En mars 2018, le président de la République a annoncé une réforme pénale pour limiter le recours aux courtes peines de prison. Pourtant, les précédentes tentatives n’ont permis ni de limiter l’inflation carcérale ni de rendre visible la probation. Pourquoi ? Comment se sont développées les peines en milieu ouvert, notamment la contrainte pénale, ces dernières années ?

« Nous devons, en profondeur, convertir notre regard sur la peine et notre pratique pénale (…) La loi répète de façon incantatoire que les peines doivent être individualisées et les alternatives favorisées. Mais la vérité est (…) que l’emprisonnement (…) ne cesse d’augmenter parce qu’au fond, cela reste la solution qui contente symboliquement le plus de monde, ce qui évite de s’interroger sur le sens que cela recouvre, un sens qui, trop souvent, est simplement absent. » Le 6 mars 2018, dans un discours à l’École nationale d’administration pénitentiaire, le président de la République annonçait une (nouvelle) réforme pénale. Ceci après une visite au centre pénitentiaire de Fresnes, où il avait pu constater la surpopulation qui marque les maisons d’arrêt françaises depuis plus de trente ans. On ne peut que se féliciter d’un discours qui confirme la nécessité de rompre avec le « tout carcéral », en particulier en mettant fin aux courtes peines d’emprisonnement (moins de six mois). Mais les spécialistes savent que cette volonté n’est pas nouvelle.

Depuis la fin des années 1990, le nombre de personnes condamnées par la justice et suivies en « milieu ouvert »[1] (en dehors de la prison) n’a cessé de progresser, qu’elles aient été condamnées à une peine alternative (comme le travail d’intérêt général ou le sursis avec mise à l’épreuve) ou que leur peine d’emprisonnement ait été aménagée (placement sous surveillance électronique, libération conditionnelle…). Depuis cette période, 70 % des personnes suivies par l’administration pénitentiaire le sont en milieu ouvert[2], ce qui représente aujourd’hui près de 175 000 personnes, contre 70 000 en détention. Pourquoi, dès lors, la probation reste-t-elle si peu visible, si méconnue du grand public ? Comment affirmer sa place face à l’enfermement, pour renouveler en profondeur la réflexion sur le sens de la peine ?

Une place diffuse de la probation en France

La probation est née au XIXe siècle dans les pays anglo-saxons. En France, son essor date d’il y a soixante ans, avec la création du sursis avec mise à l’épreuve en 1958, puis du travail d’intérêt général en 1983. Ce sont aujourd’hui les deux principales mesures non privatives de liberté suivies par les services pénitentiaires d’insertion et de probation (Spip). À partir de 2004, se sont par ailleurs développés les aménagements de peine sous écrou, en particulier le placement sous surveillance électronique, passé de 1 000 à 10 000 mesures en dix ans.

Ainsi, la multiplication par six du nombre de personnes placées sous la responsabilité de l’administration pénitentiaire ces quarante dernières années est pour les « trois quarts imputable à l’augmentation du nombre de personnes suivies pour une ou plusieurs sanctions en milieu ouvert (+ 963 % entre 1970 et 2015)[3] ». Or cette augmentation, plus rapide que l’inflation carcérale, n’a eu que peu d’effets sur le nombre de personnes détenues. À la différence d’autres pays européens, le développement de la probation n’a jamais été assumé comme un moyen de sanctionner différemment les délits, mais plutôt comme une mesure gestionnaire pour limiter la surpopulation[4]. Les discours, politiques et administratifs, sont « carcéro-centrés », préoccupés surtout des incidents en établissement pénitentiaire et des mouvements de protestation des personnels de surveillance.

L’enfermement reste la peine de référence, y compris pour l’opinion publique, et les sanctions pénales en milieu ouvert demeurent une réalité méconnue et peu tangible.


L’enfermement reste la peine de référence, y compris pour l’opinion publique, et les sanctions pénales en milieu ouvert demeurent une réalité méconnue et peu tangible. La probation recouvre, en effet, une forte diversité de peines et de mesures difficiles à appréhender. Par ailleurs, leur dimension coercitive n’est pas aussi « palpable » que les murs d’une prison. La contrainte se concrétise à travers les conditions que le probationnaire doit respecter – des mesures de contrôle ou des obligations prononcées en fonction des problématiques propres à chacun (obligation de travailler, de se soigner…). Le non-respect de ces obligations est susceptible d’engendrer la révocation de la mesure, voire l’incarcération de la personne.

Peines en milieu ouvert : le b.a.-ba

En France, les principales peines et mesures exécutées en milieu ouvert sont la contrainte pénale, le sursis avec mise à l’épreuve, le travail d’intérêt général, la libération conditionnelle et le suivi socio-judiciaire, auxquels il convient d’ajouter les aménagements de peines sous écrou (bracelet électronique, semi-liberté, placement à l’extérieur). Certaines sont des peines autonomes, d’autres des aménagements d’une peine d’emprisonnement. La plupart, hormis le travail non rémunéré (très peu utilisé), sont des mesures dites post-sentencielles (exécutées après le prononcé d’une peine).

Le juge de l’application des peines (Jap) est garant de la bonne exécution de ces mesures (loi du 15 août 2014, art. 32) qui sont, de manière quasi-systématique, suivies par les services pénitentiaires d’insertion et de probation, les « Spip » (seuls les sursis avec mise à l’épreuve peuvent être confiés à une association chargée du respect du contrôle judiciaire, mais cette pratique est marginale).

Une fois la condamnation prononcée par le tribunal, le condamné reçoit une convocation devant le Jap, qui lui explique le cadre de la mesure (obligations et interdictions à respecter) et les modalités d’exécution. Pour les peines en milieu ouvert, le condamné recevra ensuite une convocation devant le Spip. Dans ces services, après une phase d’accueil, l’évaluation et le suivi du condamné sont effectués par un conseiller pénitentiaire d’insertion et de probation dans le cadre d’entretiens réguliers (de tous les quinze jours à tous les trois mois selon sa situation). Entre la condamnation, sa mise à exécution effective et le premier entretien individuel, les délais de prise en charge sont généralement de plusieurs mois.

Les modalités de suivi ne diffèrent guère suivant la peine prononcée : principalement, ce sont des entretiens individuels centrés sur les obligations prononcées par le juge[5]. Si les Spip ont déjà mis en œuvre depuis dix ans des prises en charge collectives (programmes de prévention de la récidive, stages…) et que leurs équipes se sont étoffées et diversifiées (psychologues, assistants de services sociaux, surveillants pénitentiaires, personnels administratifs), il faut attendre la loi du 15 août 2014 et la création de la contrainte pénale pour assister à un réel changement de méthode.

La contrainte pénale est exécutoire par provision : le condamné est convoqué au Spip dans les huit jours qui suivent la décision du tribunal. Après la phase d’accueil, un processus d’évaluation est mis en œuvre. À l’issue de celui-ci, dans les trois mois qui suivent la condamnation, le Spip propose au juge de l’application des peines un plan de suivi adapté à la personnalité du condamné. Le juge définit les fréquences de convocation aux entretiens individuels, les obligations ou les interdictions les plus appropriées et les mesures d’accompagnement qui pourraient être utiles au vu de la situation familiale et sociale du condamné[6]. [Fin encadré]]]

Un manque de reconnaissance des Spip

Les Spip, principalement en charge du suivi des condamnés, ont été créés en 1999 par la fusion des comités de probation et d’aide aux libérés (créés en 1958 en même temps que la fonction de juge de l’application des peines et que le sursis avec mise à l’épreuve) et des services socio-éducatifs des établissements pénitentiaires. Rattachés à la direction de l’administration pénitentiaire, ils interviennent à la fois en milieu ouvert et en détention, en vue de favoriser la continuité d’un suivi. C’est une spécificité française, les autres pays européens privilégiant des services de probation autonomes.

Cette réforme a nécessité de reconfigurer les relations de travail de ces professionnels avec les magistrats de l’application des peines et les chefs d’établissements pénitentiaires, auxquels ils étaient rattachés auparavant. Encore aujourd’hui, le rôle central des Spip reste mal identifié parmi les différents acteurs de l’exécution des peines[7]. Ces vingt dernières années, les Spip ont connu une très forte augmentation de leur activité dans un contexte de réformes procédurales successives[8], mais leur structuration interne reste complexe. Le nombre de conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation, les professionnels les plus nombreux dans les Spip, est passé de 1 800 agents en 1999 à 3 100 en 2017[9]. Un corps de direction (directeur pénitentiaire d’insertion et de probation) a été créé en 2005, les fonctions d’encadrement étant auparavant assurées par des chefs de services recrutés en interne. Mais les orientations administratives[10] ont recentré leur action sur la prévention de la récidive et sur l’aide à la décision judiciaire. Cette évolution, qui a promu une approche criminologique (travail sur le passage à l’acte), marque une forme de distanciation vis-à-vis du travail social, mal perçue par une partie de la profession. Avant la création du statut de conseiller d’insertion et de probation, les personnels étaient en effet recrutés soit comme assistants de service social pour aider les libérés conditionnels et lutter contre les effets désocialisants de l’incarcération, soit comme éducateurs pour contrôler les mesures d’exécution de la peine et organiser les activités socio-éducatives en prison. Aussi le fonctionnement des Spip a-t-il été secoué par une série de crises sociales, emblématiques d’une identité professionnelle fragmentée[11].

Ces tensions ont été encore plus marquées après « l’affaire de Pornic » (2011)[12], lorsque leur fonctionnement a été fortement critiqué. Or les rapports d’inspection réalisés après ce drame ont montré que les dysfonctionnements dépassaient la seule sphère d’action des Spip et renvoyaient plutôt à l’échec de la chaîne pénale dans son ensemble, renforcé par le tournant sécuritaire de la fin des années 2000 (loi sur les peines planchers, loi sur la rétention de sûreté…), qui a contribué à l’engorgement des services.

La contrainte pénale, une occasion manquée

En s’appuyant sur les réflexions menées par les professionnels du monde de la justice, Christiane Taubira, alors ministre de la Justice, a organisé une conférence de consensus sur l’exécution des peines. Les travaux du comité d’organisation[13] ont permis de mettre en valeur une conception de la probation partagée en Europe et en Amérique du Nord. Influencés par le courant du « what works » (ce qui marche), ils se sont appuyés sur les recommandations du Conseil de l’Europe, réunies dans les règles européennes relatives à la probation et adoptées en janvier 2010. Ces règles privilégient les prises en charge en milieu ouvert qui s’appuient sur une évaluation régulière de la personne condamnée et un accompagnement structuré par les services de probation.

Mais la transposition de ces recommandations dans le projet de loi n’a pas permis de maintenir cette volonté innovante et consensuelle. Elle est restée, de fait, plus technique que politique[14]. Entre les tensions internes au gouvernement et les critiques de l’opposition, le texte adopté en août 2014 a bien prévu la création d’une peine semblable aux peines de probation existant dans les autres pays européens, mais celle-ci n’en avait ni le nom (contrainte pénale) ni la fonction (son inexécution restait explicitement liée à la peine d’emprisonnement). La contrainte pénale est donc venue se surajouter à l’ensemble des mesures existantes, ce qui n’a permis son appropriation ni par les magistrats ni par le grand public[15]. Ainsi, après deux années d’application, les 2 500 contraintes pénales sont à comparer aux 286 000 peines privatives de liberté prononcées chaque année.

Vers une probation française assumée ?

Pour autant, la loi du 15 août 2014 a conduit l’administration pénitentiaire à mieux formaliser l’activité des Spip, en particulier en milieu ouvert. La méthodologie retenue dans la mise en œuvre de la contrainte pénale a fait l’objet d’un consensus avec les organisations syndicales (CFDT, CGT et le Snepap, le Syndicat national de l’ensemble des personnels de l’administration pénitentiaire). Elle consacre la place centrale du Spip dans l’évaluation de la situation des personnes condamnées, afin de déterminer le contenu d’un accompagnement adapté à leurs besoins, au-delà de la fréquence des entretiens et du contrôle du respect des obligations prononcées par le magistrat (loi du 15 août 2014, art. 33). Néanmoins, l’adoption en 2017 d’un référentiel dédié aux pratiques professionnelles en Spip a été marquée par de nouveaux blocages syndicaux, voyant ressurgir des clivages en matière d’identité professionnelle.

La direction de l’administration pénitentiaire demeure focalisée sur le fonctionnement des prisons, qui mobilisent la majeure partie des crédits de fonctionnement et de ressources humaines.


Surtout, la direction de l’administration pénitentiaire demeure focalisée sur le fonctionnement des prisons, qui mobilisent la majeure partie des crédits de fonctionnement et de ressources humaines. Les contraintes liées à la surpopulation carcérale, les tensions dans la prise en charge de personnes détenues considérées comme dangereuses, dans un contexte marqué par la lutte contre le terrorisme et la radicalisation violente, sont régulièrement mises en avant pour justifier cette primauté du milieu fermé dans les débats internes à l’institution.

La future réforme pénale permettra-t-elle une réelle rupture concernant le sens de la peine, tant qu’enfermement et probation seront opposés ? L’étude des trajectoires des personnes condamnées confirme que le milieu fermé et le milieu ouvert ne sont pas étanches, quelles que soient les peines initialement prononcées. La sortie de délinquance est un processus qui passe parfois par des allers-retours entre prison et probation[16]. La reconnaissance du travail des Spip passe par une meilleure affirmation de l’action effectuée en milieu ouvert. Laquelle suppose d’inscrire l’accompagnement des personnes dans une logique de parcours, essentielle à la continuité de suivi et à la prévention de la récidive.



[1] Le « milieu ouvert » correspond à la « probation », définie par le Conseil de l’Europe comme l’exécution des mesures appliquées en dehors de la prison et qui sont restrictives de liberté (cf. encadré). Dans le cadre de cet article, nous prenons aussi en compte les peines de prison aménagées sous la forme d’un placement sous surveillance électronique, de la semi-liberté ou du placement à l’extérieur.

[2] Angélique Hazard, « Mesures et sanctions suivies par les services pénitentiaires d’insertion et de probation en milieu ouvert. Évolutions statistiques 1970-2014 », Cahiers d’études pénitentiaires et criminologiques, n° 42, octobre 2016.

[3] A. Hazard, ibid.

[4] Sur ce sujet, voir Conseil de l’Europe, comité européen pour les problèmes criminels, « Livre blanc sur le surpeuplement carcéral », juin 2016 et voir la Recommandation n° R(99)22 sur le surpeuplement des prisons et l’inflation carcérale.

[5] Cf. Sarah Dindo, Sursis avec mise à l’épreuve, une analyse des pratiques de probation en France, Direction de l’administration pénitentiaire, coll. « Travaux et documents », 2013.

[6] Cf. « Manuel de mise en œuvre de la contrainte pénale », Direction de l’administration pénitentiaire, 2016.

[7] Yasmine Bouagga, Humaniser la peine ? Enquête en maison d’arrêt, Presses universitaires de Rennes, 2015 ; Xavier de Larminat, Hors des murs. L’exécution des peines en milieu ouvert, Puf, 2014.

[8] La loi du 15 juin 2000 a permis la juridictionnalisation de l’application des peines (les aménagements de peines sont depuis prononcés après un débat contradictoire en présence d’un avocat et après avis du procureur de la République). Les lois du 9 mars 2004 et du 24 novembre 2009 ont renforcé le rôle du juge de l’application des peines en permettant l’aménagement des peines privatives de liberté avant leur mise à exécution. Les délais sont ainsi passés de six mois à un an (2004) puis d’un à deux ans (2009). La loi du 15 août 2014 a confirmé ces évolutions en réduisant les exclusions qui s’appliquaient aux récidivistes.

[9] Selon les recommandations du Conseil de l’Europe, un agent de probation devrait suivre au maximum 60 personnes, là où la moyenne française (milieu fermé et milieu ouvert) est encore à 78 personnes par agent.

[10] Voir notamment la « Circulaire de la DAP n°113/PMJ1 du 19 mars 2008 relative aux missions et aux méthodes d’intervention des services pénitentiaires d’insertion et de probation », Bulletin officiel du ministère de la Justice.

[11] Olivier Razac, Fabien Gouriou, Grégory Salle, « Les rationalités de la probation françaises », Les chroniques du Cirap, Centre interdisciplinaire de recherche appliquée au champ pénitentiaire, n°17, mars 2014.

[12] En janvier 2011, un homme est arrêté pour l’homicide d’une jeune fille alors qu’il est sorti de prison depuis un an et qu’il faisait l’objet d’un sursis avec mise à l’épreuve pour outrage. Son dossier était en attente d’affectation au sein du service. Cette pratique était répandue au sein des Spip au regard des carences en ressources humaines dans une période de très forte augmentation du nombre de mesures à suivre.

[13] Les contributions écrites recueillies par le comité de préparation de la conférence de consensus (entre août 2012 et février 2013), présidé par Nicole Maestracci, et les débats de la conférence de consensus sont accessibles en ligne. Ces travaux ont démontré que les peines de probation sont bien perçues, en Amérique du Nord ou en Europe de l’Ouest, comme des mesures contraignantes avec une efficacité reconnue en termes de prévention de la récidive.

[14] Jean Bérard et Gilles Chantraine, « Chercher son modèle et trouver son double ? Les usages de l’exemple québécois/canadien dans la conception des réformes pénales et pénitentiaires françaises depuis les années 2000 », Politix, n° 120, 2017, pp. 87-111.

[15] Christian Mouhanna (coord.), Vers une nouvelle justice ? Observation de la mise en œuvre des dispositions de la loi du 15 août 2014 relative à la contrainte pénale et à la libération sous contrainte, Mission de recherche Droit et Justice, septembre 2017.

[16] Sur une période de cinq ans, 40 % des personnes suivies par les Spip l’ont été à la fois en milieu ouvert et en milieu fermé. Cf. M. Vigoureux, « Le parcours des personnes placées sous main de justice. Fiabilisation des données de l’infocentre APPI. Enjeux et perspectives », Direction de l’administration pénitentiaire, bureau des statistiques et des études, non publié.

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