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Les Roms ont-ils des droits ?

Le département du Val-de-Marne finance à Orly des maisons en bois pour 17 familles roms. 75 personnes ont été choisies parmi des habitants de bidonvilles insalubres pour venir s'installer sur un terrain prêté par la mairie. Les familles accueillies s'engagent à scolariser leurs enfants. Le projet s'étend sur 3 années au terme desquelles les Roms devront avoir trouvé un travail et un logement. Daniel et Arthur, membre de l'association Habitat et Soins, discutent. © CG94/Joseph Melin
Le département du Val-de-Marne finance à Orly des maisons en bois pour 17 familles roms. 75 personnes ont été choisies parmi des habitants de bidonvilles insalubres pour venir s'installer sur un terrain prêté par la mairie. Les familles accueillies s'engagent à scolariser leurs enfants. Le projet s'étend sur 3 années au terme desquelles les Roms devront avoir trouvé un travail et un logement. Daniel et Arthur, membre de l'association Habitat et Soins, discutent. © CG94/Joseph Melin
Comment mettre en œuvre les droits au logement et à la dignité pour les populations roms ? L’auteure, juriste, présente la genèse de ces droits et leur évolution, puis les confronte aux contraintes de l’action publique et à la situation des campements roms.

Les expulsions massives de campements occupés par les Roms ne peuvent laisser indifférent. La détresse est visible de ces familles réveillées à l’aube par des forces policières leur intimant l’ordre de quitter le terrain. Au-delà d’une émotion légitime, qui inspire dans l’urgence des actions de solidarité, questionner les repères de l’action publique qui confine à la schizophrénie s’impose aujourd’hui.

La question rom bouscule les catégories juridiques traditionnelles, laissant la porte ouverte à des situations d’arbitraire et de violation de droits. Cette tragédie humaine, dans l’espace urbain des grandes métropoles, se noue au cœur d’un conflit de droits et d’une tension forte entre des logiques de représentation. Chaque institution définit en effet son mode d’appréciation, ses marges de liberté et de contraintes dans l’interprétation des textes, en fonction de son positionnement et de son système de valeurs. Comprendre le jeu des acteurs, les tensions entre systèmes de justification, permet d’éclairer ces logiques contradictoires. Aux confins du droit, de la sociologie et des politiques publiques, c’est à un changement de regard que nous appelons, pour tenter de mettre en œuvre « les forces imaginantes du droit » et contribuer à la réflexion sur le principe de dignité appliqué ici à la question du logement.

Logement, habitat et dignité

Le droit au logement est à l’interface de plusieurs sphères. Sur un plan sociologique, la norme du logement en France s’adosse à une logique « sédentaire », avec un fort « propriétariste », et à un lien particulier à la terre et au foncier. Cette norme puissante surdétermine les comportements individuels comme les politiques publiques. La location de son logement représente le plus souvent une étape de transition ou une position contrainte par une situation économique fragile. L’option délibérée de rester locataire demeure marginale en France. Quant à l’habitat nomade, mobile ou non conventionnel (le bungalow, la caravane, le mobile home, l’algeco, voire le container), il est renvoyé dans la catégorie des « habitats hors normes » : leurs habitants sont considérés avec méfiance, dérangeant la norme sociale de la sédentarité.

Alors que le logement est une réalité concrète et objective, la notion d’habitat a une dimension plus subjective, en lien avec une présence humaine. L’habitat apporte un supplément d’âme, une richesse relationnelle, un lien avec un cadre de vie. Cette distinction est essentielle pour mesurer le décalage entre acteurs associatifs et institutionnels (chacun dans une posture légitime) à l’heure d’appréhender les notions d’habitat indigne et de logement décent. Les points de vue achoppent notamment sur la question de la dignité.

La dignité fait partie des droits inhérents à la personne humaine, quelle que soit la situation concrète, quel que soit le système d’organisation sociale. Consacré sur le plan juridique dans de nombreux textes internationaux, le principe irrigue l’ensemble des systèmes juridiques. La Cour européenne des droits de l’homme a largement contribué à formaliser les contours du principe de dignité en le rapprochant de nombreux droits dérivés, tels que l’interdiction de faire subir des traitements inhumains et dégradants (article 3), les atteintes à la vie privée, au domicile, à la vie familiale (article 8), le principe de non-discrimination. S’agissant du droit français, c’est à propos de la loi sur la bioéthique de 1994 que le Conseil constitutionnel a élevé la dignité « au rang de principe à valeur constitutionnelle ». Ce principe est repris dans de nombreux textes législatifs et consacré par la jurisprudence pour s’imposer dans l’ordre juridique comme un « principe matriciel », un socle non négociable de l’organisation sociale. Si la dignité réside dans la valorisation sociale de la personne, c’est bien la réduction de celle-ci à l’une de ses composantes (Rom, handicapé, sans-abri…) qui porte atteinte à sa dignité.

Une vision plus pragmatique se dégage des textes sur les droits économiques et sociaux et des politiques publiques de lutte contre les exclusions. La dignité est appréhendée au prisme d’une lecture concrète, reposant sur des critères précis, servant de cadre à la notion « d’obligation positive » qui incombe à la puissance publique. Une situation sera alors qualifiée de conforme ou non au principe, sachant qu’il est plus facile de concevoir celui-ci par la négative que de s’accorder sur ce que recouvrent les situations « qualifiées de dignes ».

Enfin, la Charte sociale européenne consacre un droit subjectif au logement. Il s’agit ici d’instaurer un système d’obligations positives aux effets exigibles et opposables à l’État. Mais les problèmes d’interprétation commencent quand il s’agit de définir avec précision les créanciers et les débiteurs de ce droit. Selon que l’accent est mis sur la notion de droit substantiel ou procédural, de droit objectif ou subjectif, la représentation du principe sera différente.

Décence et dignité, des notions imprécises

Le droit du logement s’est construit en lien étroit avec une politique de la ville inspirée par le courant hygiéniste. La loi du 13 avril 1850 (relative à l’éradication de l’habitat insalubre) énonce cette mission de protection de l’ordre public mise en œuvre par la police administrative. Puis la loi Bonnevay du 23 décembre 1912 institue les premiers offices publics municipaux et départementaux de construction d’habitations à bon marché et contribue à définir les critères « du bon logement ». Un consensus se forme « pour faire de la salubrité la qualité première du bon logis ». La notion est ensuite complétée par celle de confort minimum : les critères de surface minimale (contre la sur-occupation) et d’équipements minimum (eau, gaz, électricité) s’imposent comme les standards du logement décent. L’article 6 de la loi du 6 juillet 1989 impose au bailleur l’obligation de « remettre au locataire un logement décent ne laissant pas apparaître de risques manifestes pouvant porter atteinte à la sécurité physique ou à la santé et doté d’éléments le rendant conforme à l’usage d’habitation ». Un décret en Conseil d’État du 30 janvier 2002 dispose que le logement doit être doté d’équipements de chauffage, d’eau, de conditions d’aération et d’ouverture ainsi que de certains éléments de confort. Enfin, il doit avoir une surface suffisante au vu du nombre de personnes qui l’occupent.

Quant à la lutte contre l’habitat indigne, elle commence à se formaliser en tant que politique publique avec la loi Besson du 31 mai 1990, pour laquelle « garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation ». Mais le lien entre principe de dignité et droit au logement sera consacré par la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre l’exclusion. La loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU) de décembre 2000 donne un cadre à cette politique avec un programme national de lutte contre l’habitat indigne. La loi Molle du 25 mars 2009 élargit cette notion et en précise les contours : « Est déclaré indigne un local, une installation ou un logement exposant leurs occupants à des risques pour leur santé ou leur sécurité. » Mais en spécifiant que ces situations relèvent « des pouvoirs de police exercés par les maires et les préfets », la loi Molle rend plus floues les frontières entre les notions de logement indécent et d’habitat indigne. Les critères de l’habitat indigne s’inscrivent dans une logique sécuritaire et rejoignent les atteintes à l’ordre public appréhendées sur la base du triptyque : sécurité, salubrité, tranquillité publique.

Le droit au logement, une liberté fondamentale ?

Un place à part doit être faite à la loi Dalo du 5 mars 2007. En reconnaissant au droit au logement la qualité de droit subjectif, le texte renforce les obligations de l’État. L’engagement de l’État ne se limite plus aux seules caractéristiques du logement (comme l’obligation d’éradiquer l’habitat indigne, insalubre ou indécent), mais il s’organise sur un principe plus exigeant d’accès de tous au logement, ce qui implique d’éliminer toute forme de discrimination dans l’accès au logement.

C’est sur cette question particulièrement sensible que se noue l’essentiel du débat. Si l’on considère que « nulle considération, tenant en particulier au statut juridique, ne peut conduire à priver tel ou tel individu des droits qui découlent de l’exigence de dignité », alors rien ne peut justifier d’écarter les étrangers, a fortiori des ressortissants communautaires, du droit à un logement décent, sauf à les priver de leur dignité et donc de leur rattachement à la commune humanité.

Depuis février 2012, l’hébergement est considéré comme une liberté fondamentale, reposant sur le principe de l’accueil inconditionnel.

Mais en pratique, on voit bien les limites d’un tel raisonnement et la grande timidité du juge à considérer le droit au logement comme une liberté fondamentale applicable à toute personne sans condition. Une avancée significative a été opérée par le Conseil d’État : depuis l’ordonnance du 10 février 2012, l’hébergement est considéré comme une liberté fondamentale, reposant sur le principe de l’accueil inconditionnel. Mais un nouveau pas tarde à être franchi pour donner la même valeur juridique au droit au logement et à l’habitat et instaurer ainsi une cohérence entre le discours sur le principe de dignité et la réalité vécue par les nombreuses personnes privées de logement. Le conflit de valeurs et de légitimité est manifeste à propos des campements roms.

Campements roms : les droits en conflit

Face aux campements roms et aux squats, quelle attitude adopter ? Les critères de salubrité, de menace à la santé, voire de mise en danger d’autrui sont invoqués pour justifier les décisions d’évacuation. Dans ce contexte, la force contraignante du principe de dignité pèse d’un poids bien léger face à la menace à l’ordre public et aux atteintes au droit de propriété. Le campement, en tant qu’occupation sans titre, heurte les grands principes des propriétés publiques de l’État, des collectivités ou du droit des propriétaires privés. Cet argument soulevé par le préfet et par les maires est complété par celui invoquant la violation du droit de l’urbanisme. Faire de la ville un espace exempt de risque sanitaire grâce au système d’adduction d’eau, au tout-à-l’égout et au ramassage des ordures ménagères, participe des progrès sociaux que nul ne veut voir fragiliser. Tout ce qui rappellerait la renaissance des bidonvilles de l’après-guerre suscite des réactions épidermiques. Pour toutes ces raisons, les représentants de l’ordre public sont plus enclins à faire prévaloir la logique sécuritaire sur le droit fondamental de la personne humaine à la dignité.

Comment défendre ce principe pour des personnes qui, occupant un terrain de manière illégale, vivent dans un habitat indigne ? C’est bien le défi auquel sont confrontés les militants, quand il s’agit de prévenir les expulsions ou de construire un argumentaire pour des référés libertés, imposant au préfet d’avancer des solutions d’hébergement suite aux expulsions. Tous les acteurs concernés légitiment leur action dans un système de représentations adossé à une vision du principe de dignité. Plusieurs modèles, paternaliste, compassionnel, humanitaire, militant, résistant, sécuritaire, libertaire ou légal rationnel, se combinent ou entrent en conflit sur le terrain, déterminant des prises de position contrastées. Le référentiel mobilisé évolue en fonction des situations, selon que la personne agit à titre personnel ou institutionnel (les discours tenus en « off » ne sont pas toujours en phase avec les propos publics).

Comment défendre le principe de dignité pour des personnes qui, occupant un terrain de manière illégale, vivent dans un habitat indigne ?

Par ailleurs, la logique spatiale permet de prendre la mesure à la fois du phénomène Nimby (« Not in my backyard », pas de ça chez moi) et du processus de relégation des populations roms aux marges de la ville. Déjà confrontés à la précarité, les élus des banlieues sont souvent réservés à l’égard du maintien des campements sur leur territoire. La ceinture de pauvreté des grandes villes, comme Paris, Lyon ou Marseille, renforce le système de discrimination dont sont victimes les populations les plus vulnérables. Le voisinage de populations elles-mêmes vulnérables favorise l’adoption de postures radicales, sinon racistes, qui tendent à renforcer le processus de stigmatisation des populations roms. Une dimension temporelle, enfin, intervient dans la question des campements, en lien avec le calendrier électoral, mais aussi dans la rhétorique invoquant le risque d’« appel d’air » pour justifier les politiques répressives.

Pour une réelle dignité pour tous

La situation lyonnaise est emblématique de ce conflit d’acteurs. Le débat est extrêmement vif sur les stratégies à mettre en œuvre. Les recours en référé liberté, visant à faire condamner l’État pour manquement à son obligation d’hébergement à la suite d’une évacuation de campement, ont marqué un véritable progrès : le principe de dignité reçoit une force contraignante. Mais en pratique, les offres d’hébergement proposées aux populations roms se sont avérées totalement inadaptées à leur situation.

Un autre débat réside dans l’interprétation du principe de non-discrimination au sein de la population rom entre les bénéficiaires de dispositifs d’accueil et d’intégration d’une part et d’autre part entre les Roms et les autres ressortissants européens. Or les Roms sont des citoyens européens qui bénéficient, depuis janvier 2014, des mêmes garanties que les autres ressortissants communautaires, notamment la liberté de circulation et d’installation.

Les Roms sont des citoyens européens : ils bénéficient, depuis janvier 2014, des mêmes garanties que les autres ressortissants communautaires.

La logique juridique, qui fonde le droit commun au logement sur le principe d’égalité (mais dans une situation de pénurie de logement), entre ici en conflit avec la vision « culturaliste » du droit à l’habitat. Si théoriquement « l’ethnicisation » du traitement de la précarité est la pire des solutions, l’application pratique mérite une approche plus nuancée. Jusqu’à une date récente, on tendait à considérer les Roms comme des nomades, en les confondant avec les gens du voyage. Or leur mobilité contrainte est liée à la situation d’exclusion dont ils sont victimes dans leur pays d’origine. On ne peut cependant pas complètement gommer leur spécificité culturelle. Mais comment honorer la particularité de la culture tsigane, sans stigmatiser ni exclure ? Faut-il recourir à une « entrée rom » pour qualifier leurs besoins de logement, ou au contraire les considérer comme des citoyens européens en situation de précarité identique à celle de nombreux autres ? Comment, enfin, ne pas mettre en concurrence les différentes catégories de bénéficiaires des systèmes de solidarité en instaurant des coupe-file dans l’attribution des droits ?

Les partisans d’une approche légale-rationnelle font valoir le droit commun au logement. D’autres, en contact direct avec les personnes sur le terrain, demandent d’envisager des solutions en mobilisant une approche anthropologique du mode d’habitat adapté à la situation des Roms. Devant la catastrophe humanitaire que connaissent les Roms et les crispations des riverains, il est urgent de dépasser ces clivages entre théorie et pratique, entre posture juridique et posture humanitaire.

Le processus d’intégration normative des droits de l’homme à l’échelle internationale, régionale et nationale, qui inscrirait le principe de dignité dans une boucle systémique combinant droit matériel, droits procéduraux, droits objectifs et droits subjectifs est une piste à approfondir. De manière plus pragmatique, envisager un habitat précaire, fût-ce une tente, un squat ou une cabane, comme une condition substantielle du principe de dignité – au sens de la protection de la vie privée et familiale – et le considérer comme une étape provisoire dans le parcours résidentiel en vue d’accéder au droit commun du logement, pourrait être un palliatif face à une situation de traque et d’errance qui prive la population de tous ses droits.

La condamnation récente de la France par la Cour européenne des droits de l’homme suite à l’expulsion d’un campement de gens du voyage est une bonne nouvelle : les militants des droits de l’homme pourront transposer le raisonnement à la problématique des campements roms. Selon la Cour, en effet, « les autorités nationales doivent tenir compte de l’appartenance des requérants à une minorité vulnérable, ce qui implique d’accorder une attention spéciale à leurs besoins et à leur mode de vie propre lorsqu’il s’agit d’envisager des solutions à une occupation illégale des lieux ou de décider des offres de relogement ». Cette victoire symbolique du droit devra s’accompagner de politiques publiques volontaristes pour repenser la grammaire du vivre ensemble. Beaucoup de travail reste à faire « pour ordonner les nuages » et donner une véritable effectivité au principe de dignité, comme principe matriciel de la commune humanité.

À lire sur Revue-Projet.com



Mireille Delmas-Marty, Les forces imaginantes du droit (t. III), La refondation des pouvoirs, Seuil, 2007.

Claire Lévy-Vroelant, « La norme sédentaire : le côté obscur du logement », in Danièle Voldman (dir.), Désirs de toit. Le logement entre désir et contrainte depuis la fin du XIXe siècle, Créaphis, 2010.

Cf. Préambule de la Charte de San Francisco instituant l’organisation des Nations unies, le 26 juin 1945 : « Nous, peuples des Nations unies (…) [proclamons] à nouveau notre foi dans les droits fondamentaux de l’homme, dans la dignité et la valeur de la personne humaine, dans l’égalité de droits des hommes et des femmes ». Cf. aussi l’article 1er de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 : « Tous les êtres humains naissent libres et égaux en dignité et en droits. » Le préambule parle de « la dignité inhérente à tous les membres de la famille humaine ». Le principe irradie aussi l’ensemble du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, ainsi que le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.

Quoi que le principe ne figure qu’implicitement dans le texte de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (article 3). En revanche, l’article 1er de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne lui est consacré.

Charte sociale européenne révisée, article 31 « en vue d’assurer l’exercice effectif du droit au logement, les Parties s’engagent à prendre des mesures destinées : à favoriser l’accès au logement d’un niveau suffisant ; à prévenir et à réduire l’état de sans-abri en vue de son élimination progressive ; à rendre le coût du logement accessible aux personnes qui ne disposent pas de ressources suffisantes. »

Yannick Marec (dir.) Villes en crise ? Les politiques municipales face aux pathologies urbaines (fin XVIIIe-fin XXe siècle), Créaphis, 2005.

Article 1 : « Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence, a droit à une aide de la collectivité, dans les conditions fixées par la présente loi, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s’y maintenir et pour y disposer de la fourniture d’eau, d’énergie et de services téléphoniques. »

Principe posé à l’article 1er de la loi du 6 juillet 1989.

Caroline Bugnon et Geneviève Iacono, « Les critères d’éligibilité au droit à l’hébergement opposable », AJDI, n°12, décembre 2011, p. 843.

Qui, depuis les travaux d’Haussmann, a partie liée avec le courant hygiéniste.

Associations, responsables des Églises, militants des droits de l’homme, élus, riverains, comités de quartier, préfets, forces de l’ordre, huissiers, avocats, juges des juridictions judiciaires et administratives, ministres, Cour européenne des droits de l’homme, Comité européen des droits sociaux…

Tels que l’Andatu, dispositif d’intégration proposé à certains Roms géré en partenariat entre la direction territoriale de la cohésion sociale et l’association Forum réfugiés.

Cf. Nicolae Gheorghe, « Le mythe du rom nomade. Comment se défausser de la question rom sur l’Europe », Projet, n°319, décembre 2010 [NDLR].

Sur le fondement de la violation des articles 3 et 8 de la Convention. Cf. CEDH, 17/10/2013, arrêt Winterstein et autres contre France.

M. Delmas-Marty, op. cit.

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