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Observer la pauvreté


Resumé Qu’elles viennent de sources institutionnelles, scientifiques ou associatives, les informations sur la pauvreté et l’exclusion en donnent des représentations très différentes. L’Observatoire national de la pauvreté tente de les confronter et de cerner la complexité des situations. Pour une meilleure orientation des dispositifs sociaux ?

La loi du 28 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a créé un Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale (Onpes) « chargé de rassembler, analyser et diffuser les informations et données relatives aux situations de précarité, de pauvreté et d’exclusion sociale ainsi qu’aux politiques menées en ce domaine ». Mis en place en mai 1999, l’Observatoire a publié ses deux premiers rapports en 2000 et 2002. Il est possible aujourd’hui de tirer un premier bilan de ses travaux. Mais pour apprécier la signification des résultats qui seront présentés, il est utile, au préalable, de préciser comment les savoirs sur la pauvreté sont construits et il sera nécessaire, en conclusion, de s’interroger sur les conditions de légitimité d’une posture d’« observation » de la pauvreté.

Les sources de savoirs

Trois sources de savoirs sont mobilisées pour étudier les phénomènes de pauvreté et d’exclusion sociale ; elles en donnent des représentations de nature différente.

Les savoirs « institutionnels » sont produits par les organismes publics ou para-publics qui interviennent dans ce domaine. Fondée sur les statistiques de leurs activités, l’information, en principe exhaustive et souvent détaillée, porte sur le nombre des « bénéficiaires » (Revenu minimum d’insertion, couverture maladie universelle...) et la nature des prestations. Ces informations, quoique précieuses, ne couvrent le domaine que de manière partielle et biaisée 1 Elles juxtaposent des informations sur des populations couvertes par des dispositifs spécifiques sans qu’on puisse, le plus souvent, identifier les cumuls de prestations qui permettraient de repérer les situations les plus graves. Elles ignorent ceux qui n’ont pas accès aux prestations parce qu’ils n’y ont pas droit ou parce que différents obstacles ne leur ont pas permis de faire usage de leurs droits.

Soumis à des méthodes rigoureuses de recueil et de traitement de l’information, les savoirs « scientifiques 2 » offrent des avantages évidents quant à la précision des catégories employées, la représentativité des résultats, leur comparabilité dans le temps. Mais les techniques usuelles de recueil de l’information se heurtent à des difficultés considérables lorsqu’on les applique à des personnes vivant « à la marge » dans des statuts mal définis et instables 3 : comment circonscrire la population, comment construire un échantillon représentatif, comment vaincre la méfiance des enquêtés... ? Une tension évidente se manifeste entre les exigences d’objectivité de la recherche et la nécessité de construire avec les enquêtés une relation de confiance et donc de sympathie, au sens fort du terme.

Enfin, le rôle éminent des associations de solidarité conduit à mobiliser les savoirs « associatifs ». En contact direct, et souvent répété, avec les personnes ces associations disposent d’une information couvrant différentes dimensions de leur vécu et incluant la prise en compte de leurs comportements et de leurs représentations. Elles sont les mieux placées pour repérer rapidement l’émergence de phénomènes nouveaux et en mesurer la gravité 4. Ici encore, il faut mesurer, quel qu’en soit l’intérêt, les limites de l’information produite 5. Les acteurs de terrain sont souvent sceptiques, voire réticents, à l’égard du recueil d’informations qui, pour être agrégées, doivent être standardisées ; leur remontée est donc inégale selon la culture des associations. Par ailleurs, on connaît très mal les mécanismes qui conduisent les personnes en difficulté à s’adresser ou non à telle association plutôt qu’à une autre : effet d’offre, effet de sélection, effet de notoriété ? En résumé, on dispose de la juxtaposition d’informations ponctuelles sur des populations qui se chevauchent partiellement et dont on connaît mal les trajectoires.

L’Observatoire de la pauvreté réunit des membres issus des associations, des administrations et du monde de la recherche. Cette composition a permis une stimulante confrontation des trois types de savoirs, et a mis en évidence leurs lacunes respectives et l’impossibilité de leur unification.

On ne peut classer les formes d’exclusion

Depuis quelques années, un effort considérable a été réalisé pour réunir et tenter de mettre en cohérence la masse des informations disponibles 6. Il serait vain d’en tenter un résumé en quelques pages car l’enseignement principal est la mise en évidence de l’extrême hétérogénéité des statuts et des trajectoires. Tout au moins, ceci conduit à rejeter les interprétations simplificatrices qui présentent la société de manière duale et opposent « insiders » et « outsiders », « protégés » et « exclus ». On ne peut, pour autant, décrire un continuum : les formes de pauvreté et d’exclusion sociale sont multiples ; elles ne permettent pas un classement selon une échelle de mesure unique. C’est donc l’interaction, souvent cumulative, de différents mécanismes de segmentation sociale qui doit être analysée.

La pauvreté a une histoire

On ne dispose de séries statistiques longues qu’en ce qui concerne la pauvreté monétaire. Deux enseignements principaux s’en dégagent :

– le taux de pauvreté monétaire 7, qui avait fortement diminué entre 1970 et le milieu des années 1980, s’est depuis lors stabilisé tandis que l’inégalité entre hauts et bas revenus s’est amplifiée ;

– la composition des ménages pauvres s’est transformée : la pauvreté s’est déplacée des zones rurales vers les zones urbaines, des populations âgées vers les jeunes.

Soumise à des tendances longues, la pauvreté est également sensible à la conjoncture économique. Sous cet aspect, il faut souligner que la reprise de l’activité économique entre le 2e semestre 1997 et le 1er semestre 2001 n’a eu qu’un impact amorti et retardé sur les situations de pauvreté et d’exclusion. Le taux de pauvreté monétaire n’a pas diminué au cours de cette période 8. Si le taux de chômage commence à diminuer dès l’été 1997, il faut attendre l’année 2000 pour enregistrer une diminution du nombre des bénéficiaires du Rmi. Cette évolution n’est pas surprenante en économie de marché ; la croissance de l’emploi profite d’abord à ceux qui sont les moins éloignés du marché du travail. On comprend ainsi que les plus défavorisés se soient sentis laissés au bord de la route lors de cette phase de croissance.

De plus, la croissance a eu un effet pervers sur les représentations collectives en matière de pauvreté et d’exclusion sociale. Dans les enquêtes d’opinion, la cause principale est désormais moins située dans l’environnement économique et plus dans la responsabilité personnelle. Pour la première fois en 2000, une majorité de personnes estiment du Rmi qu’il « risque d’inciter les gens à s’en contenter et à ne pas chercher du travail » alors que, depuis la création du Rmi, la majorité répondait « cela donne un coup de pouce nécessaire pour s’en sortir 9 ». Enfin, les contrastes se durcissent entre les réponses des personnes concernées (elles-mêmes ou leurs proches) par l’exclusion et celles qui ne sont pas directement concernées. La polarisation des représentations a tendance à s’accentuer.

La pauvreté et l’exclusion sociale ont une histoire ; elles ont frappé successivement des catégories différentes de la population qui ont inégalement profité de conjonctures plus favorables pour en sortir.

Des sources d’inégalité

La genèse des situations de pauvreté et d’exclusion résulte de l’interaction de variables multiples ; en isoler certaines peut appauvrir, voire biaiser l’analyse. Cependant, deux facteurs jouent un rôle déterminant : le rapport à l’emploi et la composition de la famille.

En ce qui concerne le premier, le diagnostic peut se résumer en deux énoncés. D’une part, l’emploi reste la meilleure protection contre la pauvreté. Par exemple, les taux de pauvreté varient du simple au décuple entre les ménages dont tous les membres d’âge actif occupent continûment un emploi à plein temps et ceux dont aucun membre n’occupe un emploi 10. D’autre part, l’accès à l’emploi est de moins en moins suffisant pour garantir la sortie de la pauvreté. Cette évolution est liée au développement, depuis vingt ans, de nouvelles formes d’emploi qui contribuent fortement à l’augmentation du nombre des « travailleurs pauvres ». Ceux-ci occupent un emploi de manière discontinue (CDD, intérim...), avec des périodes de chômage ou d’inactivité, ou bien travaillent à temps très partiel. La dégradation de la qualité de l’emploi et les faibles niveaux de salaire exerceront aussi un effet sur la durée et le niveau de l’indemnisation du chômage, renforçant la persistance dans la pauvreté.

Une seconde variable explicative majeure est la composition de la famille, surtout si elle se combine avec l’activité de ses membres. Malgré les prestations familiales, le taux de pauvreté augmente avec le nombre d’enfants et il est plus élevé dans les familles monoparentales. Les niveaux maxima sont atteints pour les familles monoparentales sous la responsabilité d’une femme inactive.

Dynamiques et trajectoires sont hétérogènes

Toutes les recherches, même ciblées sur des populations limitées, échouent dans la production de modèles explicatifs simples. Nous nous limiterons à deux illustrations.

Des études statistiques très fouillées ont tenté de rendre compte des inégalités spatiales en matière de pauvreté en combinant les différents indicateurs disponibles à l’échelle des territoires 11. Le premier constat est la non-correspondance entre les cartes de la pauvreté dressées selon différents critères : niveau de revenu, chômage, recours aux minima sociaux, qualité de la santé ou du logement... Les territoires pauvres ont des histoires différentes (exode rural, désindustrialisation, concentration du logement social dans des cités péri-urbaines...) ; la composition des populations pauvres est à la fois commandée par la dynamique économique, la nature des structures sociales, l’ampleur des flux migratoires. On n’observe ni dualisme, ni continuum mais une segmentation engendrée par des facteurs multiples, dont il est impossible de dégager une typologie simple.

Si, au lieu du critère du territoire, on utilise celui du degré d’exclusion, les conclusions sont de même nature. Les populations sans domicile fixe constituent l’exemple extrême de désocialisation 12 ; pourtant, elles ne sont pas homogènes. Jeunes en errance, mères isolées, travailleurs peu qualifiés en chômage de longue durée, étrangers en situation irrégulière fournissent des exemples de trajectoires spécifiques, tantôt transitoires, tantôt irréversibles. Leurs comportements et leurs représentations sont différenciés, tout comme leur mode de recours aux institutions de solidarité, publiques et privées, ou leur capacité de formuler un projet.

Une telle démarche d’analyse comporte un risque évident. La pauvreté et l’exclusion pourraient cesser d’apparaître comme les produits d’un fonctionnement social global pour se réduire à la juxtaposition hétérogène de parcours individuels, marqués par des ruptures d’origines multiples liées aux caractéristiques des personnes. Tel n’est pas, à nos yeux, l’enseignement des recherches disponibles. Les économies de marché ont connu depuis une vingtaine d’années un brutal durcissement des exigences d’efficacité et de compétitivité, donc des mécanismes de sélection. Les facteurs de fragilité sont multiples : ruptures familiales, échec scolaire, accidents de santé, enfermement dans des quartiers défavorisés..., mais le plus souvent ils se combinent pour engendrer des dynamiques difficilement réversibles. Ce qui est commun, dans la période que nous vivons, c’est bien le poids des critères de performance micro-économique et l’affaiblissement parallèle des espaces de sécurité et de solidarité qui avaient été construits sur la base de la famille, de l’entreprise, des groupes de proximité... Les grands dispositifs de la politique sociale s’efforcent de limiter le coût humain et social de ces vagues successives d’exclusion ; contraints par la logique dominante, ils n’ont en matière de réinsertion sociale qu’une efficacité limitée, inversement proportionnelle à la gravité des épreuves subies.

Questions de légitimité

Le considérable développement des travaux menés par des instances publiques sur les problèmes d’inégalités, de pauvreté, d’exclusion 13 ainsi que la création récente de l’Observatoire ont suscité des réactions sceptiques, voire indignées : « Pauvres, rassurez-vous, vous êtes observés ! »

Un retour sur l’histoire est ici utile. Au xixe siècle, les grandes enquêtes sur la pauvreté dans les pays en voie d’industrialisation ont joué un rôle important mais ambigu. D’une part, elles ont provoqué une prise de conscience de l’opinion publique, modifié ses représentations, suscité le développement d’initiatives privées et de l’intervention publique. D’autre part, elles ont été plus ou moins fortement inspirées par une volonté de classification et de contrôle social. Il s’agissait de distinguer de plus en plus finement entre les catégories de pauvres à partir de critères simples. D’abord, identifier les inaptes au travail qui avaient droit à l’assistance publique lorsque les solidarités privées étaient défaillantes. Ensuite, parmi les aptes au travail, distinguer entre ceux qui voulaient travailler, qu’il fallait aider dans l’accès à l’emploi et ceux qui ne le voulaient pas, paresseux, vagabonds, mendiants, qui devaient faire l’objet d’une répression.

Le vocabulaire a pu changer mais les risques sont les mêmes aujourd’hui. Nos sociétés peuvent se résigner à l’idée d’un taux de pauvreté « incompressible », d’un taux de chômage « naturel », comme conséquences inéluctables des inégalités individuelles et des rigidités sociales. Elles distingueront entre ceux dont l’« employabilité » permet d’envisager la réinsertion professionnelle et les autres, dont la situation devra être rendue socialement tolérable par la création de « filets de sécurité ». Encore importe-t-il de dépister les comportements opportunistes ou frauduleux, d’éliminer les « désincitations au travail » et les « logiques de la dépendance ». Le risque existe que le perfectionnement des savoirs sur la pauvreté et l’exclusion sociale soit utilisé à cette fin.

Tel n’est pas le message que contiennent les travaux que nous avons cités. On peut espérer qu’ils contribuent à une prise de conscience de l’opinion publique, qu’ils stimulent et orientent les interventions des acteurs politiques, économiques et sociaux. Mais cet enchaînement n’est en rien automatique ; en son absence, le progrès des connaissances laisserait un goût amer.



1 / Voir par exemple, sur les bénéficiaires des minima sociaux, Cserc (1997).

2 / Le qualificatif « scientifique » ne signifie pas une qualité supérieure de ces savoirs relativement aux autres ; il désigne seulement leur mode de production.

3 / La première enquête réalisée par l’Insee sur les « sans domicile fixe » en donne une bonne illustration. Voir Cécile Brousse, Bernadette de la Rochère, Emmanuel Massé, « Les sans domicile usagers des services d’hébergement ou de distribution de repas chauds » (Onpes, 2002-b, pp. 395-431).

4 / Par exemple, sur les demandeurs d’asile : Nicole Leguy, « Un centre d’accueil en état d’urgence : la CAFDA » (Onpes, 2002-b, pp. 349-353).

5 / Voir sur ce point les deux contributions de Pascal Noblet, « Les statistiques des associations de solidarité » (Onpes, 2000-b, pp. 133-175) et « Les publics accueillis par les associations » (Onpes, 2002-b, pp. 457-467).

6 / Voir les références indiquées en fin d’article. Les ouvrages cités contiennent d’abondantes bibliographies.

7 / Le taux de pauvreté monétaire est le pourcentage des ménages qui se situent en dessous d’un seuil de pauvreté. Ce seuil est lui-même défini comme un pourcentage du revenu médian par unité de consommation. Pour la France, l’Insee utilise un seuil de 50 % ; l’Union européenne utilise un seuil de 60 %.

8 / Il s’agit d’un indicateur de revenu relatif. Pour que ce taux baisse, il faut que la répartition des revenus soit modifiée au bénéfice des plus pauvres, ce qui n’a pas été le cas depuis 1997.

9 / Sur ce point, voir Onpes (2002-a) « Les représentations de la pauvreté et de l’exclusion et leur évolution », pp. 21-33.

10 / Pour les mêmes raisons, le risque de pauvreté pour les ménages de retraités est directement lié à la qualité et à la stabilité de leur emploi antérieur.

11 / Voir, sur ce point, Onpes (2002-b), « Approche par la géographie. Pauvreté et territoire : un éclairage pluriel », pp. 151-320.

12 / Voir sur ce point : Onpes (2002-b) « Les personnes sans domicile », pp. 357-431.

13 / Voir les rapports cités en fin d’article ; il faudrait y ajouter le rapport antérieur du Conseil économique et social sur la grande pauvreté.


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