La notion de politique de l’emploi est utilisée avec deux significations différentes. Au sens large, elle désigne l’ensemble des interventions publiques visant à agir sur le niveau ou sur la qualité de l’emploi : tous les instruments de la politique économique et sociale peuvent être mobilisés à cette fin. On pourrait alors parler de « politique pour l’emploi ». Au sens strict, la politique de l’emploi réunit l’ensemble des dispositifs mis en œuvre pour corriger les déséquilibres observés sur les marchés du travail ou en réduire le coût social ; en pratique, elle relève de la responsabilité du ministère du Travail 1.

Il est utile de prendre cette distinction comme point de départ car les rapports entre politique pour l’emploi et politique de l’emploi au sens strict ont changé de nature avec le ralentissement de la croissance intervenu au milieu les années 70. Peu à peu se sont dessinées une redistribution des rôles et une redéfinition des objectifs parmi les instruments de l’action publique dans le domaine de l’emploi 2.

Objectifs et instruments d’une politique pour l’emploi

Dans le quart de siècle suivant la Seconde guerre mondiale, un mode spécifique de régulation de l’emploi est mis en place. Il est nécessaire de le décrire, même schématiquement, car il constitue le socle à partir duquel se définissent les transformations ultérieures.

- La détermination du volume global de l’emploi relève d’une politique macroéconomique, d’inspiration keynésienne, qui vise à régler le niveau d’activité à proximité du plein emploi.

- Les modalités de la relation d’emploi sont déterminées par la législation du travail qui, pour l’essentiel, est d’ordre public, conçue comme un ensemble de normes protectrices des salariés. La négociation collective ne peut qu’améliorer ces droits.

- Dans ce cadre, les politiques de l’emploi, au sens étroit, sont d’abord des actions sur l’offre de main-d’œuvre, afin de réduire les pénuries quantitatives et qualitatives. Elles s’enrichissent ensuite de politiques de conversion, liées aux restructurations industrielles (mobilité professionnelle et géographique), complétées par une indemnisation de la privation d’emploi (assurance-chômage, préretraites).

- Enfin, le système de protection sociale assure un ensemble de garanties de revenu. Leur développement est analysé à la fois comme signe de progrès social et comme contribution à la croissance économique (stabilisation de la demande solvable).

Il serait faux de donner a posteriori une interprétation harmonieuse et fonctionnelle de ce système. Il s’élabore dans une période d’intenses conflits sociaux, mais qui trouvent leurs solutions provisoires dans le cadre qui vient d’être tracé. À partir de la fin des années 70, l’entrée dans une période de croissance ralentie, irrégulière et incertaine engendre, par étapes, une transformation radicale des modes de régulation de l’emploi.

Les politiques macroéconomiques keynésiennes de stimulation de la croissance sont jugées impraticables dans une économie internationalisée. La priorité est donnée au rétablissement des « grands équilibres » (inflation, déficit budgétaire, échanges extérieurs) et à la compétitivité. Le libéralisme économique impose peu à peu sa domination à l’échelle mondiale. Dans cette perspective, l’amélioration de la situation de l’emploi est d’abord attendue de la pleine restauration du libre fonctionnement des marchés, en particulier du marché du travail, pour éliminer un chômage dit « structurel ». Il en résulte une réorientation profonde des politiques de l’emploi (au sens étroit) ainsi que de celles concernant la relation d’emploi et la protection sociale.

Il n’y a évidemment pas eu une rupture brutale entre les deux modèles mais des compromis conflictuels et évolutifs, des résistances et parfois de provisoires retours en arrière. Cependant, le sens du mouvement ne fait pas de doute.

Dispositifs de la politique de l’emploi

La croissance du chômage engendre celle des interventions publiques ; la dépense pour l’emploi 3 passe de 0,9% à 4,4% du produit intérieur brut entre 1973 et 2001. De vifs débats se développent quant à leurs objectifs, leur contenu et leur efficacité ; nous nous limiterons aux trois principaux.

Dépenses « actives » et dépenses « passives »

Très contestable dans son principe, la distinction entre dépenses dites passives et dépenses dites actives est au centre de l’argumentation d’organisations internationales influentes (notamment l’Ocde et la Commission européenne). Les premières fournissent des revenus de substitution aux travailleurs privés d’emploi ; les secondes visent à favoriser leur réinsertion professionnelle (ou leur première insertion dans le cas des jeunes).

Il semble positif de privilégier les secondes, mais la contrepartie des politiques d’« activation » des dépenses est souvent la réduction ou la suppression des revenus de substitution pour ceux dont le chômage se prolonge. Les inflexions ont d’abord porté sur la mise en cause des mécanismes de cessation anticipée d’activité. Elles ont ensuite touché le niveau, la durée et les conditions d’accès à l’indemnisation du chômage 4. Si le contexte économique et politique a provoqué des mouvements contradictoires dans ces domaines, la tendance de long terme va clairement vers un freinage des dépenses de pure indemnisation.

Formation professionnelle ou abaissement du coût du travail

Deux diagnostics s’opposent quant à l’obstacle principal rencontré par les chômeurs dans l’accès à l’emploi. Ils ne sont pas logiquement contradictoires, mais entraînent des modes d’intervention différents. Si l’obstacle principal est l’inadaptation des qualifications des chômeurs aux « besoins de l’économie », la réponse réside dans la formation professionnelle. Si le problème résulte du fait que leur productivité est inférieure au coût salarial, la préconisation est de réduire ce dernier, surtout par des subventions aux employeurs ou des exonérations de charges sociales. Dans la pratique, les deux techniques ont toujours été employées en même temps, parfois combinées dans le même dispositif (par exemple, les contrats d’insertion en alternance).

C’est la composition du dosage qui importe : la formation, s’il ne s’agit pas de « stages parkings », accroît le potentiel productif et l’adaptabilité des travailleurs ; la pure aide financière, concentrée sur les bas salaires (voir ci-après), encourage les employeurs à maintenir ou à créer des emplois de ce type. De 1976 (plan Barre) à nos jours, s’est installée une alternance entre les deux priorités ; cependant, depuis dix ans, on observe une explosion des mesures d’abaissement du coût salarial 5.

Mesures générales ou mesures ciblées

Les économistes libéraux privilégient les mesures générales, celles qui touchent tous les salariés ou tous les employeurs du secteur marchand, parce qu’elles n’engendrent pas de distorsions dans le fonctionnement du marché du travail (effets de substitution entre salariés ou inégalités dans la concurrence entre employeurs). Il s’agira alors pour l’essentiel de mesures d’abaissement du coût du travail (voir ci-dessus) ou de mesures de flexibilisation des normes d’emploi (voir ci-après). Le risque est qu’elles bénéficient aux chômeurs plutôt moins en difficulté et qu’elles favorisent les effets d’aubaine pour les employeurs.

Au nom de la lutte contre les inégalités et l’exclusion, l’objectif est, à l’opposé, de cibler les mesures sur les catégories les plus en difficulté (jeunes sans qualification, chômeurs de longue durée, travailleurs âgés). La difficulté est alors double. D’une part, il existe un risque de « stigmatisation » pour ceux qui sortent de ces dispositifs : leur origine est interprétée par les employeurs potentiels comme un signal négatif sur leurs aptitudes. D’autre part, la réinsertion de ces publics dans des emplois du secteur marchand étant particulièrement difficile, la solution peut être de leur proposer des emplois provisoires dans le secteur non-marchand (de type CES, par exemple) avec une faible probabilité d’accès ultérieur à un emploi « normal ».

L’évolution récente va dans le sens d’un double ciblage. Parce qu’ils sont individuellement très coûteux, les dispositifs destinés aux personnes en difficulté sont de plus en plus restrictifs (chômeurs de très longue durée, titulaires du Rmi). Parce qu’elles auraient été globalement très coûteuses, les dispositions générales ont été limitées à des catégories particulières d’emploi (temps partiel, réduction de la durée du travail et, aujourd’hui, bas salaires). Elles ne sont générales que dans le sens où elles ne tiennent pas compte des caractéristiques individuelles des salariés concernés.

Comme nous l’avons noté, l’évolution des dispositifs de politique de l’emploi, au sens étroit, est devenue indissociable de celle des normes d’emploi et de protection sociale. Nous n’évoquerons que brièvement ces deux derniers aspects, seulement pour situer les articulations avec la politique de l’emploi.

Flexibilité et sécurité

Personne ne conteste aujourd’hui l’inéluctable érosion d’un modèle, d’ailleurs largement mythique, d’emploi à vie chez le même employeur avec la même spécialité professionnelle. Sur cette base, deux directions d’évolution sont concevables : d’une part, celle de la restauration d’un marché du travail pleinement concurrentiel fondé sur la flexibilité des salaires et la précarité des emplois, d’autre part, celle de la sécurité de l’emploi construite sur une formation tout au long de la vie, sur l’acquisition de qualifications (ou compétences) reconnues et transférables, sur des mobilités professionnelles sans interruption des droits sociaux. Les deux mouvements sont simultanément observables, selon des tendances souvent contradictoires. Le risque est que la seconde logique soit réservée aux travailleurs les plus indispensables à la compétitivité des entreprises et que la première soit présentée comme une solution pour résoudre les problèmes des travailleurs privés d’emploi.

Un effort théorique intense a été développé pour présenter les « rigidités » du marché du travail comme la cause première du chômage structurel. La création non artificielle d’emplois serait conditionnée à l’élimination des obstacles accumulés par la législation du travail et la négociation collective. Ainsi, la flexibilisation des normes d’emploi a été préconisée comme instrument central de la politique pour l’emploi 6. De multiples mesures législatives et réglementaires ont été légitimées par cet argument : élargissement des conditions de recours aux contrats à durée déterminée, à l’intérim, au temps partiel, modulation du temps de travail, assouplissement des conditions de licenciement, possibilité de conclure des accords d’entreprise dérogatoires…

L’incitation au travail

Nous avons déjà évoqué un premier aspect : le niveau élevé des prélèvements sociaux est supposé exercer un effet négatif sur l’emploi en alourdissant le coût salarial. L’abaissement des charges sociales patronales est ainsi devenu un instrument privilégié des politiques de l’emploi.

Une seconde composante de l’évolution des politiques de protection sociale s’y ajoute. On estime que les prestations sociales attribuées aux personnes sans emploi d’âge actif exercent un effet de « désincitation » au travail 7. Leur niveau est parfois proche du revenu qu’assurerait un emploi de faible durée ou à temps partiel. Les sans emploi n’auraient alors pas d’intérêt financier à accepter un travail peu rémunéré. Deux orientations nouvelles en ont résulté. En premier lieu, pour « rendre le travail payant » ( making the work pay dans le vocabulaire de l’Ocde et, maintenant, de l’Union européenne), le niveau de certaines prestations est réduit et/ou sont introduits des mécanismes d’« intéressement », c’est-à-dire la possibilité de conserver, en partie et de façon transitoire, certaines prestations (par exemple, Rmi, indemnités de chômage) en cas de reprise d’un emploi à bas salaire 8. En second lieu, un contrôle beaucoup plus serré est exercé auprès des bénéficiaires de prestations sur leur comportement de recherche active d’emploi et leur disponibilité pour accepter les emplois qui leur sont proposés 9.

Au total, une imbrication croissante se manifeste, sous la domination d’une nouvelle logique de régulation macroéconomique, entre les transformations intervenues, au nom d’une politique pour l’emploi, dans les dispositifs de la politique de l’emploi, dans les normes d’emploi et dans les régimes de protection sociale.

Quelques enseignements

Même si cela peut paraître un truisme, il est nécessaire de rappeler que la croissance constitue le déterminant principal de l’emploi. L’expérience des quinze dernières années le confirme. Ceci ne signifie pas que les autres sphères de régulation soient sans influence, mais que la nature de leur impact est déterminée par les caractéristiques du régime de croissance. La faible autonomie dont disposent les politiques nationales dans ce dernier domaine donne un caractère crucial aux choix adoptés au niveau de l’Union européenne. À cette échelle seulement existe la capacité de mettre en œuvre des politiques coordonnées de croissance soutenable. La conjoncture présente ne suscite pas l’optimisme.

Les travaux de comparaison internationale ne permettent de dégager aucune corrélation significative entre des indicateurs de flexibilité de l’emploi et des indicateurs globaux de performance en matière d’emploi et de chômage 10. Il semble vain d’attendre la solution d’une flexibilisation systématique de toutes les composantes de la relation d’emploi. En revanche, ces mesures exercent des effets importants sur la structure de l’emploi et du chômage. Le débat central porte sur les conditions de conciliation entre, d’une part, flexibilité du système productif et, d’autre part, garanties de sécurité pour les travailleurs dans des emplois de qualité.

Les dispositifs de la politique de l’emploi, au sens étroit, n’exercent, à long terme qu’un effet limité sur le niveau global de l’emploi. Leur intérêt est ailleurs. D’abord, ils peuvent exercer un rôle efficace d’amortisseurs conjoncturels en réduisant les entrées massives en chômage en phase de ralentissement. Surtout, ils constituent un instrument nécessaire pour lutter contre la sélectivité du marché du travail et réduire les processus de marginalisation ou d’exclusion, souvent irréversibles, qui en résultent.

Le mode d’articulation qui s’était établi entre régime de croissance forte, politiques de l’emploi et normes d’emploi et de protection sociale s’est profondément inscrit dans les institutions. Si une nouvelle logique tend à s’imposer depuis une vingtaine d’années, elle n’a pas éliminé la première. Une dynamique conflictuelle est à l’œuvre, qui engendre de multiples contradictions dans la définition et la combinaison des différents moyens d’action et est sensible à la conjoncture économique et politique. Il faut donc écarter toute lecture déterministe des évolutions observées. Les stratégies des acteurs, les rapports de forces, les alliances et les compromis qui s’établissent peuvent engendrer des scénarios contrastés.