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Au service de l’union


Après avoir longtemps exercé des fonctions dirigeantes au sein de la Commission européenne, Pierre Defraigne, économiste belge, dirige à Bruxelles Eur-Ifri, antenne européenne de l’Institut français des relations internationales.

Projet – Comment, pourquoi devient-on fonctionnaire européen ? Pour travailler à une échelle plus large, pour participer à la construction de l’Union ? Pour se confronter à d’autres partenaires, d’autres cultures ? Ou comme une étape bénéfique dans sa carrière ?

Pierre Defraigne – On devient fonctionnaire européen par concours. Dans mon cas, cela a commencé par l’embauche au Cabinet du Commissaire au Budget, Albert Coppé, mission prolongée par la suite auprès de Jean-François Deniau et Claude Cheysson. Du budget, je suis passé à l’industrie chez Etienne Davignon, notamment pour la restructuration de la sidérurgie européenne. Après une année sabbatique à Harvard, j’ai ensuite assumé la direction des affaires Nord-Sud pendant douze ans, avant de rejoindre Pascal Lamy dont j’ai été le directeur de cabinet, pour terminer mon parcours comme Directeur général adjoint du Commerce.

Mais je dirais qu’être fonctionnaire européen, ce n’est pas une carrière, c’est une aventure, un engagement, c’est une vie dans laquelle on est pris par l’Histoire telle qu’elle se fait au quotidien avec ses moments d’accélération, mais aussi de calme plat, voire d’abattement. La principale richesse de la fonction publique européenne, c’est bien entendu la multi-culturalité, mais aussi le pluralisme idéologique. Il faut sans cesse intégrer d’autres visions, d’autres sensibilités et d’autres approches. Chaque élargissement sollicite à l’extrême votre capacité d’adaptation. Le dernier, en 2004, peut avoir poussé les choses à leur limite, peut-être au-delà.

Projet – Que donne le mélange des cultures à Bruxelles : anglo-saxons/Europe du sud/Europe de l’est ? A Bruxelles, est-on d’abord européen ou garde-t-on un ancrage national fort ? Quelles sont les passerelles entre fonction publique européenne et fonctions publiques nationales ?

Pierre Defraigne – Le mélange des cultures représente le côté fascinant de l’Europe. Mais mais il faut pas négliger les sous-cultures : par exemple, dans la culture scandinave, les différences sont très marquées entre un Finlandais et un Danois. La séparation entre cultures n’est pas tant géographique qu’entre petits et grands pays, un peu entre pays catholiques et pays protestants, et beaucoup plus entre ceux qui ont eu un empire colonial et les autres. On peut, de ce point de vue, identifier l’Espagne, la France, la Grande-Bretagne, les Pays-Bas et le Portugal qui ont développé une culture du grand large.

Si on confronte sa propre culture à celle des autres, en fonction des sensibilités, il ne fait aucun doute qu’on est européen avant d’être d’une nationalité ou d’une autre. Aucun Français à Bruxelles ne se sent porteur des intérêts français à la Commission. D’où qu’il vienne, ce fonctionnaire doit être loyal, sinon il ne sera pas soutenu et il perdra son influence et son crédit.

Les passerelles existent entre Bruxelles et les diverses capitales, notamment via les cabinets, mais aussi via les représentations permanentes : Jean-Paul Mingasson, qui fut notamment le Directeur général des Budgets de la Commission, était au départ le représentant du Trésor à Bruxelles. Guy Legras, Directeur général de l’Agriculture et puis des Relations extérieures, venait du Quai d’Orsay.

Projet – L’Union est-elle trop « construite par des spécialistes », avec un décalage vis-à-vis des peuples et vis-à-vis de la démocratie ? Ces « eurocrates »  ne sont-ils pas enfermés dans la gestion technique des problèmes (règles, compromis, etc.) ? Ont-ils plus de pouvoir que les politiques ?

Pierre Defraigne – Non, la construction européenne est d’abord un métier d’anticipation et de projection et, dans les débuts, l’adhésion des citoyens passait surtout par la confiance des Gouvernements, instance ultime de décision et de garantie démocratique. Le compromis était la loi du genre et les fonctionnaires excellent à les préparer. Aujourd’hui que le gros de l’intégration a été réalisé, le besoin d’une interpellation citoyenne commence à se faire jour et elle passe par des débats politiques plus tranchés. Ainsi le non français à la Constitution a-t-il aussi une dimension profondément politique : une demande d’une Europe qui joue mieux son rôle dans la modernisation et la solidarité face à la mondialisation, une Europe notamment, avec un projet social explicite.

Cela étant, les « eurocrates » entretiennent des rapports complexes et exigeants avec leurs patrons politiques : confrontés à un Commissaire faible, ils font avec lui, mais si nécessaire sans lui, c’est-à-dire par-dessus lui. Le système a cette force là : il peut fonctionner avec des Commissaires faibles – continuité du service public européen oblige –, mais bien entendu, les fonctionnaires préfèrent travailler pour des Commissaires forts. Pour ma part, j’ai eu cette chance. La Commission Delors a représenté l’étalon de la gouvernance forte à Bruxelles.

Le danger de la bureaucratie européenne est qu’elle ne donne le meilleur d’elle-même que lorsqu’elle est portée par une Commission forte ; à défaut, elle est guettée par une adhésion parfois complaisante aux thèses néolibérales diffusées par la presse financière et les think-tanks anglo-saxons qui dominent à Bruxelles.

Projet – Quelle est, en contrepoint, l’importance des relations politiques ? Comment construire des synergies, des ouvertures ? Quels sont les lieux d’écoute de la société civile européenne (CES, Ong), et où se fait le lobbying ?

Pierre Defraigne – La décision politique européenne a deux sources : d’un côté, l’analyse qui établit l’existence d’un besoin ; de l’autre la confrontation des points de vues politiques, nationaux et sectoriels, notamment par Ong, partenaires sociaux et lobbies interposés, qui établit la part que l’UE peut prendre dans la rencontre du besoin. Les Livres verts et les Livres blancs remplissent cette fonction. Bruxelles est une ville où, contrairement aux idées reçues et aux clichés véhiculés par des observateurs superficiels, la transparence du processus de décision est exemplaire. La veille assurée par les think-tanks, les consultants et la presse spécialisée qui compte des talents éprouvés dans le suivi des décisions bruxelloises, est d’une vigilance implacable. La difficulté réside dans le décryptage de l’information qui demande beaucoup de connaissances techniques et d’expérience de la scène européenne. ‘Traduire Bruxelles’ en enjeux clarifiés pour le citoyen et l’homme politique nationaux est un art que pratiquent fort bien plusieurs correspondants de presse, mais sans doute pas en assez grand nombre bien que la salle de presse du Berlaymont soit la plus fréquentée du monde.

Projet – Est-ce que Bruxelles est un lieu d’initiatives positives face au monde, ou les ambitions de l’Europe sont-elles réduites ?

Pierre Defraigne – L’Europe a de l’ambition, mais elle n’a pas une culture de puissance globale. Composée de puissances petites et moyennes, elle n’ose pas encore penser l’architecture du monde. L’Europe peut exister dans le monde si elle est fidèle à son génie, c’est-à-dire à son héritage : celui-ci est large, il va de la tradition fondatrice judéo-chrétienne et de la pensée grecque jusqu’ au très contemporain « principe responsabilité » à l’endroit de l’environnement, en passant par les institutions de Rome, la Renaissance, les Lumières qui nous ont amené la raison, la sécularité et les droits de l’homme et en y ajoutant les luttes ouvrières du xixe qui ont introduit la justice sociale. Une Europe sans mémoire serait une Europe sans projet. La stratégie de Lisbonne, c’est un « business plan » plus qu’un projet et les Européens se situent aujourd’hui beaucoup plus dans le « comment » que dans l’Histoire. Pourtant, dans son rapport au monde, l’Europe est capable d’être forte si elle puise dans ses racines. Elle a fait l’expérience de grandes utopies totalitaires qui, l’une messianique (le marxisme) et l’autre barbare (le nazisme) l’ont menée à un double désastre. Elle est donc bien placée pour en tirer des leçons pour le monde. Aujourd’hui, elle doit se méfier de l’utopie néo-libérale, source d’inégalités qui s’aggravent ! L’homme réduit à la précarité n’est pas libre. Et je pense que les chrétiens d’Europe ont une mission particulière : s’ils ne rusent pas avec le message de l’Evangile, ils seront forcément militants de la justice, elle-même clé de la liberté pour le plus grand nombre.

Projet – Avec l’élargissement à 25, le poids de la France et des fonctionnaires français à Bruxelles a- t-il été réduit et va-t-il se réduire encore ?

Pierre Defraigne – Oui pour ce qui est de l’influence de la France, mais non pour ce qui est du poids des fonctionnaires français qui, après tout, sont d’abord et avant tout des fonctionnaires européens. Chaque élargissement marque une dilution de la capacité classique d’influence pour les pays fondateurs et notamment pour la France, le pays par lequel l’Europe est advenue. Pour le moment, paradoxe extrême et ironie de l’Histoire, c’est plutôt le Royaume-Uni – ce ‘semi-detached’ Member-state – qui est aujourd’hui à la manœuvre. Il est vrai que son rôle est plus simple puisque Londres joue l’arrêt de l’intégration et qu’à cet égard, les élargissements en cours lui simplifient encore la vie. Cela étant, il y a une demande forte de retour d’une inspiration politique d’origine française à Bruxelles. On ne peut pas en effet jouer l’Europe contre la France, ni à Bruxelles, ni à Paris : c’est une Europe forte qui fait une France forte et vice-versa. Mais de plus en plus, le débat d’idées, où les Français excellent, est la voie par laquelle la France peut recouvrer son influence perdue à Bruxelles. C’est pourquoi, pour ma part, je guette avec curiosité et espoir les premiers frémissements de la campagne présidentielle en France : la clarification des enjeux européens principalement sur l’Europe sociale, l’Europe de la défense et le degré de fédéralisme nécessaire, passe en effet d’abord par le débat interne français. J’ai confiance que les Français sauront le forcer.

Projet – Pouvez-vous nous donner votre vision personnelle de ce qui attend l’Union élargie ? Qu’est-ce qui confère, selon vous, à l’idée européenne sa légitimité vis-à-vis des citoyens européens et vis-à-vis de l’extérieur ?

Pierre Defraigne – L’Union européenne est entrée dans une phase dangereuse de son histoire parce qu’elle s’élargit encore, alors qu’elle est entrée en hibernation institutionnelle, et politique, ce qui est plus grave. Quels sont les termes de l’équation européenne aujourd’hui ?

L’Union à 27 souffre d’une double incohérence. D’un côté, elle a renoncé à l’unité dans trois domaines critiques : l’euro, l’espace de Schengen et la libre circulation des travailleurs en provenance des nouveaux Etats. Du fait du choix délibéré du Royaume-Uni, du Danemark et de la Suède de rester en-dehors de l’euro, l’Union fonctionne désormais déjà à deux vitesses. De l’autre, là où l’intégration économique a été poussée le plus loin, la zone euro, les Etats-membres ne l’ont pas dotée des outils de politique économique, sociale et fiscale nécessaires pour réaliser une gouvernance robuste et efficace : l’Eurogroupe – les treize ministres des Finances de la zone euro élargie à la Slovénie – constitue un club intergouvernemental qui cultive l’impuissance face à une Banque centrale européenne redoutable d’efficacité et de rigueur, qualités au demeurant très opportunes dans le flou institutionnel et politique actuel.

En réalité, l’Union est occupée à se cristalliser non pas comme un acteur de son développement interne et encore moins de sa projection dans le monde, mais en prenant la double forme d’intégration privilégiée de tout temps par Whitehall : d’un côté, un espace économique au sein duquel non seulement les entreprises, mais aussi les Etats sont en concurrence ; de l’autre, un système régional de sécurité placé sous le parapluie stratégique américain. En d’autres termes, l’Europe est occupée à renoncer à la fois à son modèle et à son autonomie. Il ne s’agit pas ici de verser dans le conservatisme social, ni de pratiquer la fuite en avant dans la chimère géopolitique. Il s’agit de trouver une voie européenne de développement dans le contexte nouveau d’une mondialisation incontournable et de s’assurer par ailleurs de la marge de liberté indispensable au sein de l’Alliance atlantique, pour ne pas se laisser aspirer dans la spirale sécuritaire où s’engagent les dirigeants actuels des Etats-Unis.

Le développement durable et équitable doit rester la marque de l’Europe parce qu’il renvoie à la justice sociale. Cette valeur spécifiquement européenne enrichit l’héritage des Lumières et donne corps au message de l’Evangile, ainsi qu’à la responsabilité vis-à-vis des générations à venir. Ces valeurs de justice sociale et de responsabilité environnementale forment aujourd’hui la signature de l’Europe dans le monde. C’est en les faisant vivre dans la réalité d’une planète en marche vers son unité par la mondialisation que l’Europe contribuera à un ordre économique international juste et soutenable, clé de la prospérité et de la paix dans le monde. Ici réside la justification la plus haute de l’idée européenne aujourd’hui, celle qui donne son sens à l’édifice politique que nous construisons et qui lui confère sa légitimité au-dedans, vis-à-vis des citoyens, et au-dehors vis-à-vis des nations émergentes.

Mais la pérennité du modèle social européen passe par l’aggiornamento de l’Etat-Providence, pivot de la solidarité en Europe. Elle appelle aussi des politiques plus ambitieuses et plus efficaces visant à l’égalité des chances et à la solidarité devant les coups du sort, dans une société de la connaissance marquée par le changement. Ces politiques de la petite enfance, d’éducation et de formation continue, doivent mettre les travailleurs, salariés ou indépendants, en mesure de s’adapter aux changements imposés par le progrès technologique et par la concurrence internationale, sans être confrontés au dilemme du chômeur ou du travailleur pauvre. En d’autres termes, introduire plus de flexibilité dans les marchés du travail exige de protéger les travailleurs de la précarité.

Les gains réalisés par l’Europe dans la mondialisation lui permettent de couvrir les besoins de ses citoyens les plus vulnérables et les plus exposés aux avatars des transformations économiques, pour autant que la volonté politique existe et qu’elle s’accompagne d’un souci de modernisation des politiques sociales. Bien entendu, cela n’est possible que moyennant un renversement de la pratique européenne actuelle en matière sociale et fiscale : de la concurrence, avec son risque de course au moins-disant, il faut passer à une harmonisation vers le haut. Un tel renversement n’est possible que dans un espace plus restreint et plus homogène que l’Union à 27 : l’approfondissement du modèle d’une Europe à deux vitesses, déjà esquissée du fait du choix britannique de rester en-dehors de l’euro, s’impose à l’esprit, les coopérations renforcées pouvant fournir une passerelle utile.

Le noyau dur de l’Europe – celui que V. Giscard d’Estaing appelle la « Fédération européenne au sein de l’Union » – ne peut pas se confiner à la modernisation de son modèle social, qui est une condition nécessaire mais non suffisante du progrès en Europe. L’Europe doit en même temps se projeter dans le monde : dans la gouvernance économique globale comme dans la recherche de la sécurité dans l’équilibre stratégique mondial. L’Europe doit aller au-delà de son rôle actuel à 27 au sein de l’Omc ou de la négociation environnementale. Elle doit par exemple peser dans les instances financières comme le Fmi et la Banque mondiale, d’un poids en rapport avec sa taille économique, c’est-à-dire équivalent à celui des Etats-Unis qui dominent aujourd’hui, et de la Chine qui monte dans ces organisations. Elle doit être championne des normes sociales, sanitaires, environnementales et aussi fiscales multilatérales.

Mais l’Europe ne peut se satisfaire de jouer les soft power ; pour autant, elle ne doit pas rivaliser avec les Etats-Unis et la Chine pour l’hégémonie stratégique, hypothèse absurde et dangereuse. Elle doit prendre sa part du fardeau de sa propre sécurité, tout simplement. Une longue route ardue et périlleuse certes, mais une aventure enthousiasmante s’ouvre devant les Européens épris d’idéal. On en trouve encore quelques-uns dans la haute fonction publique européenne, et ils apparaîtront dans la génération montante si des perspectives ambitieuses et nobles leur sont offertes.

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