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Une 25ᵉ Cop, pour quoi faire ?

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UNclimatechange / CC-BY-NC-SA 2.0
Crédit : UNclimatechange / CC-BY-NC-SA 2.0

La conférence des Nations unies sur les changements climatiques, la Cop25, se tient actuellement en Espagne (du 2 au 13 décembre 2019). Mais à quoi servent les Cop ? Et que peut-on en attendre aujourd’hui ? Un expert qui a contribué aux rapports du Giec nous livre son analyse.


La Conférence des parties (Cop) de la Convention Climat qui se tient à Madrid ce début décembre intervient dans un contexte particulièrement difficile, avec la montée des appels à l’action, de révoltes contre des mesures concrètes, de tensions géopolitiques peu propices à la coopération. On peut imaginer les titres de la presse, les jingles des journaux radio ou télé, les interviews fustigeant l’immobilisme…

Or les Cop ne peuvent que traduire les rapports de force politique existants au sein des pays et entre pays, la diplomatie climatique n’étant pas séparable de la diplomatie globale. Elément de permanence, avec les rapports du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (Giec), dans l’affaire climat, elles jouent surtout un rôle dans la structuration des débats, y compris parce que les textes qu’elles votent sont autant de « faits acquis » que les conférences suivantes doivent prendre en compte. Il faut en comprendre la logique  avant de voir ce qu’on peut en attendre aujourd’hui.

À la Cop, tout se joue, rien ne se décide

Sans succès évidents, après 25 épisodes, les Cop peuvent être vite accusées d’être ce « grand machin » dont De Gaulle qualifiait l’Organisation des Nations unies (Onu), mais c’est le seul lieu accepté par toute la communauté internationale. Elles sont faites de trois cercles : celui des délégués des gouvernements qui doivent mettre en place des dispositifs de coordination des efforts entre pays ; celui des experts et les organisations non-gouvernementales – associations d’entreprises, organisations non-gouvernementales (ONG), think tanks ; celui des médias. Entre ces cercles circulent « courtiers d’idées » et « porte-paroles », à travers des rencontres de couloirs et la création d’une « ambiance intellectuelle ».

Avec le temps, le deuxième cercle a numériquement progressé au nom de l’ouverture à la société civile. Les Cops sont ainsi devenues un grand festival des idées pour le climat. Mais elles ne décident rien, puisque la ratification des accords n’est pas automatique (Bush a refusé de ratifier le protocole de Kyoto, de même Trump pour l’accord de Paris) et elle ne garantit pas la mise en place de mesures. C’est d’autant plus vrai qu’il y a inflation des participants : de 21 membres à Kyoto (Cop6), la délégation française dépasse désormais largement les 100 délégués et l’augmentation est impressionnante pour les pays africains. Et la montée du nombre de connections entre les trois cercles accroît les risques de brouillage des informations et de distractions pouvant mener les débats sur de fausses pistes.

Le climat contre le développement ?

En se situant « dans la perspective du développement soutenable », la Convention climat (Rio 1992) affirmait que les politiques climatiques ne sauraient imposer au « Sud » un nouvel obstacle à leur développement. Mais cela valait aussi pour les pays du « Nord ». Ainsi, pour la Commission européenne, l’enjeu était via une taxe carbone/énergie de concilier environnement, protection sociale, indépendance énergétique et compétitivité1. On se méfiait des engagements de réductions d’émissions, qui, vues les incertitudes sur leur coût, risquaient d’être un leurre.

À Berlin, la Cop1 (1995) marqua un tournant : Helmut Kohl, voulant éviter toute taxe carbone à son industrie, annonça une baisse de - 25 % de ses émissions en 2010 par rapport à 1990, baisse fortement assise sur la restructuration de l’industrie de l’Allemagne de l’Est. Cette habile distraction devait déclencher un ensemble de réflexes en faveur de quotas. Le langage des réductions d’émissions était naturel pour les climatologues. Pour les ONG, c’était l’affichage d’objectifs clairs. Pour les diplomates, il réactivait le schéma du protocole de Montréal sur l’ozone. Mais ce précédent était trompeur, puisque l’interdiction des CFC (fluides frigorigènes qui portent atteintes à la couche d’ozone) touchait une industrie concentrée alors que, pour le CO2, il s’agit de coordonner des milliards de micro-décisions.

Dans cette ambiance, la négociation se structura autour d’engagements quantitatifs par pays (en exemptant les pays du Sud dans un premier temps) et de l’émergence d’un marché international du carbone. Ce sera le protocole de Kyoto. Mais, ce faisant, on adoptait un paradigme qui réduisait la justice climatique à une dispute sur le juste partage d’un budget d’émissions. On ignorait la complexité du nœud gordien énergie-développement et on détournait l’attention des gains réciproques d’une coopération pour un autre développement. La fragilité de ce paradigme climato-centré éclata quand le G77 déclara qu’il n’y aurait pas de marché de permis tant qu’on n’aurait pas résolu la question de l’allocation primaire des droits d’émettre, alors que le Sénat américain avait annoncé à l’unanimité qu’il ne ratifierait aucun protocole qui n’impliquerait pas de contribution significative des pays en développement.

Les efforts pour sauver Kyoto échouèrent à la Cop6 (La Haye, 2000) et le retrait des États-Unis finit par l’enterrer. Mais, nouvelles distractions, on mit l’échec sur le compte de Bush junior, et l’on adopta l’objectif des 2°C, sous l’influence de leaders de Greenpeace. La Cop15 de Copenhague fut ouverte sans changer de paradigme et en s’illusionnant sur les marges de manœuvre d’Obama. On n’avait toujours rien à dire aux pays en développement sur la question du financement. Pour éviter l’échec, on s’engagea sur une promesse de 100 milliards par an de transferts Nord/Sud. Sans rien dire sur leurs modalités. C’est à la Cop16 de Cancun qu’on quitta le climato-centrisme en associant objectifs de réduction des émissions et « accès équitable à un développement soutenable ».

2020, un rendez-vous à ne pas manquer

L’accord de Paris, en 2015, rompit avec l’idée d’un objectif global diffracté par pays en entérinant une approche avec des engagements sur des « contributions déterminées au niveau national » (CDN) et des inventaires tous les cinq ans. Le premier de ces inventaires se tiendra en 2020. Il constatera que les CDN, même totalement appliquées, conduisent à une hausse des températures de 3,5° C et la Cop essaiera de proposer des schémas permettant de les renforcer.

L’accord de Paris n’indique aucune mesure concrète dont on pourrait rendre comptable les gouvernements.

Cependant, si l’accord de Paris liste en effet les moyens à mobiliser, il n’indique aucune mesure concrète dont on pourrait rendre comptable les gouvernements. Un tel silence crée une dissonance cognitive entre l’ambition affichée et la réalité des politiques. Ce risque est aggravé par la façon dont le rapport du Giec sur 1,5° C a été traduit dans l’opinion publique. Quand il montre que l’objectif de 1,5° C implique de décroître les émissions dès 2030 pour aboutir à zéro émission nette en 2050, on en tire des discours qui reposent sur deux erreurs d’interprétation.

La première erreur porte sur la notion d’urgence. Il n’y a pas de « mur » 1,5° C (ou 2°C) au-delà duquel ce serait « la fin du monde ». Les écarts d’impacts physiques attendus dans des mondes à + 1,5° C ou + 2°C sont repérables mais pas qualitativement différents et le Giec se garde d’en évaluer les conséquences économiques. Celles-ci dépendent de la cohésion des sociétés et de leur capacité d’adaptation : les 10 millions de réfugiés supplémentaires d’ici la fin du siècle seraient aisément absorbables par une économie mondiale solide. Les choses seraient très différentes avec les + 4° C ou + 5° C vers lesquels on se dirige. L’urgence est donc de faire bifurquer dès maintenant les trajectoires de développement pour éviter une telle dérive. Mais cette bifurcation sera rejetée si elle ne s’inscrit pas dans une réponse à des défis immédiats comme le chômage, la fragmentation sociale et la sécurité.

Ici vient la deuxième erreur : l’idée que les solutions sont sur la table et que seule manque la volonté politique d’agir. Le Giec signale – mais ce n’est jamais dit dans les médias – qu’il faudrait porter un prix du carbone à un niveau trois à quatre fois supérieur à ceux d’un objectif 2° C, soit 300 € à 400 € la tonne dans tous les pays en 2030, ceci même en mobilisant après 2050 des capacités de stockage du carbone de 5 à 20 giga tonnes (mesure dont la faisabilité et l’impact environnementales sont fortement controversés).

Une nécessaire alliance Nord/Sud

Ces deux erreurs créent une dissonance entre l’injonction de Greta Thunberg et un contexte où les États-Unis, le Brésil et l’Australie se retirent de l’accord de Paris et où les populations se révoltent contre de faibles hausses des coûts des transports (en France, au Chili, en Équateur, en Iran). Or cette dissonance nous distrait de l’urgence réelle : construire un cercle de confiance entre pays du Nord et du Sud en déclenchant dès 2020, des investissements sur des infrastructures bas carbone pour éviter que ces pays ne bifurquent vers des styles de développement très carbonés. L’opinion publique européenne place désormais le changement climatique à la tête de ses préoccupations et sa nouvelle présidente a mis la « neutralité carbone » dans son programme. Mais attention au retour du climato-centrisme. L’Union européenne ne représente que 11 % des émissions mondiales et bien des oppositions se lèveront en son sein vis-à-vis de mesures désagréables pour « sauver la planète » si les émissions croissent inexorablement ailleurs.

L’enjeu est bien celui d’une alliance entre, d’un côté, l’Europe, le Japon, la Chine et, de l’autre, les pays en développement, une alliance suffisamment puissante pour embarquer ensuite les États-Unis, la Russie et l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (Opep). Le préalable est de remplir le seul engagement chiffré de l’accord de Paris : les « 100 milliards de dollars et plus » de transferts financiers Nord-Sud. Vues les contraintes actuelles sur les budgets publics et le sentiment des Européens d’être menacés par la concurrence des pays émergents, cela ne passera pas par une augmentation de l’aide publique classique. Cela passera par des dispositifs où des garanties publiques de nos pays sur des investissements bas carbone dans le Sud réorienteront vers eux l’épargne privée gérée par les investisseurs institutionnels et le soutien de crédits bon marché. L’enjeu est aussi l’émergence d’actifs bas carbone pour sortir du court-termisme de notre système financier, tout en offrant un lieu de réinvestissement de leur rente aux pays de l’Opep.

L’urgence, au rendez-vous de 2020, est de repenser la coopération internationale. Demander de « verdir » les opérations de la Banque centrale européenne ou des banques françaises est compréhensible (sans garantir qu’elles investiront dans le bas carbone), mais cela ne permettra pas de nouer une alliance stratégique pour faire la preuve des gains réciproques de la coopération autour du climat. Or cette alliance est nécessaire pour que nos Jeunes pour le climat ne livrent pas une bataille au nom de l’exemplarité de l’Europe, bataille inutile si cette exemplarité n’est pas accompagnée de gains tangibles pour ceux avec lesquels nous voulons construire un front commun pour le climat.

 

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1 Via l’utilisation de la taxe carbone/énergie pour financer les systèmes sociaux de façon à réduire les prélèvements obligatoires qui entrent dans le coût du travail.


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