Depuis quelques années, aussi bien la société civile (représentée par des Ong) que les entreprises multinationales, sont devenues des acteurs importants dans l’élaboration de nouvelles régulations mondiales. Au-delà du lobbying, leur action peut contribuer à édifier un droit informel sur des questions nouvelles (environnement, éco-labels, normes sociales, corruption).

Les gouvernements nationaux, dit-on, perdraient peu à peu des pans entiers de leurs pouvoirs au profit d’un nombre de plus en plus restreint de firmes multinationales, dont les pouvoirs sociaux, économiques et financiers croissent à proportion de leurs budgets et s’étendent depuis plusieurs décennies à l’échelle du monde. Un monde nouveau naîtrait ainsi, où les régulations publiques dépériraient et où s’imposeraient la loi et les intérêts de quelques géants privés.

Mais, comme toujours, les prémisses du monde nouveau ne sont pas là où on les attendait. Depuis deux ou trois ans, l’irruption de la société civile sur la scène des régulations internationales a bousculé toutes les idées reçues sur la gouvernance mondiale du xxie siècle. Et le mouvement qui, depuis le début des années 1990, a conduit à l’idée d’entreprise « citoyenne » ou « responsable », est maintenant animé par des firmes multinationales qui, progressivement, intègrent dans leur gestion et leur stratégie des choix actifs en faveur d’objectifs sociaux, environnementaux, éthiques[1]...

Trois victoires pour la société civile

L’irruption de la société civile sur la scène internationale est datée d’un événement qui a marqué les esprits : l’abandon du projet d’Accord multilatéral sur l’investissement (Ami). Discuté dans le cadre de l’Ocde, cet accord visait à établir un droit mondial au terme duquel les investisseurs pouvaient se retourner contre un État qui ne respecterait pas les règles, très libérales, instaurées par l’accord concernant la liberté de fonctionnement des entreprises. Partie, en France, du milieu des médias qui y voient la mort de « l’exception culturelle européenne », la résistance au projet s’étend rapidement aux mouvements citoyens anti-libéraux. La contestation devient politique et se développe au sein de l’Union européenne et des États-Unis. Un front mondial anti-Ami se constitue. Le gouvernement français se retire alors des discussions à l’Ocde, bientôt suivi par les autres pays membres de l’Union européenne. L’Ami est mort, au moins dans sa version Ocde. Le retrait du projet est perçu dans l’opinion publique comme une victoire éclatante des mouvements citoyens contre une libéralisation rampante, que des technocrates auraient imposée sans débat politique.

La Conférence ministérielle de Seattle est l’occasion d’une deuxième victoire de la société civile sur la scène des régulations mondiales. On peut certes avancer que l’échec de Seattle tient d’abord au refus de négocier des États-Unis, et l’image de quelques milliers de militants mettant en échec la première police du monde est sans doute fantasmée. Mais ce n’est pas ainsi que l’opinion publique mondiale a vécu l’événement. Elle s’est sentie représentée par les Ong. Celles-ci protestaient, à Seattle, contre les dégâts de la mondialisation, refusaient que les nouvelles règles du commerce international soient discutées dans le secret de réunions restreintes (green rooms), contestaient la prétention de l’Omc à traiter les questions sociales et environnementales à la seule aune des exigences de la libéralisation du commerce mondial.

Les responsables politiques, européens notamment, sans ignorer la réalité de la discussion intergouvernementale à Seattle, sont aujourd’hui très sensibles à ces revendications de la société civile et les intègrent désormais dans leurs propositions concernant les orientations de la future négociation ou la réforme de l’Omc.

La troisième victoire de la société civile concerne les organismes génétiquement modifiés (Ogm). Elle est largement imputable aux Ong environnementalistes des États-Unis et du Canada. A Montréal s’est déroulée, en janvier dernier, une négociation autour du « protocole biosécurité », dont l’objectif est de réguler le commerce international des Ogm. L’enjeu était de taille : le commerce des Ogm devait-il être totalement libre, comme le souhaitaient les Nord-américains, ou fallait-il le réguler en imposant un étiquetage et en permettant à des pays importateurs de refuser l’entrée sur leur territoire de tels produits ? Plus fondamentalement, allait-on accepter, pour la première fois, d’introduire le principe de précaution dans un accord international ? Et admettre qu’un accord multilatéral d’environnement (Ame) puisse légiférer sur un thème – le commerce des Ogm – relevant du domaine des échanges internationaux ? Pour la première fois, un Ame s’imposait en droit à l’Omc. Le principe de précaution fait ainsi son entrée par la petite porte dans les accords relevant de l’Omc.

Au début des négociations de Montréal, les États-Unis et le Canada n’y étaient pas du tout disposés. Comme souvent, une partie de bras de fer s’annonçait entre l’Europe et les États-Unis, avec, il est vrai, un soutien des pays en développement à beaucoup des positions européennes. Mais la pression que les grandes Ong d’environnement nord-américaines ont exercée sur leurs gouvernements pendant la négociation a conduit au compromis, même si celui-ci reste ambigu et prévoit des délais d’application.

Quels enseignements tirer de ces trois séries d’événements ? Tout d’abord, c’est la mondialisation elle-même qui a permis l’existence de ces interventions citoyennes et leur succès. Les questions commerciales et environnementales sont désormais traitées au niveau international : les Ong ont décidé de s’organiser en groupes de pression à ce niveau, comme le faisaient d’ailleurs depuis longtemps les lobbies industriels et autres groupes d’intérêt privés. La négociation multilatérale a en outre l’avantage de la transparence, ce qui permet des interventions mieux informées. Enfin, la mondialisation des discussions appelle à la fédération mondiale des mouvements de la société civile, quels que soient leur thème propre d’engagement ou leur implantation géographique. Internet a bien sûr fortement contribué à cette fédération.

Les grandes Ong ne sont plus seules

Le succès de ces mouvements n’a été possible que parce que leur intervention s’appuyait sur un mouvement profond de la société civile, dans des secteurs d’opinion très divers, au nord comme au sud de la planète : des mouvements indiens ou coréens, par exemple, sont très actifs. Ils constatent que la libéralisation actuelle, menée à marche forcée, a des impacts très importants sur le fonctionnement et les valeurs des sociétés, pour la culture, la santé, la sécurité alimentaire et l’accès à l’alimentation, la qualité de la vie, le droit du travail et plus généralement les règles de la vie sociale. Ces valeurs, non marchandes, que certains économistes désignent comme des « biens publics », risquent d’être laminées par une libéralisation qui s’auto-désigne comme la loi première. C’est donc au niveau des instances mondiales où se décident les règles de cette libéralisation que les mouvements citoyens doivent intervenir.

Les grandes Ong mondiales d’environnement (Greenpeace, WWF, Amis de la Terre...) ont joué un rôle pionnier pour permettre cette expression de la société civile dans les débats internationaux. Leur capacité d’organisation, leur fonctionnement en réseau, l’extension géographique de leurs implantations leur ont permis de longue date de jouer un rôle de groupe de pression sur les questions d’environnement, principalement dans les pays du Nord et à l’échelle de la planète. Les Ong humanitaires, puis celles qui s’occupent de développement et de solidarité internationale, et désormais celles qui travaillent sur les droits humains ou la démocratisation des régimes politiques, se sont inspirées de leurs méthodes. Relevons cependant que les Ong américaines sont les plus actives. Les européennes, très dispersées, peu organisées, ont du mal à faire entendre leur voix. Quant aux Ong du Sud, leur participation reste marginale. Mais il est vrai que le premier progrès attendu des pays du Sud est de voir leurs gouvernements associés beaucoup plus activement aux négociations multinationales. Ils ont commencé à le faire, négativement, à Seattle, en refusant de cautionner un ordre du jour imposé par les plus riches.

De nouvelles régulations

L’intervention des grandes firmes dans le gouvernement de la planète, la « gouvernance mondiale », est beaucoup plus ancienne que celle des Ong. Elle est liée de façon mécanique au pouvoir qu’elles ont acquis : elles réalisent les deux tiers du commerce mondial, produisent un tiers de la richesse (PNB) planétaire et n’emploient que 3 % de la population active mondiale. L’opinion considère presque naturel – du moins inévitable – que ces firmes se soient organisées et maintiennent des groupes de pression permanents auprès des institutions internationales qui influent sur la marche du monde, dans les domaines économique, financier, social...

Rien ne semblait pouvoir limiter la croissance du pouvoir des sociétés transnationales. La seule tentative de régulation, lancée par les Nations unies au milieu des années 70 à la suite de l’intervention de la firme ITT dans la vie politique chilienne, aboutit 15 ans après, en 1990, à un projet de code de conduite relatif aux investissements à l’étranger. Ce code aurait représenté un compromis entre les intérêts des pays du Sud et ceux des gouvernements et entreprises du Nord. Mais les États-Unis menacent de diminuer leurs investissements dans les pays en développement si ceux-ci ne lâchent pas du lest. Le projet est abandonné.

L’histoire récente de l’Ami montre combien les choses ont évolué en dix ans. On peut identifier trois ressorts de ce changement : d’abord, les initiatives de la communauté internationale pour introduire des régulations publiques dans un monde désormais dominé par le marché ; ensuite, la montée des interpellations de la société civile en direction des firmes aux comportements jugés inacceptables ; enfin, la prise de conscience par celles-ci de leur capacité d’action – ou de nuisance – et de leur responsabilité dans les domaines de l’environnement, des conditions de travail de leurs employés ou de l’éthique.

Le Gatt et l’Omc résultent d’abord d’une volonté de libéraliser le commerce international. Ils sont tout autant aujourd’hui une instance de régulation, qui établit des règles s’imposant à l’ensemble des partenaires du commerce international et en particulier aux firmes. L’Omc est en outre le seul organisme multilatéral disposant d’un pouvoir de sanction, l’Organisme de règlement des différends.

L’environnement est le second domaine où s’établissent peu à peu des règles mondiales qui limitent la liberté de fonctionnement des firmes. Les problèmes liés à l’effet de serre, au changement climatique, à l’érosion de la biodiversité... ont conduit à considérer, dès le milieu des années 80, que l’environnement devait être traité comme un bien public mondial. Des accords internationaux légifèrent sur l’interdiction de l’usage des chloro-fluoro-carbones, qui détruisent la couche d’ozone, sur la limitation des émissions de gaz à effet de serre, l’appropriation de la biodiversité naturelle, la légitimité de brevets sur le vivant... Certes, les groupes de pression de l’industrie internationale interviennent comme par le passé pour que les nouvelles règles adoptées leur soient favorables. Certes, les accords multilatéraux d’environnement ne sont pas dotés d’instances chargées d’en faire respecter les termes. Mais les entreprises qui violeraient les règles ayant fait l’objet d’un consensus international sont très attentives au risque de voir leur image publique se ternir. Elles risquent surtout de se voir interpellées par des Ong activistes et harcelées par des campagnes de dénonciation, dont elles redoutent les effets. Les négociations multilatérales ont enfin, pour la société civile comme pour les firmes, l’avantage de la transparence. Si l’industrie automobile des États-Unis s’oppose à la limitation des émissions de gaz à effet de serre, les groupes pétroliers internationaux, choisissant le compromis et l’efficacité, ont préféré se rallier à l’idée d’un marché de permis négociables d’émissions.

Une interpellation plus large

Hormis le commerce international et l’environnement, peu d’autres thèmes font l’objet de régulations publiques. Pour l’heure donc, les questions de santé, de culture, de sécurité alimentaire, de bio-éthique ne sont pas encore traitées en termes de biens publics internationaux. Il en est presque de même des questions sociales. Celles-ci sont sous la responsabilité de l’Organisation internationale du travail (Oit), institution tripartite qui réunit les États, les syndicats et le patronat et adopte des recommandations par consensus. En dépit du son faible pouvoir, l’Oit a contribué à faire progresser substantiellement le droit du travail à travers le monde. De même, l’association de l’Oit aux débats de l’Omc concernant les conditions de travail dans les firmes exportatrices (la « clause sociale ») a contribué à faire baisser la tension que ce débat avait fait naître entre pays du Nord et du Sud. L’Omc, cependant, chargée d’organiser la libéralisation mondiale avec ses corollaires obligés en matière de réduction des coûts du travail, ne défendra pas avec beaucoup d’acharnement les droits des travailleurs des pays pauvres. Les entreprises garderont encore longtemps une grande liberté de manœuvre pour appliquer des règles sociales minimales dans leurs filiales des pays du Sud.

La seule limite actuelle à cette liberté leur est imposée, dans certains cas ponctuels, par des Ong qui mènent des campagnes, souvent à l’échelle internationale, stigmatisant le comportement social de telle entreprise dans tel pays. Ainsi, lors de la Coupe du Monde de football, une pression efficace s’est exercée contre les firmes Nike et Reebok, qui faisaient fabriquer des chaussures de sport et des ballons de football à des sous-traitants asiatiques recourant largement à une main-d’œuvre d’enfants. La campagne, virulente, a conduit à un compromis qui limitait la durée du travail des enfants, leur ouvrait l’accès à une scolarité et améliorait leurs conditions de travail. La bataille est toujours à recommencer, mais les industriels sont désormais très sensibles aux effets négatifs possibles sur leur image... et sur leur chiffre d’affaires.

La sensibilité des firmes est d’autant plus grande que les attaques portent sur des sujets très divers : environnement, mais aussi collaboration avec des gouvernements dictatoriaux, etc. Après le cyclone Mitch, les multinationales bananières avaient décidé de ne pas réhabiliter les plantations dévastées du Honduras et du Guatemala. Elles ont dû y renoncer au terme d’une mobilisation internationale de syndicats de travailleurs et d’Ong, même si elles ont réduit en même temps certains avantages acquis.

Responsabilisation

Que penser de ces regroupements d’entreprises « citoyennes », qui affirment vouloir apporter leur pierre à la construction d’une bonne gouvernance mondiale ? S’agit-il de leurres comme on l’a souvent dit, non sans raisons, des grandes sociétés françaises de distribution multipliant les offres de produits censés respecter l’environnement ? Les fédérations internationales qui se sont constituées dans les dernières années semblent avoir des objectifs crédibles et la volonté d’agir. Citons le Forum Prince de Galles des dirigeants d’entreprise, le Conseil international des entreprises pour le développement durable (créé après le sommet de Rio sur l’environnement), l’association Transparence internationale, qui s’occupe des problèmes de corruption...

Quels sont les instruments volontaires mis en place par ces entreprises pour améliorer leur prise en charge de responsabilités collectives internationales ? Les moins contraignants sont des codes de conduite volontaires ou des guides des meilleures pratiques pour un secteur déterminé. L’engagement est plus grand quand il s’agit de normes ou de labels adoptés dans une branche d’activité. La régulation la plus exigeante réside dans les normes et règlements concernant tous les secteurs et élaborés au sein d’organismes (privés ou publics) dotés d’une légitimité internationale.

Ces codes de conduites, normes, labels et règlements couvrent principalement les domaines de l’environnement et de la corruption internationale. En revanche, le thème des droits sociaux est encore très peu traité. Ces codes sont un instrument utile de prise de conscience et de gestion collective d’un problème déterminé dans un secteur particulier. Mais ils joueraient un rôle bien plus significatif s’ils couvraient plusieurs secteurs et s’ils avaient une portée mondiale : un objectif trop ambitieux ? Les deux projets d’accord sur l’investissement international, élaborés l’un en 1990 dans le cadre des Nations unies, l’autre en 1998 dans le cadre de l’Ocde, ont tous deux avorté pour des raisons opposées.

Des standards internationaux peuvent devenir un moyen de conquête des marchés au profit des entreprises qui sont en mesure de faire la norme, éventuellement en imposant la leur propre. Ce risque a conduit à instituer une organisation mondiale, l’International Standard Organisation (Iso).  Les normes Iso 9000 et Iso 14000 intègrent de façon croissante des préoccupations environnementales et, depuis peu, des considérations sociales.

Des labels, de plus en plus nombreux, sont destinés à attester que le bien « labellisé » (étiqueté ou certifié) a été conçu et produit suivant des normes telles que les atteintes à l’environnement sont minimisées tout au long du cycle de vie de ce bien. Un des objectifs de l’accord sur les « obstacles techniques au commerce » est de fixer des procédures encadrant l’établissement de normes volontaires et de règlements techniques.

L’exemple du secteur forestier illustre ce fonctionnement d’un système de normes et de labels. Le secteur n’a pu être doté d’une convention internationale au Sommet de Rio en 1992 en raison de l’opposition de certains pays (Brésil, États-Unis...) ainsi que des grandes Ong internationales d’environnement. Un forum intergouvernemental était néanmoins constitué en 1995 pour poursuivre les discussions sur la gestion durable des forêts. En 1997, un accord était signé sur le commerce international des bois tropicaux, l’objectif étant de faire qu’en l’an 2000, les bois échangés proviennent de forêts gérées de façon durable. Mais la définition même de la gestion durable pose problème, en particulier pour les forêts tropicales, beaucoup plus complexes que les forêts du Nord (en nombre d’espèces coexistantes) et beaucoup plus riches en biodiversité. Pour progresser dans ce domaine difficile, une structure originale, rassemblant industriels et Ong, a été mise en place, le Forest Stewardship Council (Fsc). Des initiatives parallèles ont été prises ou sont envisagées pour améliorer la gestion mondiale des forêts (enchères des droits d’accès, quotas d’exportation de grumes...).

C’est l’éco-étiquetage qui a été le moyen le plus utilisé, dans ce secteur comme dans d’autres, pour intégrer les préoccupations environnementales. Il s’agit de « labelliser » les bois produits suivant des méthodes jugées durables, afin d’inciter les consommateurs à privilégier ces produits. Le label est attribué à des entreprises ou à des États.

Mais qui attribue le label ? En général des groupements professionnels, qui ont une certaine légitimité, au moins aux yeux de leurs membres, mais sont susceptibles de privilégier des intérêts corporatistes et ont parfois utilisé l’éco-certification comme un moyen d’exclure des concurrents. Les Ong et gouvernements africains y sont très hostiles : les labellisateurs internationaux sont en majorité des industriels du Nord et des grandes Ong internationales d’environnement, aux préoccupations très éloignées des objectifs de développement des pays du Sud.

Un second problème posé par les labels est celui du contrôle de leur utilisation. La validité et l’efficacité d’une norme dépendent de la réalité et de l’étendue du contrôle exercé. Les moyens à mettre en œuvre ne sont à la portée que d’organisations riches ! Surtout, l’indépendance requise suppose que l’organisme qui établit les normes s’associe avec des consommateurs et avec les firmes censées appliquer ces normes. Les consommateurs sont souvent représentés dans ces instances de contrôle par des Ong internationales. Cette situation n’est que partiellement satisfaisante, mais elle est une nouvelle illustration d’une forme originale de gouvernance mondiale, dans laquelle des représentants des firmes et de la société civile collaborent pour mettre en place des régulations de type privé.

La place prise par les écolabels dans la régulation internationale de l’environnement est surprenante. Elle est contraire aux prescriptions des économistes, qui recommandent « d’internaliser » les coûts de la gestion durable de l’environnement, c’est-à-dire d’intégrer dans le prix des produits les coûts exposés pour protéger l’environnement. La perspective de voir de telles prescriptions mises en œuvre est lointaine : elle conduirait à un bouleversement dans le système des prix relatifs internationaux. Les écolabels sont ainsi devenus, par défaut, un instrument dominant de la mise en œuvre des nouvelles régulations environnementales. Sous leur forme actuelle, ils ont l’avantage de réunir des firmes et des Ong qui inventent une nouvelle forme de régulation mondiale. Ils ont le grave inconvénient de réunir surtout des partenaires du Nord.

Le dernier domaine dans lequel les firmes s’efforcent de faire face à leurs responsabilités collectives est celui de la morale des affaires. L’Ocde s’est attaquée il y a quelques années au sujet, devenu très médiatique, de la corruption dans les affaires internationales. Un code de conduite a été adopté, à charge pour les gouvernements des pays membres de l’Organisation de traduire ce code dans leurs législations nationales. La traduction législative en France n’a pas brillé par son progressisme. Le sujet est revenu sur le devant de la scène avec le processus engagé à l’Omc en faveur de l’ouverture à la concurrence internationale des marchés publics. Comment moraliser les pratiques régissant les procédures nationales et internationales des appels d’offres concernant ces marchés ? L’enjeu est à la fois plus restreint et plus ambitieux que celui du code de conduite de l’Ocde. Il est pris en charge, pour une part essentielle, par les firmes elles-mêmes et leurs fédérations. C’est un des thèmes sur lesquels travaillent les clubs et organisations informelles d’entreprises mentionnés plus haut.

On le voit, les préoccupations éthiques des entreprises en restent aujourd’hui à un niveau relativement élémentaire, celui de la régulation de la corruption. Mais le mouvement est engagé. Et on ne peut exclure que les firmes puissent apporter leur pierre à toutes les questions qui relèvent de la responsabilité citoyenne des entreprises : droits sociaux des travailleurs, questions posées par les nouvelles technologies, en particulier dans le domaine de la bioéthique (par exemple les Ogm ou la thérapie génique).

Si la société civile et les entreprises sont devenues des acteurs importants dans l’élaboration de nouvelles régulations mondiales, les uns et les autres ont longtemps développé leurs actions de façon antagonique. Nous sommes dans une nouvelle période dans laquelle les entreprises ont besoin d’organismes indépendants pour attester la réalité de leurs engagements citoyens. Les Ong et autres représentants de la société civile sont devenus des arbitres du comportement des entreprises. Les uns et les autres contribuent aujourd’hui à édifier, sur les nouvelles questions de société, un droit informel, une soft law, qui sera demain à la base de nouvelles règles du droit international formel.



[1] Cf. la revue de Solagral, Courrier de la Planète, en particulier n° 37 (Transnationales, entre profit et citoyenneté, novembre 1996), n° 52, 53 et 54 sur la Gouvernance internationale (Dispute autour du dogme libéral, 1999, IV- Inégalités et marchés du travail, 1999, V- La régulation des échanges commerciaux après Seattle, 2000, I). Voir aussi le rapport de Laurence Tubiana sur Le développement durable dans la politique extérieure de la France (la Documentation française, mars 2000). Voir enfin les Actes de la Journée organisée par Solagral sur Environnement et négociations commerciales multilatérales (Solagral, avril 2000).

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