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RGPP : Vers un État régulateur ?


Resumé Avant d’être un concept juridique, l’État en effet est d’abord une création historique qui a pris plusieurs formes. Il faut donc se garder de la tentation de le considérer comme une structure figée, qu’il conviendrait de protéger face aux évolutions de la société. Les évolutions que connait aujourd’hui l’État s’inscrivent dans ce cadre plus large.

Dans un ouvrage récent,1 Jean Picq emprunte à Pierre Rosanvallon la notion de « figures de l’État » pour analyser les évolutions de celui-ci dans l’histoire. Avant d’être un concept juridique, l’État en effet est d’abord une création historique qui a pris plusieurs formes. Il faut donc se garder de la tentation de le considérer  comme une structure figée, qu’il conviendrait de protéger face aux évolutions de la société. Les évolutions que connait aujourd’hui l’État s’inscrivent dans ce cadre plus large. Jean Picq évoque la figure de l’État régulateur pour rendre compte des réformes des administrations mise en œuvre dans l’ensemble des pays de l’Ocde depuis les années 1990. La révision générale des politiques publiques, engagée en France en 2007, s’inscrit dans ce mouvement.

Convergences des réformes dans les pays de l’Ocde

L’État n’est pas une organisation universelle : il est pensé et organisé différemment dans chaque pays. Des convergences peuvent néanmoins être observées entre certains États dans l’histoire. Ainsi, les rois de France et d’Angleterre se sont-ils affirmés au tournant des XIIe et XIIIe siècles avec la mise en place d’États de justice.

De même au cours des vingt dernières années on a assisté à un rapprochement entre les pays de l’Ocde confrontés aux mêmes difficultés. La principale de ces difficultés était l’augmentation de la dette publique. Parallèlement, les gouvernements souhaitaient faire évoluer les politiques publiques et les citoyens attendaient davantage de réactivité et d’adaptation aux situations particulières. La similitude des motivations s’est traduite par une proximité des solutions adoptées, malgré des écarts évidents dans l’organisation administrative comme dans les traditions sociales des pays. Ces réformes s’articulent autour de trois grands axes :

-Une réflexion sur le périmètre de l’État : les missions qu’il doit assurer en direct, celles qu’il peut déléguer en gestion à des opérateurs sous tutelle de l’administration centrale (les agences), celles qui peuvent être assumées par les collectivités territoriales ou au niveau local (décentralisation) et enfin celles qui sont renvoyées au secteur privé.

-Une réforme des procédures budgétaires réaffirmant le rôle du Parlement et introduisant une mesure des résultats et non plus seulement des moyens de l’action publique.

-Une adaptation des systèmes de gestion de l’administration qui tient davantage compte des attentes des citoyens.

Ces réformes se sont parfois inscrites dans le prolongement des politiques menées au début des années 1980 par le gouvernement de Mme Thatcher et l’administration de M. Reagan. Mais si elles reprennent  certaines des méthodes de ces politiques, les réformes de la gestion publique menées depuis les années 1980 n’en partagent pas l’objectif. Il ne s’agit pas de limiter le champ d’action de l’administration de manière dogmatique, mais d’analyser les domaines dans lesquelles un meilleur service peut être rendu aux citoyens que celui fourni par l’État. L’amalgame souvent fait entre les mouvements de modernisation de l’État et les politiques libérales du début des années 1980 est donc quelque peu réducteur. Ainsi, la Suède a-t-elle entrepris des réformes de ce type dès 1993, afin de préserver son modèle social.

Une nouvelle figure de l’État émerge au gré de ces réformes, celle d’un État régulateur. L’État garde sa légitimité pour édicter les règles, mais le contrôle de leur application est progressivement confié à des agences autonomes, afin de garantir l’impartialité de l’action de l’administration et de la préserver de toute intervention du pouvoir politique. De façon plus générale, les réformes budgétaires visent à concentrer la décision politique sur les objectifs des politiques de l’État, la définition du cadre dans lequel son action s’exercera et les moyens dont les administrations pourront disposer. La charge de définir ensuite la façon d’organiser le service, en optimisant les moyens, pour atteindre les objectifs fixés revient aux responsables des administrations ou aux agences qui rendent compte au politique (gouvernement ou parlement). De telles agences ont ainsi été créées dans des pays aussi divers que les Pays-Bas, l’Italie ou le Japon.

Parler d’État régulateur, ce n’est pas pour autant parler d’un État technocratique, même si le risque existe. Le politique ne se trouve pas dévalorisé par cette évolution. Au contraire, son rôle est affirmé et reconnu : déchargé des problématiques de gestion, il peut se concentrer sur les décisions stratégiques qu’il est seul légitime à prendre. En outre, le ministre reste seul responsable devant le Parlement de l’utilisation des fonds publics.

Ces réformes s’accompagnent, en effet, d’une revalorisation du rôle budgétaire des Parlements qui retrouvent ainsi leur fonction historique de consentement à l’impôt et de contrôle de l’emploi des fonds publics, telle qu’elle est définie par la Magna Carta ou la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Désormais, le Parlement fixe non seulement les moyens dévolus à chaque administration, mais définit aussi les objectifs à atteindre (par ex. aux Pays-Bas ou aux États-Unis). En outre, son information a été complétée dans une dizaine de pays par l’adoption de réformes comptables qui permettent de connaître les engagements à long terme de l’État (dans le cadre de contrats pluriannuels ou du paiement des retraites des fonctionnaires).2

L’émergence d’un État régulateur en France

La réforme de l’État est une préoccupation récurrente en France. Déjà dans les années 1930, le président du conseil Tardieu déclarait : « Lorsqu’un président du conseil veut se faire applaudir, il lui suffit d’annoncer la réforme administrative, car personne ne sait ce que cela veut dire. » La révision générale des politiques publiques ne fait que s’inscrire dans le prolongement des nombreuses réformes menées depuis les années 1970.

Depuis désormais trente ans, la France a vu l’émergence d’organismes de régulation avec la création des autorités administratives indépendantes dans des domaines très différents :

- droit des administrés : médiateur de la République (1973), commission d’accès aux documents administratifs (1978), commission nationale informatique et libertés (1978), commission nationale du débat public (…), contrôleur général des lieux de privation des libertés (2007),…

- régulation des activités économiques : autorité des marchés financiers (1967), autorité de la concurrence (1977), CSA (1982), autorité de régulation des télécommunications (1996), commission de régulation de l’électricité (2000), puis de l’énergie (2003),…

- santé : agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, des aliments et de sécurité sanitaire environnementale,…

L’État a également transféré des compétences importantes aux collectivités territoriales depuis 1982 lors des vagues de décentralisation successives. Les premières lois(1982) ont constitué les collectivités en organes politiques autonomes, en supprimant la tutelle de l’État. Elles leur ont ensuite transféré de nombreuses compétences: le développement économique, la formation professionnelle et les lycées pour les régions, nouvellement créées, les compétences sociales, la voirie et les collèges pour les départements, l’entretien des écoles maternelles et primaires pour les communes. Ces transferts ont été confirmés et élargis en 2004, même si certaines compétences restent partagées (comme le développement économique).

Enfin, la France a changé de « constitution financière » en 2001 avec l’adoption de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf). Cette loi a revalorisé le rôle du Parlement dans la procédure budgétaire et introduit la notion de performance dans l’administration française. C’est dans ce cadre que furent lancés, en 2005, les « audits de modernisation ». Ce dispositif visait à moderniser l'organisation et le fonctionnement de l'État avec comme finalités une amélioration de la qualité de service et la réalisation d’économies structurelles. Mais le bilan de ces audits, dressé en 2009,3par la Cour des comptes, constate qu’en dépit des avancées méthodologiques et des moyens déployés, les retombées du programme, notamment sous forme d'économies budgétaires, restaient très en deçà des attentes. La révision générale des politiques publiques ambitionne de pallier ces insuffisances, en s’inspirant du modèle canadien de la revue des programmes.

Si l’administration française a donc connu bien des évolutions depuis les années 1970, toutes les conséquences n’en ont pas été tirées. Les structures ont été juxtaposées et l’organisation de l’État n’a pas été véritablement repensée dans ce nouveau contexte.

Une grille d’analyse efficace.

Le gouvernement canadien issu des élections législatives de 1993 était confronté à une situation financière dégradée : le déficit public atteignait 8,7 % du Pib en 1993 et l’endettement s’élevait à 64,2 % du Pib. La décision fut donc prise de lancer une « revue des programmes », visant à retrouver l’équilibre budgétaire en 1998.

Une grille d’analyse a été définie, qui devait être respectée par l’ensemble des ministères :

Est-ce que l'activité du programme sert encore l'intérêt public ?

L'action du gouvernement est-elle légitime et nécessaire dans ce programme ?

Faut-il décentraliser ce programme ?

Peut-on privatiser tout ou partie de ce programme ?

Si l'activité du programme doit continuer, comment améliorer son efficience ?

Si l'ensemble des programmes ne tient pas dans l'enveloppe, lesquels faut-il abandonner ?

Sur la base des résultats de cette analyse, le gouvernement a réduit les dépenses d’environ 17 milliards de dollars canadiens en imposant dans la Loi de Finances de 1995 des économies s’échelonnant de 5% à 40 % dans le budget des ministères, ainsi qu’une diminution du nombre de fonctionnaires de 16 %. Il a ainsi obtenu son premier excédent budgétaire en 1997, devançant d’un an les prévisions. Une action aussi rapide n’a pas été sans conséquences négatives dans le domaine de la santé ou pour l’attractivité de la fonction publique. Des ajustements ont alors été opérés pour maintenir la qualité du service offert aux citoyens. Au final, cette politique a été approuvée par ces derniers, qui ont reconduit la majorité gouvernementale en 1997, 2000 et 2004.

L’échec de la méthode

La révision générale des politiques publiques a été lancée le 10 juillet 2007. Il s’agissait, au début du mandat de Nicolas Sarkozy, de « remettre à plat l’ensemble des missions de l’État, sans tabou ni a priori, pour adapter les administrations aux besoins des citoyens ». Trois conseils de modernisation se sont réunis de 2007 à 2008 (le 12 décembre 2007, le 4 avril 2008, le 11 juin 2008), à l’occasion desquels 374 décisions ont été approuvées. Ces décisions ont ensuite été inscrites dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 et 2012. Dans un contexte de détérioration des comptes publics,  150 nouvelles mesures ont été adoptées le 10 juin 2010 pour la période 2011 – 2013. Elles devraient  permettre une économie de 10 Mds € à l’horizon 2013.

Mais la principale faiblesse de la RGPP tient aux insuffisances dans l’analyse des missions assumées par l’État, alors que cette réflexion était fondamentale. En effet, et comme le rappelait le gouvernement lors du lancement de la RGPP, « depuis une trentaine d’années,  […] de nombreux dispositifs et politiques se sont empilés, sans réelle cohérence, créant un paysage administratif confus, insuffisamment efficace et coûteux. » Forte de ce constat, la RGPP reprenait donc, en les adaptant, les six questions auxquelles la revue des programmes canadienne avait répondu.

Or, deux ans après le lancement de la RGPP, les mesures adoptées n’ont pas abouti à une clarification des missions assumée par l’État. Si la réflexion sur les missions a été menée initialement par les corps d’inspection et les cabinets de conseil, la communication du gouvernement n’en a jamais rendu compte. Quant aux mesures prises en la matière, elles sont très réduites : elles ont consisté à désengager certains ministères de missions dites « périphériques » (externalisation de l’habillement et de la restauration au ministère de la défense, limitation des transferts de détenus par le développement de la visioconférence,4 développement de la vidéosurveillance pour la protection des bâtiments administratifs) et à arrêter une mission entrant dans le champ concurrentiel, à savoir la mission d’ingénierie publique exercée par les ministères du Développement durable et de l’Agriculture.

La RGPP conduit donc trop souvent les administrations à remplir les mêmes missions avec des moyens de plus en plus réduits, notamment du fait de l’application mécanique de la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux. Pour ne prendre qu’un exemple, les décisions prises en matière d’action extérieure de l’État au profit des entreprises ont concerné les seules structures,5 sans poser la question de la pertinence de cette intervention qui pourrait être assumée par le réseau extérieur des chambres de commerce (sur le modèle allemand).

En outre, bien peu de conclusions ont été tirées en ce qui concerne les dispositifs dits d’intervention de l’État.6 Sous ce vocable, se cachent des dépenses très diverses : du RSA à l’aide juridictionnelle en passant par les exonérations de charges sociales au bénéfice de certains secteurs ou certaines zones. Elles ont un coût très important : 60 Mds € en 2010, soit 17 % du budget de l’État. Ces dispositifs sont peu évalués et ils ont souvent peu évolué depuis leur mise en place. Dès lors, on observe  une dispersion parfois très importante qui nuit à leur efficacité, mais sur laquelle il s’avère difficile de revenir. Plusieurs de ces aides ont fait la preuve de leur inefficacité : malgré les très importantes exonérations qui existent outre-mer (1,1 Mds €), le développement de ces territoires est toujours très en-deçà de celui de la  métropole.

Dans ce contexte, la RGPP aurait dû fournir l’occasion d’en évaluer l’efficacité par rapport aux objectifs fixés et d’abandonner ou de réformer ceux qui ne permettaient pas de les atteindre. Le ministre du budget a seulement annoncé, en juin dernier, une baisse de 10 % du total de ces dépenses, soit une économie de l’ordre de 5 Mds €. Mais, cette réduction se fait principalement à cadre constant, seuls trois dispositifs étant supprimés ou limités. Quant aux niches fiscales, si leur maîtrise faisait bien partie des premières mesures de la RGPP, le gouvernement peine à les limiter. Là encore, des dispositifs multiples sont, insuffisamment évalués et ne sont pas remis en cause de façon régulière. Il avait été un temps envisagé d’imposer par une loi l’obligation que ces dispositifs soient créés pour une durée limitée et supprimés automatiquement, s’ils n’avaient pas fait la preuve de leur efficacité. Cette mesure n’a pas été retenue.

Au total, la révision des politiques publiques a été abandonnée au profit de la compilation de mesures de rationalisation, parfois anecdotiques : ainsi, de la décision annoncée en juin 2010 de « réduire le nombre de formations musicales dans la police et la gendarmerie ». Quant au mode de suivi, il donne la priorité aux impératifs et objectifs budgétaire de court terme, au détriment des évolutions de fonds de missions de l’État.

La méthode choisie explique en partie cet échec. En effet, la RGPP est un processus exclusivement gouvernemental. Les décisions ont été prises au sein du conseil de modernisation des politiques publiques regroupant, sous l’autorité du Président de la République, l’ensemble du gouvernement ainsi que les membres permanents du comité de suivi, à savoir le secrétaire général de l’Elysée, le directeur de cabinet du Premier ministre et le rapporteur général de la RGPP. La faible implication du Parlement dans ce processus rendait moins légitimes des arbitrages éventuels sur les missions ou les dispositifs que l’État devait abandonner.

La dégradation des comptes publics

Même si elle n’a pas apporté les clarifications attendues sur les missions assumées par l’État, la RGPP a néanmoins produit des effets : un certain nombre de démarches ont été simplifiées ; les services de l’État, en particulier au niveau déconcentré, ont été regroupés ; la modernisation des fonctions supports de l’État a été accélérée. Ces réformes n’ont cependant pas empêché une dégradation de la situation financière de l’État. Le déficit structurel des comptes publics7 a ainsi atteint 5,9 % du Pib en 2009, soit le niveau le plus important depuis 1993. Pour revenir à un déficit de 3 % du Pib en 2013, comme la France s’y est engagée auprès de la Commission européenne, c’est un effort de 20 Mds € qui devra être réalisé chaque année : les économies attendues de la RGPP sont seulement de l’ordre de 2 Mds €.

La RGPP doit aujourd’hui changer d’échelle si l’on veut obtenir une diminution plus conséquente des dépenses publiques. Ce changement d’échelle concerne tant le montant des économies permises par la RGPP que le champ de la réflexion qui ne doit pas concerner que l’État, mais aussi les collectivités, afin de pouvoir analyser de manière plus approfondie les redondances existantes et les synergies possibles. En parallèle, une hausse des prélèvements obligatoires paraît inévitable8. Ces décisions, difficiles, nécessitent que le Parlement soit pleinement associé à la démarche. Ce n’est qu’en définissant ses missions, leur étendue et la façon dont il entend les exercer que l’État pourra adapter son organisation administrative et dégager les économies nécessaires, sans dégrader le service public.



1 / Jean Picq, Une histoire de l’État en Europe, Presses de Sciences Po, 2009.

2 / Ces engagements ne figurent pas dans une comptabilité budgétaire classique

3 / Cour des comptes, Rapport public annuel 2009, Les audits de modernisation : un dispositif novateur aux effets limités, pp. 215 à 236

4 / Il est cependant légitime de s’interroger sur le caractère « périphérique » de cette mission. Le droit d’être amené devant un juge est, en effet, au fondement de l’État de droit depuis l’Habeas Corpus Act de 1679. Et il n’est pas certain que la visioconférence donne les mêmes garanties que la présentation physique à un juge.

5 / Notamment avec la montée en puissance d’Ubifrance

6 / Il s'agit essentiellement d'aides économiques (aide à la construction de logements, etc.), d'aides à l'emploi (contrats aidés, allégement de charges sociales, etc.) et d'aides sociales (aide au logement, allocation adulte handicapé, etc.).

7 / Le déficit structurel correspond au déficit du budget de l’État, après élimination des effets de la conjoncture.

8 / Le niveau de l’impôt sur le revenu est ainsi très bas en France, par rapport aux autres pays de l’Ocde. En outre, dans un contexte d’augmentation très forte des inégalités, les droits de succession devraient être sensiblement augmentés. Les études menées par T. Piketty sur ces deux impôts ont, en effet, mis en évidence leur impact pour diminuer les inégalités.


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1 réactions pour « RGPP : Vers un État régulateur ? »

Cyril de Koning
19 May 2015

Cet article écrit en octobre 2010 mériterait un éclairage nouveau, près de cinq ans plus tard. Quelles évolutions désormais ? Comment s'y sont pris les gouvernements sous François Hollande ? Quels ont été les blocages? Comment y remédier ?

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