors comme un outil d’exploration des différents scénarios permettant d’articuler les forces en présence. Tant que les responsables des politiques resteront sourds à cette manière de concevoir la discussion des choix technologiques, il y a fort à parier que les procédures mises en place, aussi sophistiquées fussent-elles, se retournent contre eux et produisent davantage de conflits qu’elles ne permettent d’en résoudre.



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1 / Cf. Serge Vallemont (dir.), Le débat public : une réforme dans l’État, LGDJ, 2001.

2 / Claire Marris, Pierre-Benoît Joly, « La gouvernance technocratique par consultation ? Interrogation sur la première conférence de citoyens en France », Cahiers de la sécurité intérieure, n° 38, 1999, p. 97-124.

3 / Loïc Blondiaux, « Démocratie locale et participation citoyenne : la promesse et le piège », Mouvements, n° 18, 2001, p. 44-51.

4 / Jacques Defrance, « “Donner” la parole. La construction d’une relation d’échange », Actes de la recherche en sciences sociales, n° 73, 1988, p. 60.

5 / Michel Callon, « Des différentes formes de démocratie technique », Annales des mines - Responsabilité et environnement, n° 9, 1998, p. 63-73.

6 / Commission de Recherche et d’Information Indépendante sur la Radioactivité.

7 / Association pour le Contrôle de la Radioactivité dans l’Ouest.

8 / Cf. Nicolas Dodier, Leçons politiques de l’épidémie de sida, éd. de l’EHESS, 2003, p. 184 et s.

9 / 9. Voir par exemple Michel Callon, Pierre Lascoumes, Yannick Barthe, Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique, Seuil, 2001, Nicolas Dodier, ibid. ; Janine Barbot, Les malades en mouvements. La médecine et la science à l’épreuve du sida, Balland, 2002 ; Richard E. Sclove, Choix technologiques, choix de société, Descartes & Cie, 2003.


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