Pour qui désespérait de voir notre continent adopter une attitude cohérente face aux impasses où l’ont acculé le krach financier de 2008 et le caractère inachevé de la construction politique européenne, la réponse apportée à la crise chypriote est une bonne nouvelle. Non que l’avenir économique des citoyens de l’île soit assuré : ils subiront vraisemblablement une très violente récession dans les mois et les années qui viennent. Ils risquent d’être incapables de rembourser le prêt de 10 milliards qui leur a été accordé, à l’instar de la Grèce qui ne remboursera sans doute jamais les prêts consentis depuis 2010 en contrepartie du plan d’ajustement structurel dont elle est victime1. L’affaire chypriote n’en constitue pas moins un pas de géant dans la bonne direction, dans la mesure où elle contribue à faire tomber trois tabous. Pour la première fois, la Troïka – Commission européenne, Fonds monétaire international (FMI) et Banque centrale européenne (BCE) – a accepté la faillite et le démantèlement d’une grande banque privée européenne. Pour la première fois, les riches créanciers des banques ont été contraints de verser un tribut à la recapitalisation bancaire. Pour la première fois, un contrôle des capitaux a été imposé aux frontières d’un pays membre de la zone euro.

Les données du problème chypriote

Chypre est un nain économique d’un million d’habitants : elle représente à peine 0,2 % du Pib et de la population de l’Union (dix fois moins que la Grèce). En revanche, son poids financier était sans commune mesure, du fait de son statut de paradis fiscal. Chypre propose en effet un taux d’imposition de 10 % sur les sociétés non-résidentes, une exonération des plus-values de cessions mobilières et son administration était particulièrement complaisante à l’égard du blanchiment d’argent. Dès lors, 50 % de la totalité des investissements immobiliers russes sont à Chypre et 85 % des dépôts bancaires des non-résidents2 viennent de pays extérieurs à l’Union européenne : essentiellement la Russie, l’Ukraine et le Liban voisin.

Une fois de plus, le secteur bancaire est responsable du naufrage d’un pays. Grâce à des opérations à fort effet de levier3, devenues monnaie courante sur les marchés financiers depuis une quinzaine d’années, et grâce à la garantie implicite de la BCE (Chypre est dans la zone euro depuis 2004), les banques font fructifier l’argent… au point que l’actif bancaire représentait 670 % du Pib de l’île à la fin de l’année dernière. Un ratio d’un ordre de grandeur équivalent à celui du système bancaire islandais avant son anéantissement en 2010. Celui des banques britanniques n’en est pas très éloigné (507 %), mais contrairement au Parlement français, le Parlement britannique semble décidé à aller aussi loin que possible dans la scission bancaire. Il paraît comprendre peu à peu que le gigantisme bancaire signifie, à plus ou moindre brève échéance, la destruction du pays. Côté français (387 %) et allemand (333 %), la situation n’en est pas moins alarmante : dès lors que l’actif bancaire représente plusieurs fois le Pib d’un pays, comment pourra-t-il sauver son secteur bancaire en cas de faillite généralisée ?

L’actif bancaire représentait 670 % du Pib de l’île de Chypre.

L’exemple irlandais constitue l’antécédent le plus proche du cas chypriote : un territoire disposant de peu de ressources économiques « réelles » parvient, grâce au dumping fiscal, à drainer des flux de capitaux colossaux, son secteur bancaire implose, laissant le pays avec des dettes que son économie réelle est difficilement capable d’assumer. La Commission européenne et la BCE ont contraint le contribuable irlandais à prendre à sa charge les dettes bancaires, faisant bondir la dette publique de Dublin de 25 % à 100 % du Pib en un an, en 2010. Ces mêmes institutions exercent une pression considérable sur l’Islande (qui, heureusement pour elle, n’appartient pas à la zone euro) pour qu’elle fasse de même4.

Or, fin 2012, il était clair que les banques chypriotes, fragilisées notamment par l’effondrement de la valeur des titres de dette publique grecque, étaient au bord de la faillite. Elles avaient accumulé tellement de dettes (plus de sept fois le Pib du pays) que Chypre ne pouvait tout simplement pas reproduire le schéma irlandais. Dans l’immédiat, un trou de 17 milliards (l’équivalent du Pib) était à combler.

La garantie des dépôts européens en question

Le « plan de sauvetage » de Chypre est simple dans son principe : on accorde à l’île un prêt de 10 milliards d’euros5 en contrepartie d’une restructuration forcée de ses deux principales banques (Cyprus Bank et Laiki Bank, qui concentrent 80 % des avoirs bancaires du pays) et d’une ponction des dépôts destinée à fournir les 7 milliards restants en vue de recapitaliser la première.

L’accord initial consistait à taxer tous les dépôts chypriotes en appliquant un taux différencié selon le montant déposé. Ce premier montage, initialement voté à l’unanimité par l’Eurogroupe, a été très rapidement abandonné. La Commission a reculé, non pas tant à cause des Chypriotes manifestant leur colère dans la rue6 – même si le fait que le parlement chypriote ait rejeté l’accord a vraisemblablement joué un rôle – mais parce que taxer tous les déposants revenait à reconnaître de facto que les dépôts des Européens ne sont pas garantis à hauteur de 100 000 euros. C’était prendre le risque d’une course aux guichets, non seulement à Chypre, mais dans toute la zone euro, France et Allemagne comprises. Si les citoyens continuent de laisser leurs liquidités aux mains du secteur bancaire européen, c’est que la plupart demeurent assurés d’une garantie de l’État. Faute de quoi, le risque d’un « bank run » (susceptible de provoquer une faillite bancaire généralisée en Europe, ce que justement les autorités européennes cherchent à éviter à tout prix depuis 2008) n’était plus à écarter.

Taxer tous les déposants revenait à reconnaître que les dépôts des Européens ne sont pas garantis à hauteur de 100 000 euros.

C’est donc pour maintenir cette fiction que l’Europe s’est résolue à ne taxer que les dépôts supérieurs à 100 000 euros. Mais c’est pourtant bien une fiction ! En France, le montant total des dépôts est de 2 000 milliards d’euros (l’équivalent du Pib). Or le fonds de garantie (abondé par les banques depuis 1999) s’élève à... 2 milliards. Le projet de loi bancaire, dite « loi Moscovici », prévoit qu’il atteigne 10 milliards en 2020. Mais en 2007, le total des dépôts éligibles à la garantie s’élevait à 1700 milliards ! Ce montant n’a certainement pas diminué depuis lors : le fonds de garantie reste donc dérisoire. D’autant que sa fusion est prévue avec le fonds de résolution bancaire : les autorités compétentes (le directeur général du Trésor et le gouverneur de la Banque de France) pourront y puiser pour renflouer une banque (ou un fonds spéculatif). Si une banque française venait à faire faillite, que restera-t-il dans le fonds de garantie pour pouvoir payer les dépôts des Français ?

Reste une question subsidiaire : pourquoi telle banque a-t-elle été abandonnée à son sort et telle autre recapitalisée ? La réponse ne dépend-elle pas de l’identité des créanciers de la banque ? Interrogé par La Stampa le 9 juillet 2011, au sujet des tensions subies par la dette italienne sur les marchés financiers, l’économiste américain John Coffee explique : « La Grèce risque la faillite et la BCE veut l’éviter pour sauver les banques françaises et allemandes qui en subiraient les conséquences. Si l’Italie était en faillite, le poids majeur serait supporté par les familles, et non par les banques européennes. Cela peut conduire la BCE à aider davantage la Grèce que l’Italie. Les marchés le savent bien et se comportent en conséquence. » Autrement dit, les « plans de sauvetage » imposés aux pays du sud de l’Europe en difficulté visent moins à les sauver (la rigueur brutalement imposée, loin de résorber le poids relatif des dettes publiques, les augmentent) qu’à protéger les créanciers7.

Les « plans de sauvetage » imposés aux pays du sud de l’Europe en difficulté visent moins à les sauver qu’à protéger les créanciers.

Il n’empêche, un premier tabou vient de tomber en Europe : il est désormais envisageable qu’une banque fasse faillite sans que les contribuables du pays ne soient contraints de se saigner pour la sauver. Les actionnaires, tout comme les créanciers de la banque, en seront pour leurs frais. En sautant, le verrou chypriote promet donc d’ouvrir plusieurs avenues de négociation qui, jusqu’à présent, étaient restées inaccessibles en Europe.

Quelles leçons tirer de l’épisode chypriote ?

L’entretien accordé au Financial Times et à l’agence Reuters par Jeroen Dijsselbloem, le nouveau président néerlandais de l’Eurogroupe, suggère l’abandon d’un second tabou : la mise à contribution des citoyens fortunés. Les banques ne doivent plus être secourues sur fonds publics, affirmait-il en substance, avant de revenir sur ses déclarations, au vu de la réaction négative des marchés financiers, en expliquant que Chypre était « un cas spécifique ».

Benoît Cœuré, membre français du directoire de la BCE, a ouvertement contredit Dijsselbloem, en faisant valoir que Chypre est « une place financière offshore qui n’existe pas ailleurs dans la zone euro », de sorte que le sauvetage de Chypre serait « un cas unique »… La porte-parole du commissaire européen Michel Barnier, a affirmé de son côté qu’« il ne faut pas dire que ce sauvetage est un modèle parfait, ou qu’il faudrait le réutiliser à l’avenir. Parce qu’on ne devrait pas se retrouver dans de telles circonstances avec notre système d’union bancaire intégré ». Pourtant, le projet d’union bancaire n’avance guère. Nous n’avons pas réellement d’architecture européenne qui nous protège contre une grande faillite bancaire. Le Premier ministre finlandais reconnaissait : « Partout en Europe, nous devrions passer à une économie de marché normale, où les propriétaires et les investisseurs accusent des pertes en cas de débâcle d’une banque. »

C’est à ce point précis qu’un second tabou a été abandonné à l’occasion de l’épisode chypriote. Désormais, il devient envisageable de cibler les citoyens qui auront à s’acquitter du renflouement des banques, en particulier de celles « trop grosses pour tomber » (dont les quatre premières banques françaises). Or, en France, le projet de réforme bancaire, contrairement au projet Liikanen et au projet allemand, ne prévoit pas l’obligation de solliciter les créanciers « seniors » d’une banque avant que le contribuable ne soit mis à contribution pour la sauver. Qui sont ces créanciers ? Des détenteurs d’une classe spécifique d’obligations, les dettes dites « seniors » qui, en règle générale, coûtent plus cher (à l’achat), mais sont davantage protégées. En cas de grosse difficulté, l’ordre dans lequel les pourvoyeurs de capitaux sont mis à contribution en cas de faillite est le suivant : actionnaires, créanciers « juniors », puis créanciers « seniors ». À Bruxelles, la France soutient officiellement la mise à contribution systématique des « seniors ». Mais dans les négociations actuelles, elle est un défenseur acharné de la sauvegarde de leurs intérêts8.

Gardons-nous d’illusion sur l’épisode chypriote. Entre 2008 et 2010, les fonds des déposants enregistrés y ont été multipliés par 5 (de 1,2 à plus de 6 milliards d’euros), mais ils ont tout aussi rapidement fondu (3,8 milliards en février 2013, avant probablement de se réduire encore les quinze premiers jours de mars). Le retard des autorités européennes avant d’envisager de mettre fin à la liberté de circulation des capitaux autour de Chypre explique la dureté du taux d’imposition finalement retenu (60 %) sur les dépôts supérieurs à 100 000 euros. Mais les mafieux russes ou ukrainiens ont largement eu le temps de rapatrier leurs avoirs sous des cieux plus cléments : les déposants pénalisés seraient in fine, en quasi-totalité, des résidents chypriotes9. On mesure, néanmoins, à quel point le règlement de l’affaire chypriote constitue une première inédite en zone euro. Elle aura permis de faire tomber un troisième tabou : le caractère inviolable du principe de libre circulation des capitaux. Un principe en vigueur au sein de l’Union européenne depuis 1991 et voulu par le rapport Delors (1989) comme la première phase, décisive, préalable à la création de l’euro.

Beaucoup d’autres tabous demandent encore à être levés : celui, notamment, du scandale des paradis fiscaux tolérés au sein même de la zone euro. À Chypre, en tout cas, le plan d’ajustement structurel imposé par la Troïka – gel des salaires et retraites jusqu’en 2016 et report de 65 à 67 ans de l’âge de la retraite – s’accompagne pour la première fois d’une augmentation de l’impôt sur les sociétés (de 10 à 12,5 %) et de la taxe sur les intérêts du capital (de 15 à 30 %). La bénédiction accordée par Bruxelles au moins-disant fiscal constituerait-elle un autre tabou en passe de tomber ? Quatre pays européens se trouvent encore aujourd’hui parmi les dix premiers havres fiscaux du monde (dont bien sûr le Luxembourg)... La conjugaison des affaires chypriote, Cahuzac et de l’Offshore Leaks suffira-t-elle à susciter le sursaut nécessaire ?