Après avoir longtemps été la région du développement non durable, le Nord-Pas-de-Calais a voulu devenir la région du développement durable. Avant la fusion qui a vu naître les Hauts-de-France, un travail de longue haleine autour des indicateurs alternatifs de richesse avait été entrepris, grâce à une forte intention politique et une équipe technique en charge des études et de la prospective engagée. Mais comment appréhender cela sans se payer de mots ?

Cinq indicateurs synthétiques

Le projet « Indicateurs 21 » est né en juin 2003 dans la perspective d’un « agenda de développement durable pour le XXI^e siècle » résolument tourné vers la volonté de donner à la Région des outils pour la réflexion et l’action, notamment le « schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire ». Il s’agissait de se donner des clés pour « lire » le développement régional, éclairer l’action publique et orienter ses choix. Mais aussi de débattre de la pertinence de ces indicateurs et de leur possible appropriation par tous et toutes. La démarche a associé des techniciens régionaux, des experts, la direction régionale de l’Insee, celles du développement durable, de la prospective et de l’évaluation ainsi que des chercheurs (dont Jean Gadrey, Florence Jany-Catrice, Aurélien Boutaud...), qui ont marqué le travail de la Région Nord-Pas-de-Calais.

La synthèse de 150 indicateurs généraux, de 55 indicateurs régionaux et de 12 indicateurs reflets de la stratégie de « Lisbonne-Göteborg1 » a abouti à la création de 5 indicateurs régionaux de développement humain durable : l’indicateur de développement humain (IDH22), l’indicateur de santé sociale, l’empreinte écologique, l’indicateur de participation des femmes à la vie politique et économique et le Bip 403 (baromètre des inégalités et de la pauvreté). Ils visent à donner une vision synthétique du développement durable et à faciliter une lecture d’ensemble de la situation régionale.

Habituellement, pour apprécier si une région va bien, tous les regards se tournent vers le produit intérieur brut (PIB) et le taux de chômage. Or le Nord-Pas-de-Calais, qui concentre de fortes inégalités, présente paradoxalement un PIB correct en valeur absolue4. C’est pourquoi il a fallu construire un autre IDH, en remplaçant le PIB, comme composante richesse, par le revenu imposable médian des ménages, plus proche des réalités des territoires. C’est un réel choix politique de ne pas se contenter, somme toute, d’une vision arrangeante.

Une co-construction

Deux séries de questions transversales ont toujours accompagné cette démarche :

- Quelle est la légitimité de ces indicateurs ? Que représentent-ils pour les citoyens et citoyennes en regard d’un idéal de prospérité assez faussement incarné par le PIB ? Finalement, qu’est-ce que la richesse et comment la mesurer ?
- Quelles opportunités représente cette démarche d’indicateurs par rapport à l’intention de la Région dans sa conduite de l’action publique ?

Un processus participatif a été mis en place pour répondre à la question : qu’est-ce que la richesse ? Comment la mesurer ? Il s’agissait de tester la pertinence des indicateurs privilégiés jusque-là et d’en mesurer l’adhésion possible autant que les failles, auprès de simples citoyens. La méthode adoptée a été celle des conférences de citoyens : des individus n’ayant aucune connaissance préalable particulière du sujet, tirés au sort, répondant aux conditions d’un panel de diversité femme/homme, âges, catégories socio-professionnelles, territoires. Panel forcément imparfait vu le petit nombre de personnes concernées. Réunis « en conclave » pendant plusieurs week-ends, des habitants et habitantes du Nord-Pas-de-Calais ont rencontré des experts, des praticiens, des élus. Ils ont analysé toutes les implications sociétales et techniques de la « juste » mesure de la richesse. Le résultat a démontré que rien n’est inaccessible à un citoyen correctement informé et outillé. L’avis citoyen, porteur d’espoir, de jugements pertinents et de préconisations, fut rendu devant le conseil régional, en présence d’élus et d’experts. Cette étape indispensable a conforté l’engagement sur de nouveaux défis : que les indicateurs soient réellement utilisés et portés à la connaissance de la population, que l’empreinte écologique se démocratise de manière propice à la pédagogie grand public, que les citoyens poursuivent la co-construction de la démarche d’indicateurs au profit des politiques publiques. Ainsi est né le « forum hybride sur les indicateurs de développement ». Rassemblant élus, experts, administrations, associations, territoires et citoyens autour d’un programme de travail, il a permis la démultiplication et l’appropriation de la démarche sur les territoires infra-régionaux. L’Agence d’urbanisme de l’arrondissement de Béthune a, par exemple, mis au point un indice de développement humain de la jeunesse expérimenté sur le schéma de cohérence territoriale de l’Artois.

De l’utilité des indicateurs

Un deuxième enjeu était celui de l’usage de ces indicateurs. Ils ont servi à décrire et à objectiver la situation du Nord-Pas-de-Calais en matière de développement durable. Trois dimensions se complétaient : analyser les évolutions dans le temps long, se situer dans l’espace national par rapport à d’autres territoires, décliner les indicateurs à l’échelle de sous-territoires régionaux. Ce fut une étape essentielle pour se doter d’objectifs et appréhender les leviers pour une trajectoire de transformation écologique et sociale régionale. Ces indicateurs sont venus appuyer le reporting annuel de développement durable conduit depuis 2008. En 2015, lorsque j’ai achevé mon mandat de vice-présidente du conseil régional, nous étions en mesure d’observer des évolutions. L’IDH2 (nous occupions la dernière place au classement des régions) commençait à bouger favorablement, grâce à l’amélioration de sa composante éducation (mesurée par la proportion d’adultes diplômés). Certes, ce n’est pas l’indicateur qui a fait bouger l’efficacité de l’action éducative, mais il a permis de constater que les multiples efforts de tout le corps institutionnel et social nous mettaient sur la bonne trajectoire.

La mise en avant de ces indicateurs n’allait pas de soi. Des politiques pouvaient craindre que de mauvais indicateurs ne soient mis au compte de l’action régionale, alors que la Région n’était en mesure d’intervenir que sur quelques axes de ses propres politiques publiques et que nombre de responsabilités lui étaient extérieures. Pourtant, afficher les mauvais indicateurs de santé de notre région, héritage de son passé industriel et social, c’était regarder en face une réalité qui n’autorisait pas le statu quo. Ainsi, malgré des réticences à sortir de ses compétences propres, la Région s’est attaquée à la question des cancers (l’équipement en appareils de pointe a drastiquement diminué les temps d’attente pour les dépistages et les contrôles) et, plus partiellement, à celle des déserts médicaux, avec le développement des maisons de santé.

Afficher les mauvais indicateurs de santé de notre région, c’était regarder en face une réalité qui n’autorisait pas le statu quo.

Le chantier indicateur a été essentiel dans l’ambition d’un pilotage transversal d’une institution marquée par un fonctionnement en « silos », selon ses grandes compétences d’action publique. Il n’est pas simple de passer d’une vision d’un territoire multiscalaire à un cadre de lecture et un guide pour l’action publique régionale. Il a fallu trouver des modes de lecture pour relier la complexité territoriale à celle de l’institution. Les indicateurs de synthèse ont servi de boussole pour le long terme. Pour telle situation, d’autres indicateurs offraient une récurrence d’observations pour juger de l’évolution du territoire. D’autres encore ont défini des objectifs à atteindre. Enfin, des indicateurs de réalisation permettaient de mesurer l’action de la Région en tant qu’institution. Il est évident que la conjoncture régionale dépendait de tout un ensemble d’acteurs et d’autres leviers. Toutefois, il s’agissait pour notre « pouvoir d’agir »5 de le faire de façon choisie et orientée sur le développement durable.

Au-delà du travail d’appui au pilotage des politiques régionales, certains de ces indicateurs ont été utilisés comme critères pour réduire les écarts de développement infrarégionaux. Ainsi, pour décider d’engager les démarches de budget participatif des lycées6, le critère de l’IDH2, cumulé à celui de la vétusté des établissements, a conduit à privilégier ceux où les inégalités étaient les plus criantes, instaurant en quelque sorte une démarche de justice spatiale. De même, pour positionner le cadre d’intervention du programme « Culture et territoires », les actions de développement culturel de proximité devaient être prioritairement déployées là où les indicateurs de développement humain étaient plus faibles.

Limites de la démarche

Cependant, ce pilotage s’appuyant sur des indicateurs alternatifs de richesse comporte ses failles. La première tient au volontarisme de la démarche : rien n’oblige aujourd’hui une collectivité à référencer son action par ses indicateurs. La loi Eva Sas, qui oblige désormais à évaluer l’action du gouvernement avec de nouveaux indicateurs, peut amener à diversifier le regard porté sur l’action publique. Mais elle ne dit rien des collectivités. En ce sens, le travail d’appui aux autres régions, mené à l’Association des régions de France, était intéressant pour créer une culture partagée et des outils communs, dans l’espoir de pérenniser une démarche de lecture commune. Mais le travail de pilotage à partir des indicateurs ne semble pas avoir été poursuivi par la nouvelle région des Hauts-de-France. Et généralement, chaque échéance électorale remet les compteurs à zéro et les modes opératoires antérieurs n’y survivent pas. Or suivre une trajectoire territoriale ne peut se faire que dans le temps long, le seul en rapport avec l’inertie des évolutions sociétales.

Une seconde difficulté tient au niveau d’ingénierie nécessaire pour conduire en toute rigueur une démarche de pilotage et d’évaluation par les indicateurs. La région Nord-Pas-de-Calais avait fait cet effort. Pour élargir à plus de territoires, de collectivités et à différentes échelles, il conviendrait de déterminer un minimum de vocabulaire commun et d’impliquer de façon récurrente, rigoureuse et indépendante des producteurs de données, l’Insee en premier lieu. Celui-ci, dans ses grandes enquêtes nationales, n’est pas encore assez tourné vers les besoins des territoires et récolte peu de données environnementales. Celles-ci sont produites par le ministère de la Transition écologique et solidaire, mais les liens entre les deux sont encore ténus. Il faudrait le plus possible diminuer l’effet « tour de Babel » afin d’échanger avec des références communes. Chacun est tenté de produire ses propres outils de mesure adaptés à la focale d’objectif qu’il utilise. Mais il faut dans le même temps assurer la légitimité, la diffusion et l’usage d’indicateurs de référence – même imparfaits – qui font sens, largement, le faire avec ténacité, dans des cadres de mesure « robustes », éprouvés, récurrents, mutualisés…

Une troisième difficulté est celle de la gouvernance par les indicateurs : elle nécessite de positionner cet enjeu au plus près des niveaux de commandement politique et institutionnel. L’enjeu de la transversalité et le cadre systémique ne peut être satisfait avec le seul « soft power » conféré, comme cela était mon cas, à une vice-présidence qui doit se confronter aux citadelles de pouvoir que représentent l’action économique, les compétences de service public (transport, lycées...) ou l’aménagement du territoire. Le travail de sélection des indicateurs, leur renseignement au plus près de l’action des services, la détermination d’objectifs qui ne sont pas anecdotiques, dépendent de l’appropriation par la direction générale des services. On imagine que ce fut laborieux ! Mais je reste convaincue que la pression maintenue, l’appropriation d’une culture de pilotage plus transversale et reliée aux territoires et les résultats obtenus nous engageaient déjà vers une conversion réelle.

L’espoir réside aujourd’hui dans la maturation générale de toutes les parties prenantes, qui au plan international, national ou territorial, veulent faire de la mesure du progrès humain un bien commun profondément démocratique et citoyen. Le réseau se renforce chaque jour, les évidences peuvent changer de camp, c’est une certitude...

Et si c’était à refaire…

Il faudrait obtenir que la loi oblige tous les territoires à inclure les indicateurs alternatifs dans leurs rapports annuels de développement durable. Que la démarche soit davantage portée politiquement par les décideurs. Mais la plupart des familles politiques sont enfermées dans une vision sclérosante de la croissance, perçue comme la seule réponse aux maux de notre temps. Le travail sur les indicateurs alternatifs n’a rien de partisan : il sépare plutôt les tenants du vieux monde productiviste des tenants d’un monde qui devra être plus sobre pour tenir compte des déséquilibres écologiques planétaires. Plus qu’une aspiration, c’est une nécessité. On ne peut pas être plus sobre sans se préoccuper des inégalités et de la satisfaction des besoins fondamentaux de tous.