Longtemps, la France a eu la réputation d’un pays incapable de créer des emplois. A juste titre : en 1960, les effectifs occupés y sont au même niveau qu’en 1900. Au cours des années 60, où la croissance économique est particulièrement forte, le pays s’arrache à cette fatalité, mais les créations d’emplois restent modestes : moins de 200.000 par an. De 1974 jusqu’à la fin des années 90, elles ne dépassent pas 40.000 par an : à peine 0,2% de progression annuelle. Au cours de la même période, les États-Unis créent près de 2 millions d’emplois par an.

La surprise de ces dernières années a été à la mesure des déceptions antérieures. De 1997 à 2001, l’économie française a créé plus de 400.000 emplois par an, 600.000 au cours de la seule année 2000. Et si ce rythme s’est depuis lors cassé, l’acquis a été préservé : les effectifs employés étaient à la mi-2003 sensiblement au même niveau qu’à la fin 2001. Le contraste est vif avec les épisodes de ralentissement économique antérieurs : en 1990-1993, comme en 1982-1985, l’économie française avait perdu 500.000 emplois marchands. Le chômage a certes augmenté, à partir d’un niveau élevé, mais reste de près de trois points inférieur à l’étiage de la mi-1997, et sa progression par paliers a été enrayée.

A quoi attribuer cette inflexion ? La croissance des dernières années 90 n’a pas été exceptionnelle, et les emplois publics ont compté pour moins d’un cinquième dans la création totale d’emplois. Faut-il alors attribuer à la politique de l’emploi les créations d’emplois de ces dernières années ?

Un scepticisme bien ancré

Celle-ci a longtemps été regardée avec un grand scepticisme. Elle ne semblait pouvoir que camoufler des chômeurs en pré-retraités, ou changer l’ordre des postulants dans la file des demandeurs d’emploi. Au début des années 90, le contexte économique change : avec l’achèvement des grandes restructurations industrielles, l’attention s’est déplacée de l’accompagnement des destructions d’emploi vers l’appui aux créations. Un consensus nouveau se fait jour. Quand le sous-emploi frappe de manière disproportionnée certaines catégories (moins qualifiés, jeunes), cela justifie des politiques ciblées. Enfin, l’effort pour la lutte contre le chômage s’amplifie : moins d’un point de Pib au soutien à l’emploi en 1990 (hors indemnisation du chômage et pré-retraites), deux points dix ans après.

À l’occasion des alternances politiques de 1993, 1997 et 2002, la politique de l’emploi a connu des réorientations marquées ; chaque équipe a voulu mettre l’accent sur un ou des instruments nouveaux : emplois jeunes et 35 heures, Contrat Initiative-Emploi, contrat jeune en entreprise, etc. Mais cette instabilité ne doit pas masquer les tendances de fond : les politiques malthusiennes de subvention au retrait d’activité sont réduites ; les dispositifs de soutien à l’emploi non-marchand se perpétuent sous des formes diverses – CES et emplois jeunes… ; l’accent est mis sur le soutien à l’emploi marchand (allégements de cotisations sociales sur les bas salaires et dans le cadre des 35 heures).

Les évolutions récentes ne contrarient pas ces tendances : la réforme des retraites comporte des dispositions pour encourager le maintien des salariés en activité ; si les emplois jeunes sont en voie de réduction, les CES conservent un rôle de régulation du marché du travail ; et les allégements de cotisations sociales ont été amplifiés.

Une continuité paradoxale

Il ne s’agit pas de nier que gauche et droite puissent avoir des orientations divergentes (cf. les débats sur les 35 heures), ou que des gouvernements de même orientation aient pu procéder à des révisions d’importance (le soutien au temps partiel, introduit par la gauche en 1992 et supprimé après 1997). Cependant, sous des formes variées, les pouvoirs publics se sont attachés depuis une douzaine d’années à appuyer la création d’emplois dans le secteur marchand en y consacrant des moyens toujours croissants. Les deux points de Pib envisagés pour 2005 représentent trois à quatre fois les dépenses civiles de recherche-développement, près de deux fois celles consacrées à l’enseignement supérieur. Il y a peu d’exemples d’un tel déplacement de masses budgétaires dans un temps aussi court.

Cette stratégie se fonde sur un diagnostic, selon lequel le niveau et la composition par qualifications de la demande de travail des entreprises est l’obstacle principal à la création d’emploi, et sur un choix social, le refus d’ajuster l’offre et la demande de travail par la flexibilité des salaires. Beaucoup de pays européens ont au contraire privilégié la réforme du marché du travail – salaire minimum, procédures de licenciement, indemnisation du chômage, conditions et portée de la négociation collective.

D’où les emplois sont-ils venus ?

Dans les années 80, il fallait une croissance de 2 à 2,5 % pour commencer à créer des emplois ; ce seuil est tombé à 1 – 1,5 %. Il y a bien eu enrichissement du contenu en emplois de la croissance, qui explique la vigueur des créations à la fin des années 90 ou le maintien des effectifs à un niveau élevé à partir de 2001.

Pourtant, la productivité du travail a réservé bien des surprises : sa croissance a accéléré aux Etats-Unis à partir de 1995, tandis qu’elle a ralenti en Europe. Il n’y a pas d’explication simple de cette divergence : pour les uns, le ralentissement des gains de productivité s’explique par des causes étrangères aux politiques de l’emploi (moindre modernisation, difficulté d’adaptation aux changements techniques, ralentissement de l’investissement). Il faut alors le regarder comme une mauvaise nouvelle. Il signifie décrochage par rapport aux Etats-Unis, freinage de la progression du niveau de vie, tensions inflationnistes. Pour les autres, le ralentissement des gains de productivité est précisément l’effet de la politique suivie et de l’incorporation dans l’emploi de ceux qui en étaient exclus. S’il est difficile de se réjouir quand la productivité ralentit en raison d’une baisse de la capacité de l’économie à assimiler les nouvelles technologies, on peut s’en féliciter si ce ralentissement s’explique par une amélioration de la qualité du service au client, accroissant par exemple le nombre d’employés présents dans les grandes surfaces commerciales…

Depuis le milieu des années 90, la part des emplois non qualifiés dans l’emploi total s’est stabilisée au lieu de reculer de 0,4 à 0,5 points par an. A supposer que la productivité de ces emplois soit égale à la moitié de la productivité moyenne, cette cassure est de nature à expliquer un ralentissement des gains de productivité à hauteur d’un quart de point par an.

De même, l’effet du passage aux 35 heures a été de réduire la production par salarié, même s’il s’est accompagné d’une réorganisation ou d’une intensification du travail. Environ 60% des salariés des secteurs marchands ont bénéficié de la réduction de la durée du travail, le ralentissement correspondant de la productivité entre 1998 et 2002 est de l’ordre de 0,5 point par an. Cette évolution, souhaitée, ne doit pas à ce titre être regardée comme une mauvaise nouvelle. Au total, les mesures-phares de la politique de l’emploi semblent en mesure d’expliquer, non certes la totalité, mais un peu moins de la moitié du ralentissement des gains de productivité observé depuis les années 90.

Les études sur les entreprises apportent un éclairage complémentaire. Elles tentent d’extrapoler les conséquences de la réduction de la durée du travail à partir d’une comparaison de l’évolution des effectifs (entre celles passées aux 35 heures et les autres). Cette comparaison soulève cependant de grandes difficultés techniques. Les entreprises qui ont fait le choix de réduire la durée du travail sont sans doute celles pour lesquelles cette évolution soulevait le moins de difficulté (situation économique plus favorable, potentiel de réorganisation à mettre en œuvre à l’occasion de la RTT). Une étude portant sur les allégements de cotisations sur les bas salaires a été publiée en 2002 : elle aboutit à un chiffre très élevé (460 000 emplois dès 1997), nettement supérieur aux évaluations ex-ante (250 à 300 000 emplois), mais entaché d’une forte incertitude 1. Parallèlement une autre évaluation par le ministère du Travail et de l’Emploi, pour apprécier les effets des 35 heures, aboutit à chiffrer les créations induites aux alentours de 300 000 – 350 000 2.

Allégements de cotisations et 35 heures ont pu, finalement, accroître l’emploi marchand de 500 000 à 600 000 unités (soit 3,5 %). Un ordre de grandeur cohérent avec un effet sur les gains de productivité de l’ordre de 0,5 % par an à partir du milieu des années 90.

Emploi et politique macro-économique

La politique de l’emploi a donc contribué significativement à enrichir la croissance en emplois observée ces dernières années. Pourtant, plusieurs réserves doivent être énoncées. Un ralentissement de la productivité a été observé dans la quasi-totalité des pays européens, alors que la plupart d’entre eux n’ont pas conduit les mêmes politiques. Si une cause commune est à l’œuvre en Europe, cela affaiblit d’autant la portée d’explications mettant l’accent sur des facteurs proprement français. Et les évaluations usuelles sont fondées sur des analyses « toutes choses égales par ailleurs », qui ignorent les interactions entre politique macro-économique et politique de l’emploi. Or celles-ci peuvent être fortes, qualitativement et quantitativement.

Par exemple, les allégements de cotisations sur les bas salaires ont certes induit la création d’emplois peu qualifiés. Mais dans un contexte de faible croissance et de chômage élevé, les personnes peu qualifiées en ont assez largement été évincées par d’autres qui, faute de trouver des emplois correspondant à leur niveau de formation, s’étaient résignées à une déqualification. L’objectif quantitatif de création d’emplois était atteint, non celui de réduire le chômage des moins qualifiés. Il a fallu attendre la fin des années 90, le retour de la croissance et le recul du chômage, pour que régresse ce phénomène d’éviction en chaîne 3.

D’un point de vue quantitatif, la stimulation de la demande de travail n’est efficace que dans un contexte d’abondance de l’offre de travail. Or dans une situation de chômage élevé, des difficultés de recrutement sont apparues en 1999 et 2000 dans un contexte de fortes créations d’emplois. Ce phénomène temporaire souligne l’importance d’une action sur les conditions de fonctionnement du marché du travail (l’appariement entre offre et demande de travail), même à de hauts niveaux de chômage.

Stabilité ou adaptation ?

Ici apparaît une contradiction entre deux impératifs opposés d’une politique de l’emploi : la stabilité et l’adaptation à la conjoncture.

La stabilité est essentielle à l’efficacité d’une politique de l’emploi. Le chef d’entreprise qui effectue une embauche prend une décision de long terme : même si l’emploi qu’il crée est à durée déterminée, le choix d’organisation ou de technologie qui accompagne sa décision est à plus longue portée. La politique de l’emploi est donc d’autant plus efficiente qu’elle est perçue comme pérenne. Faute de quoi, les entreprises se contenteront d’optimiser à court terme pour empocher telle ou telle aide, sans modifier leur organisation et leur attitude vis-à-vis de l’emploi. D’où l’importance de dispositifs permanents, objet de retouches parfois mais suffisamment stables pour pouvoir fonder des comportements de long terme. Les allégements de cotisations sociales sur les bas salaires, qui ont passé le test des alternances politiques, répondent à ce critère. Mais il faut satisfaire aussi aux impératifs conjoncturels. La seule réponse à ce dilemme est de se concentrer sur les problèmes permanents du marché du travail, en s’attachant à anticiper aussi rapidement que possible les problèmes de l’avenir : par exemple, aujourd’hui, la formation professionnelle, ou le vieillissement de la population active et l’emploi des seniors. En revanche, la tentation d’ajustement permanent doit être repoussée : seuls les dispositifs directement sous le contrôle des pouvoirs publics, comme les CES, peuvent se prêter à ce type de réglage.

Cette stratégie est-elle soutenable ?

Malgré ces réserves, la politique de l’emploi peut aujourd’hui faire l’objet d’une appréciation beaucoup plus positive qu’il y a une dizaine d’années. Si les instruments ont varié, l’orientation vers le soutien de la demande de travail des entreprises a été constante. Elle a abouti à enrichir le contenu en emplois de la croissance, en particulier pour les emplois peu qualifiés.

Reste la question du financement. Le pays est-il durablement en mesure de consacrer deux points de Pib à soutenir l’emploi dans le secteur marchand ? L’interrogation est légitime au regard de la situation des finances publiques et de la contradiction entre les demandes adressées à la sphère publique et la volonté politique de baisser les impôts. Parallèlement à la poursuite de la montée en charge des allégements de cotisations, la France doit faire face aux exigences de l’assainissement budgétaire, à la dérive des coûts de la santé, à la hausse des dépenses liées au vieillissement, à son retard en matière d’enseignement supérieur et de recherche, à la remise à niveau de son appareil de défense, à un nécessaire investissement urbain et social. Et la concurrence fiscale entre pays européens et au-delà viendra relayer l’engagement politique de baisse des impôts.

Dans un tel contexte, la pérennité de la stratégie française de l’emploi, grande consommatrice de ressources budgétaires, n’est pas garantie. Non en raison de reproches à son efficacité – le bilan suggère que les reproches traditionnels qui lui sont faits sont mal fondés –, mais de son acceptabilité. La politique de l’emploi sollicite la disposition à la solidarité de la société française. Le consensus très fort qui a conduit, depuis plus de dix ans, à consacrer des efforts considérables à l’emploi, en préservant et même en amplifiant le rôle de réducteur des inégalités du Smic, n’est pas éternel.