« Voilà comment on fait de la prison l’antichambre de la récidive qui atteint 40 % pour les délits. Les prisons françaises sont souvent des lieux où la violence s’exerce contre les surveillants, entre les détenus et à chaque fois au détriment des plus faibles1. » Lors d’un discours à l’École nationale d’administration pénitentiaire le 6 mars 2018, le président de la République a ainsi posé le problème2. Quelle organisation peut accepter durablement une telle défaillance dans ses résultats ? Aborder la question de la « performance » de la prison n’est pas anodin. La prise de conscience de l’urgence de la réforme pénitentiaire a progressé. En attestent la législation récente (de la loi pénitentiaire de 2009 à celle du 15 août 2014), qui institue des peines alternatives à la détention (contrainte pénale, libération sous contrainte), de même que le projet de loi de programmation de la justice.

Tout se déroule comme si la question pénitentiaire était en passe de devenir une reformulation de la question sociale au XXI^e siècle. En France, mais aussi ailleurs. Souvenons-nous de Barack Obama, premier président des États-Unis en exercice visitant une prison fédérale à l’été 2015. Ou de David Cameron, affirmant en février 2016 qu’on ne peut réussir une politique de sécurité efficace qu’en faisant progresser la réinsertion. Les travaux de jeunes chercheurs revisitent ces questions3. Et dépassent le conflit entre un paradigme pénal expliquant la délinquance par des causes sociales et la « nouvelle culture du contrôle » caractérisée aux États-Unis par l’incarcération de masse. Ils apportent de l’eau au moulin de ceux qui estiment que l’accompagnement social peut encore faire bon ménage avec l’exécution de la sanction.

De la dignité des conditions de détention

La question de la dignité est un cercle de feu infranchissable. Sans elle, le reste est vain. Or la dignité de la captivité est loin d’être assurée partout. Cela a été dit : les prisons, honte de la République. L’indignité, c’est d’abord la promiscuité qu’engendre la sur-occupation dans les maisons d’arrêt, source d’une violence endémique entre personnes détenues et à l’égard des personnels. Elle est, pour reprendre une forme de lieu commun, un terreau pour toutes sortes de prosélytisme et de radicalisation.

La surpopulation carcérale en quelques chiffres

• Nombre de places de prison (tout type d’établissement pénitentiaire confondu) : 59 459 places pour 70 367 détenus.
• Taux de densité carcérale : 118,3 %4 (112 % au 1er janvier 1995) et 143,5 % en maison d’arrêt (presque 167 % pour l’Île-de-France).
• Nombre de personnes détenues en surnombre : 15 240.
• Nombre de matelas au sol : 1 628 (+ 500 en quatre ans)
• Taux d’encellulement individuel : 39,4 %.
• Taux de personnes incarcérées pour 100 000 habitants : 102,6 (27^e rang parmi les 47 États membres du Conseil de l’Europe5).
• 11 719 personnes écrouées non détenues (en placement sous surveillance électronique pour l’essentiel). Dans le même temps, au 1er juillet 2017, 165 269 étaient suivies en probation. Au total, chaque année, environ 250 000 personnes sont placées sous le contrôle de l’administration pénitentiaire. La population de Montpellier.

Source : « Statistiques mensuelles de la population détenue et écrouée », direction de l’administration pénitentiaire, ministère de la Justice, 1^er avril 2018.

L’enfermement est une épreuve qui aggrave certains maux liés aux facteurs de risque de transmission ou d’exposition. La continuité des soins est un maillon indispensable de la dignité. Les enjeux d’infrastructure affectent l’exercice même des missions de la prison, comme les conditions de travail des personnels. Un seul exemple : au 1^er août 2015, en métropole, le parc pénitentiaire comportait 48 154 cellules, dont les deux tiers sans douche.

Les conditions de détention amènent à une perte d’autonomie. Comme l’écrit Soljenitsyne : « dans les camps et dans les prisons, Ivan Denissovitch s’était déshabitué de prévoir : pour aujourd’hui comme pour dans un an, et comme aussi pour faire vivre les siens. Les chefs s’en occupent à votre place, autant de soucis en moins6 ». Cette altération passe par la rupture des communications avec l’extérieur, la famille, l’employeur, les proches. Au premier semestre 2017, presque 20 000 téléphones portables ont été découverts dans les prisons françaises. Alors que la possession en est illicite, comment ne pas interroger cette prolifération ? Une manière, sans doute, de joindre ses proches dans des créneaux plus accessibles que les périodes de temps où les points phone installés dans les cours de promenade sont disponibles, pour préserver une relative intimité ou pour prévenir les pressions. La garde des Sceaux a annoncé sous trente mois l’équipement des cellules en téléphonie fixe7, mesure qui semblera bientôt aussi banale que l’introduction en 1985 de la télévision. Même si l’accès à internet doit être concilié avec des impératifs de sécurité8, cette privation constitue aussi un empêchement à l’autonomisation. Au Royaume-Uni, l’introduction de tablettes numériques, permettant aux personnels et aux personnes détenues de gérer une partie de la vie quotidienne, ont conduit à une baisse générale des violences.

Que produit la prison ? D’abord une rupture – c’est le but recherché – d’avec le milieu criminel, séparation d’avec la victime ou les témoins. Mais ruptures collatérales aussi, d’avec la famille, éventuellement d’avec le travail, le logement, des soins. Les sorties « sèches » (sans aménagement de peine) restent majoritaires. Et près de deux tiers des sortants de prison sont recondamnés durant les cinq années suivant leur libération.

Une réalité carcérale méconnue

La réalité du monde carcéral et les missions de l’administration pénitentiaire, relève son directeur, Stéphane Bredin « sont largement méconnues de l’opinion, en particulier le travail des services pénitentiaires d’insertion et de probation (Spip), notamment parce qu’il n’existe guère de parole institutionnelle sur la prison et que les autres discours publics sont soit intermittents (…), soit dépourvus de bienveillance9 ». Ignorance et méconnaissance qui ne facilitent pas la tâche pour les décideurs, quand la prison demeure perçue comme « la » sanction pénale.

La connaissance plus technique n’est pas mieux servie. Pas ou peu de systèmes d’information transversaux permettent de suivre les parcours des personnes dites « sous main de justice ». Quand ils existent, ces outils sont « monomaniaques » : ils vont, sans se rencontrer, suivre une « carrière » pénale, examiner une supposée dangerosité, relater une trajectoire d’insertion sociale, sanitaire ou professionnelle. Mais jamais ils n’appréhendent la complexité des situations, où les addictions se mêlent aux parcours scolaires décrochés, où la précarité de l’emploi ne facilite pas l’hébergement stable. Quand une personne entre dans le système de justice pénale et arrive en prison, si on en sait beaucoup sur ses antécédents en matière pénale, le juge qui prononce la sentence ignore à peu près tout de sa situation sociale, professionnelle, sanitaire, sauf sur une base déclarative. Monsieur X. a-t-il des droits ouverts à Pôle emploi ? Où en est son dossier de demande de logement via le dispositif des Siao (les services intégrés d’accueil et d’orientation ont pour but d’améliorer la prise en charge des personnes sans abri ou mal logées) ? Disposer de ces informations dès le début du parcours pénal permettrait de développer des politiques et des programmes adaptés si l’emprisonnement était décidé. Ou d’éviter l’entrée en prison. C’est donc de manière empirique que se brosse le portrait des personnes exécutant une peine, en milieu ouvert ou détenues : la prison est essentiellement un lieu de rassemblement de populations masculines, jeunes (de moins de 30 ans), précaires, sorties précocement des systèmes scolaires, avec des niveaux de qualifications faibles, associés à des comportements à risque pour leur santé. Pour eux, l’emprisonnement constitue une trappe supplémentaire d’exclusion.

Connaissance financière et budgétaire enfin. Qui peut établir une dépense publique pénitentiaire globale, comportant non seulement les coûts d’investissement et de fonctionnement de la prison, mais aussi ceux qu’elle induit, en quelque sorte le prix de la réinsertion ? On sait que la détention est beaucoup plus coûteuse que des formules de suivi en milieu ouvert (le coût moyen d’une année de prison pour une personne détenue est évalué à 32 000 euros, tandis que le coût moyen annuel d’une mesure en milieu ouvert est estimé à 1014 euros par personne10), en revanche la globalité de la dépense relève du trou noir. Ce point aveugle conduit à une impossibilité : placer les acteurs qui décident de l’entrée en prison en position de responsabilité financière. À la différence de l’assurance maladie, qui affiche auprès des prescripteurs (le médecin ou l’infirmière) le coût de leurs choix pour la collectivité, rien de tel s’agissant de la décision judiciaire. Un tel mécanisme est-il envisageable sans porter atteinte à l’indépendance du juge ? On peut le penser si les précautions et les garanties nécessaires sont prises.

Toute peine prononcée doit être exécutée, c’est une évidence, mais cette exécution devrait intervenir dans un délai raisonnable. Mais de quels moyens disposent les services de l’exécution des peines ? Traitement papier des fiches d’écrou et usage du fax sont encore le lot de nombre de juridictions… D’où une exécution fréquemment erratique des peines : entrée pour deux mois, sortie plusieurs mois plus tard, en raison des révocations de sursis antérieurs, de peines parfois anciennes ramenées à l’écrou, la veille de la sortie. Avec une imprévisibilité de la date de sortie, facteur aggravant pour qu’elle ne soit pas sans projet, sans logement, sans formation, sans soins.

Le fractionnement de la connaissance budgétaire empêche d’évaluer avec précision ce que serait un prix de la non prison11. Si l’on évitait le recours à l’incarcération pour les courtes durées, il est certain que, du point de vue des revenus de l’entourage, le maintien au domicile induirait moins de dépenses, donc moins de recours aux allocations de substitution. C’est l’un des intérêts du placement sous surveillance électronique. Les dépenses sociales d’insertion ou celles induites par l’incarcération – pour la famille proche ou les enfants – relèvent des collectivités territoriales. Mais les exemples abondent de difficultés à obtenir, depuis la prison, l’ouverture de droits et ainsi, dès la sortie, un accès rapide aux dispositifs d’insertion sociale ou professionnelle.

Stratégies à l’œuvre

En l’absence d’un constat objectif, comment le partager avec les pilotes de politiques sociales que sont les collectivités, pour qu’elles inscrivent ces personnes dans leurs priorités d’action ? En réalité, aucun acteur n’est responsable d’optimiser la réinsertion des personnes placées sous main de justice ni d’en minimiser le coût pour la nation. Finalement, le perdant, c’est la personne détenue.

En droit, à l’article 130-1 du Code pénal, la peine remplit deux fonctions : sanctionner et favoriser l’amendement de l’auteur de l’infraction (cf. encadré ci-dessous). Mais les deux termes ne sont-ils pas antagonistes ? Une stratégie publique doit être fondée sur l’exacte mesure des défis à relever. Depuis le début des années 1980, un consensus s’est dégagé pour reconnaître les effets désocialisant de l’incarcération de courte durée (inférieure ou égale à un an). Sont ainsi apparues les peines alternatives au profit de la communauté – le travail d’intérêt général. Plusieurs réformes ont été engagées, dont celle, essentielle, des services pénitentiaires d’insertion et de probation12. L’intention est d’assurer la continuité de la prise en charge entre le dedans et le dehors, pour assurer une sortie intelligente.

Les ministres de la Justice successifs et la direction de l’administration pénitentiaire ont soutenu une politique de « décloisonnement », s’appuyant sur la mobilisation contractuelle des collectivités et du tissu associatif. Mais seuls les domaines de la santé et de la formation professionnelle des personnes détenues ont fait l’objet d’une traduction législative13. Pourtant, l’enjeu de la réinsertion est multidimensionnel, comprenant les quatre piliers d’un parcours d’insertion : un toit, un revenu, un bien-être, des droits. Face à ces objectifs, les stratégies à l’œuvre doivent être interrogées. Pourquoi, après trente années de décloisonnement, voit-on si peu de résultats quant à l’efficacité de la prison du point de vue de l’insertion ? Pourquoi dépasse-t-on si difficilement le cadre des expérimentations ?

Le premier obstacle se présente dès la gestation d’un nouveau programme de construction d’une prison : la localisation est-elle cohérente avec l’objectif de réinsertion et le maintien des liens familiaux et sociaux ? Délinquances hyper-urbaines, prisons installées à la campagne : est-ce exclusivement à cause du coût du foncier ? Le parc immobilier pénitentiaire occupe 3,3 millions de m², répartis sur 187 implantations sur l’ensemble du territoire : un peu moins que la surface des bureaux du quartier de la Défense à Paris. Mais on ne vit pas 24 heures sur 24 à la Défense. Toute nouvelle construction se heurte au syndrome « not in my backyard » (pas dans mon arrière-cour), en particulier par crainte de la dévalorisation de l’immobilier avoisinant. Il s’agit, ensuite, d’intégrer, dès cette phase, des problématiques connexes : service public accueillant des personnes détenues, mais aussi leurs familles, des agents, des intervenants. Ce qui peut impliquer l’extension des réseaux de transport ou la mise à niveau sanitaire et sécuritaire de l’hôpital de proximité.

La seconde contrainte est d’ordre architectural. L’aménagement de l’espace carcéral serait une fatalité. Peut-il être une solution ? Dès la conception d’un établissement, plusieurs conditions doivent être réunies, en particulier celle d’une contribution active des personnels et des détenus, comme cela est en cours dans la réalisation du centre pénitentiaire de Lutterbach (Haut-Rhin), première en France, pratique plus courante en Allemagne14. Une architecture participative où celui qui va travailler là ou y résider a son mot à dire, par exemple, sur les circulations intérieures ou le rapport à la lumière. Mais il y a aussi l’existant : le patrimoine actuel – d’une valeur de 7,5 milliards d’euros, avec des établissements vétustes faute d’un entretien insuffisant15 et d’autres bâtiments construits depuis le milieu des années 1980 – demeure peu propice à « faire réinsertion ». L’aménagement peut cependant y contribuer en renversant la combinaison des espaces : en faisant de la cellule un lieu d’intimité à l’occupation résiduelle et en privilégiant les espaces d’activité.

Travail et formation demeurent des objectifs clés d’une stratégie de réinsertion.

L’inadaptation des surfaces dédiées au travail ou à la formation en prison n’incite pas, sauf exception, les entreprises à s’y installer. Or travail et formation demeurent des objectifs clés d’une stratégie de réinsertion. L’exemple peut venir d’outre-Atlantique. À Dallas, le Café Momentum est un restaurant et un centre de formation aux métiers de la cuisine qui offre un environnement positif où des jeunes ayant passé du temps en prison reçoivent une formation de douze mois ainsi que mentorats et soutien. Favoriser « le travail en prison pour préparer l’après »16 suppose de le solvabiliser, par exemple par la commande publique, de le rémunérer correctement, mais aussi de repenser la taille des établissements, au regard du principe d’individualisation de la peine et de dynamisation du parcours d’exécution.

Utopies ? En France, les établissements pénitentiaires demeurent fondés sur des préoccupations sécuritaires, la finalité de réinsertion demeurant subsidiaire. Mais d’autres combinaisons sont possibles en conjuguant des niveaux de sécurité avec des programmes de réinsertion, comme au Canada, ou en disposant d’établissements dirigés délibérément et exclusivement vers la préparation à la réinsertion, comme en Allemagne ou dans les pays scandinaves. Les groupes de travail de l’Assemblée nationale ont d’ailleurs récemment assuré la promotion d’établissements ouverts du type de ce qui existe au Danemark ou à Casabianda, en Corse17.

Troisième challenge, l’organisation des régimes de détention : la manière d’affecter les personnes détenues, de les « classer », de décider de ceux qui vont bénéficier d’une détention avec des portes ouvertes une partie de la journée, en fonction de critères variés, pour faire entrer dans un chemin d’exécution de la peine. Ces régimes – et notamment les procédures d’isolement et de séparation – sont d’abord marqués par l’ordre intérieur, une dimension incontournable. Mais sont-ils adaptés pour individualiser la gestion du temps carcéral ? Le développement, ces dernières années, du régime « Respect » (expérimenté notamment à Mont-de-Marsan, Villepinte et dans des établissements à proximité de Lille), où le détenu s’engage à respecter le règlement intérieur et un programme d’activités, en échange de sa liberté18, a le mérite d’encourager à repenser ces régimes. À la condition de ne pas devenir une réponse univoque et de se situer dans un cadre de droit, où l’entrée comme la sortie de tel ou tel régime particulier se fait de manière contradictoire, avec des décisions susceptibles de recours.

Mais c’est du côté des ressources humaines qu’il faut insister. Les conditions de travail des personnels pénitentiaires sont un sujet central : l’organisation du temps de travail, le roulement, les postes fixes ou encore le régime de travail de nuit19 favorisent une présence non quotidienne et non régulière en détention, souvent un éloignement domicile/travail, une souffrance au travail. « La valorisation du métier de surveillant est un enjeu majeur.20 » Sans cette requalification des métiers, rien ne peut se passer. Le surveillant sur la coursive est en relation journalière avec la personne détenue et c’est autour de la qualité de cette relation faite d’autorité et d’une certaine bienveillance, que se noue une partie de la dynamique de réinsertion. Et en faisant la part belle aux personnels d’insertion et de probation.

Les systèmes d’acteurs

Les stratégies d’insertion mobilisent un grand nombre d’acteurs. Or seules les démarches dites « dedans dehors », celles qui articulent l’ombre et la lumière, peuvent faire sens. Elles seules peuvent donner un axe aux parcours d’insertion. Elles légitiment les interventions extérieures qui doivent, justement, s’articuler avec l’extérieur, la sortie, le dehors. Elles permettent d’entreprendre, lors de la détention, démarches préalables et acquisitions de savoir-faire professionnels ou sociaux. Pour cela, à l’instar des pays voisins ou de nos politiques de santé, il faut planifier. Mobiliser dans le temps des ressources financières et humaines, mesurer les impacts, convaincre qu’il en va de l’intérêt commun, bâtir des consensus successifs sur les territoires. Avec pour priorité la mise en place de programmes d’évitement de l’incarcération. Car l’enjeu, pour l’administration pénitentiaire, est d’inscrire pleinement son action dans les politiques territoriales21.

Seules les démarches dites « dedans dehors », celles qui articulent l’ombre et la lumière, peuvent faire sens.

La loi du 15 août 2014 (article 2-1) indique que : « Le service public pénitentiaire est assuré par l’administration pénitentiaire (…) avec le concours22 des autres services de l’État, des collectivités territoriales, des associations et d’autres personnes publiques ou privées. » Or c’est dans le lien avec le territoire que réside indéniablement la solution à cette quadrature du cercle. Si les politiques d’insertion sont des politiques sociales, les collectivités locales sont incontournables dans leur détermination, leur financement et leur mise en œuvre concernant des personnes détenues. Mais cela suppose de casser les silos dans lesquelles se meuvent les politiques publiques.

La prévention de la récidive et, partant, la réinsertion, c’est l’affaire de tous. Or très peu de fondations privées sont dédiées à la réinsertion, hormis la Fondation de France ou la Fondation Demeter. Mais c’est surtout l’entreprise qui doit investir dans la prison aujourd’hui. Attirer les groupes pour certifier les formations en prison et leur permettre une validation des acquis à l’extérieur. Il s’agit de penser dès le dedans ce qui peut être fait dehors, d’établir des liens structurels entre l’intérieur des murs et l’extérieur. Sinon, tout restera vain.