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Brésil : l’héritage de Lula

©aloizo mercadante/Flickr/CC
©aloizo mercadante/Flickr/CC
Le 31 octobre 2011, Dilma Rousseff est devenue la nouvelle président de la République fédérale du Brésil. Quel bilan peut être tiré des deux mandats consécutifs de son mentor et prédécesseur, Luiz Inacio Lula da Silva ?

Une nouvelle présidente

Le dimanche 31 octobre 2010, 135 millions d’électeurs participaient au second tour des élections pour la présidence de la République fédérale du Brésil. Ils ont choisi Dilma Rousseff du parti des travailleurs (PT). Grâce à l’utilisation dans tout le pays d’urnes électroniques, les résultats définitifs étaient disponibles, malgré l’immensité du territoire, deux heures après la fermeture des bureaux de vote.

Dilma Rousseff, fille d’un immigré bulgare naturalisé et d’une mère brésilienne professeur, sera la 40e présidente du pays. Favorite pour succéder à « Lula », Luiz Inácio Lula da Silva, elle a dû attendre cependant le deuxième tour de scrutin ; obtenant 46,9 % des voix au premier, et 56 % au second. Une victoire dès le premier tour n’était pas exclue, mais le résultat de la candidate écologiste, Marina da Silva (19,33 % ; 17 millions de votes), ancienne ministre de l’environnement du gouvernement Lula durant six années, a créé la surprise. Dilma Rousseff devra tenir compte de cette avancée des verts : de fait, Marina da Silva fut la vraie vainqueur du premier tour.

En recevant l’écharpe présidentielle le 1er janvier 2011, Dilma Rousseff sera la première femme à accéder à la tête du pays. Le phénomène n’est pourtant pas inédit en Amérique latine. Récemment le Chili a été gouverné par Michelle Bachelet, et Cristina Kirchner gouverne l’Argentine.

La candidate de Lula n’était pas très connue dans les milieux politiques du pays. Même comme ministre de la « casa civil » (une sorte de premier ministre), pendant cinq ans à partir de juin 2005, elle apparaissait peu dans les médias. Ce fut Lula qui, écartant les figures historiques du PT, l’a choisie comme candidate. Certains avancent en plaisantant qu’elle-même ne fut pas consultée ! Lula a été l’artisan de toute sa campagne. Il est resté à côté d’elle (ou plus exactement elle à côté de lui) dans tous les principaux meetings et à la télévision. Sur tous les drapeaux, les affiches, les tracts, Dilma Rousseff était avec Lula. C’est aussi lui le grand vainqueur de cette élection.

Entre le premier et le deuxième tour, la campagne de quatre semaines a été considérablement troublée par l’entrée en scène du mouvement « pro vida », animé par des groupes évangéliques, auteur d’une vaste et virulente campagne de diffamation, accusant Dilma Rousseff d’être en faveur de l’avortement : un chrétien ne pouvait voter ni pour elle, ni pour le PT dont le programme comportait un article en faveur de la dépénalisation de l’avortement. Quelques évêques catholiques conservateurs sont entrés dans cette campagne condamnant les fidèles qui voteraient en faveur d’une présidente « assassine ». Cette alliance entre secteurs rétrogrades des Églises et de la société fut largement utilisée par le candidat d’opposition, José Serra. La campagne instrumentalisant la religiosité du peuple a secoué la tranquillité de nombreux fidèles (le Brésil est encore à 65 % catholique) qui voulaient voter Lula/Dilma Rousseff. Celle-ci dût répondre aux attaques, se déclarant croyante et catholique, et promettant de ne pas changer la législation sur l’avortement et les unions homosexuelles. Elle devra tenir compte de cette avancée du fondamentalisme religieux bien peu démocratique. L’unité de la CNBB (Conférence nationale des évêques du Brésil), décisive pour porter une voix écoutée dans la société, sort meurtrie de cet épisode.

Mais une autre initiative de la société civile : « ficha limpa » (fiche propre), qui a bénéficié aussi d’une importante participation de l’Église, mérite d’être mentionnée. Elle soutenait un projet de loi d’« initiative populaire » (1 900 000 signatures des citoyens ont été réunies) et visait à empêcher que des hommes politiques condamnés par la justice puissent être candidats aux élections. Introduit au Congrès en mai 2010, le projet a été sanctionné par le président en juin. Cette loi a permis d’écarter des figures politiques bien connues, corrupteurs notoires, comme candidats aux postes de gouverneurs, de sénateurs et députés fédéraux ou des États.

Les programmes de Dilma Rousseff et de José Serra ont été largement présentés lors des temps réservés à la télévision, dans les journaux et dans de nombreux meetings. La presse écrite (journaux et revues) était en quasi-totalité en faveur de José Serra, le candidat du PSDB (Parti social démocrate brésilien). Les deux programmes semblaient assez proches, mais avec des accents différents importants. Les deux candidats sont des « développementistes », favorables à une croissance soutenue. J. Serra, néolibéral, donne la priorité aux groupes privés (banques, grandes entreprises, investisseurs étrangers ou nationaux), tandis que Dilma Rousseff manifeste une préoccupation plus grande pour le social et veut donner une plus large place aux initiatives de l’État et à la société organisée. Les deux candidats sont peu sensibles aux questions d’environnement, et s’il n’y avait eu la pression de Marina da Silva, la candidate du parti vert, le sujet n’aurait pas été abordé dans les débats publics entre les deux tours. Les deux candidats ont promis de considérer cette question avec plus d’attention.

Dilma Rousseff hérite d’une exigeante mission : poursuivre, élargir et consolider le travail commencé par Lula. Celui-ci avait un charisme unique. Personne n’avait imaginé qu’il lancerait autant de chantiers dans les champs les plus divers pendant sa présidence. Il termine ses huit ans au palais du Planalto (palais du président) avec une popularité de plus de 80 % d’approbation. Ses politiques sociale, économique et financière, comme la politique extérieure, satisfont presque tous les secteurs de la société, pour des raisons différentes, bien sûr. Ce sont les classes les plus pauvres et les plus riches qui ont le plus bénéficié de l’augmentation des fruits de la croissance.

Des politiques qui ont réussi

La priorité de Lula était de lutter contre la pauvreté et la misère. « Je ne suis pas venu, déclarait-il une fois élu, pour administrer ; je suis venu pour prendre soin ; une entreprise je l’administre, mais un peuple vivant et souffrant, j’en prends soin. » Président, il est toujours resté proche du peuple, non sans un brin de populisme. Peu de personnes connaissent cet immense Brésil et son peuple autant que lui. Il avait été trois fois candidat à la présidence (en 1989, 1994 et 1998), avant d’être élu en 2002. Il a parcouru le pays dans tous les sens. Il connaît les souffrances et les besoins de « son peuple ». Il sait lui parler, il connaît son langage. Il a toujours vécu au milieu de lui. Il se sent à l’aise aussi bien parmi les « grands » de ce monde que parmi son peuple. En 2009, il avait été désigné comme « l’homme de l’année » par les journaux Le Monde et El País. Pour le Financial Times il est une des cinquante personnes qui ont marqué la première décade du XXIe siècle grâce au « charme et l’habileté politique » de celui qui est « le leader le plus populaire de l’histoire du pays ».

Et, de fait, la lutte contre la faim, Lula l’a en partie gagnée. Ses prédécesseurs, Fernando Collor de Mello et Fernando Henrique Cardoso, n’avaient guère manifesté d’intérêt pour la question sociale, Lula lui a donné une attention spéciale... La reprise de l’économie a favorisé la création de nombreux emplois : 15 millions en huit ans. Entre 2002 et 2010, le chômage a chuté de 12,6 % à 8 % de la population active. L’accès facilité au crédit bon marché pour les petites et moyennes entreprises n’a pas peu contribué à cette amélioration.

Deux mesures ont eu un impact particulier : l’augmentation du salaire minimum au-delà de l’inflation (cette dernière étant maintenue sous contrôle) et le programme « bolsa família » (bourse famille), attribuant une allocation, d’une valeur moyenne de 80 reales (35€) aux familles si elles envoient leurs enfants à l’école. Plus de 11 millions de familles reçoivent cette allocation d’État. Le programme « bolsa família » a pris la place du projet initial, « faim zéro ». Pour modeste qu’elle soit, cette aide, en particulier dans le Nordeste, a permis un début de reprise de l’économie régionale et locale.

Bien d’autres programmes sociaux ont eu un impact direct sur les conditions de vie des plus pauvres : « Lumière pour tous », « ma maison, ma vie » (projet de construction de 1 million de maisons populaires), « agriculture familiale », « prouni » (quotas pour promouvoir l’accès de la population noire à l’université), « écoles professionnelles ». Le projet de construire 1 million de citernes pour que les familles du Sertão (région semi-aride du Nordeste du Brésil) puissent recueillir les eaux de pluie pour l’usage domestique est en cours de réalisation.

Lula a créé dans son gouvernement des secrétariats spéciaux pour répondre à des défis importants qui n’étaient pas pris en compte jusqu’alors. Ainsi le secrétariat pour la défense des droits de la femme, celui pour les droits humains, et celui pour l’économie solidaire. Quelques avancées ont été faites pour la délimitation des terres indigènes, la reconnaissance de « quilombos » (villages où se réfugiaient les esclaves en fuite), la lutte contre le travail des enfants et des esclaves.

Ces politiques sociales ont permis le début d’une meilleure redistribution de la richesse. Le Brésil est en tête pour la réalisation des Objectifs de développement du millénium à l’horizon 2015. Il est parvenu à réduire le nombre de ceux qui souffraient de la faim ou de malnutrition de 45 à 15 millions. Le droit à l’alimentation est désormais inscrit dans la loi. On estime qu’environ 30 millions de personnes sont sorties de la pauvreté et ont plus de sécurité et de confiance en l’avenir. Mais tous les secteurs de la société ont vu leur revenu augmenter, pour certains en accédant aux biens de la modernité : voiture, appareil photo numérique, grand écran de télévision, lecteur DVD, etc. Les nombreux investissements en infrastructures réalisés au Nord et au Nordeste ont un peu réduit les grandes disparités entre les différentes régions du pays.

Des chances perdues

Cependant, les critiques les plus vives ne manquent pas, venant de militants du PT et d’autres partis de gauche ou des nombreux mouvements sociaux. Pour eux, la désillusion est réelle. Ils reprochent à Lula de n’avoir pas réalisé plusieurs grandes réformes qu’il avait promis de mettre en œuvre pour redistribuer véritablement les cartes dans la lutte contre l’inégalité. Il n’a pas voulu affronter les puissants intérêts pour faire bouger des structures solidement établies qui engendrent et maintiennent les inégalités. Il n’a pas cherché à s’appuyer sur les mouvements sociaux et populaires pour cela. S’il a tenté de coopter (avec un certain succès) les leaders syndicaux et populaires, il les a en quelque sorte « neutralisés ». Au nom de la gouvernabilité, il a fait alliance au Congrès avec les secteurs conservateurs, que le PT avait combattus. Pour faire avancer des textes, les ennemis d’hier devenaient aussi des alliés selon les circonstances.

Ainsi, la réforme agraire, essentielle pour la transformation sociale du pays, a été largement laissée de côté en dépit des nombreuses promesses. La priorité a été donnée à l’agrobusiness, aux mains de quelques entreprises nationales et transnationales. Il n’est pas rare que les prêts de la BNDES (Banque nationale de développement économique et social) consentis pour ce secteur aient été « effacés ». Le thème de l’agriculture n’a guère été débattu pendant la campagne électorale. Le groupe rural est très puissant au Congrès, prêt à user de tous les leviers pour défendre la propriété de la terre, même si celle-ci a été acquise par des voies illégales ou volée aux petits producteurs.

De même pour la réforme fiscale, que Lula avait inscrite comme priorité dans son programme électoral. Le système des impôts au Brésil est un des plus injustes au monde, favorisant les plus gros revenus. Il n’y eut aucune initiative en ce domaine. En 2010, année électorale, il a fallu une mobilisation croissante de la société civile pour que le Planalto bloque un projet présenté par un groupe de députés conservateurs. La richesse du pays reste toujours concentrée entre les mains d’une minorité.

Le système de sécurité sociale représentait un autre défi. Ce thème est particulièrement sensible pour beaucoup de retraités qui n’ont que de très faibles pensions, ou sont même sans ressources. La sécurité sociale est un des meilleurs mécanismes pour redistribuer la richesse. Tandis que le programme « Bourse famille » représente 0,45 % du budget de l’Union, celui de la sécurité sociale est de l’ordre de 7 %. Mais les inégalités ici sont criantes. Une profonde réforme est urgente. De janvier à octobre 2007, le gouvernement avait réuni un Forum national de la prévoyance sociale (FNPS) pour faire avancer le débat entre les principaux acteurs concernés. Faute d’un accord, le projet n’a pas bougé.

Ancien syndicaliste métallurgiste, Lula considérait aussi la réforme du travail comme essentielle. Il savait bien ce qu’attendent les travailleurs : de meilleurs salaires, la semaine de 40 heures, la sécurité contre les accidents au travail, la stabilité et la liberté syndicale, le respect des droits du travail. De profondes et rapides transformations dans les conditions de travail requièrent de vraies mesures. Lula a créé de l’emploi, augmenté le salaire minimum et appuyé la lutte contre le travail esclavagiste et contre celui des enfants, mais il n’a pas ouvert le chantier d’une réflexion sur l’avenir du travail, ou sur le travail durable.

Quant à la réforme politique, le gouvernement a laissé entendre à plusieurs reprises qu’elle était, elle aussi, prioritaire. Réforme nécessaire pour renforcer une démocratie encore bien fragile au Brésil. La société civile s’est mobilisée et avance des propositions concrètes. En 2008, les présidents de la Chambre et du Sénat annoncèrent l’installation d’une commission mixte sur le sujet. Mais en février 2009, rien n’avait été fait, en raison de l’obstruction de la grande majorité des parlementaires, qui craignaient de ne pas être réélus et défendaient leurs privilèges. Le projet de loi et de changement constitutionnel a été abandonné. Le président Lula a, là aussi, reculé.

Une politique extérieure avec succès

La politique extérieure de Lula est certainement un de ses plus grands succès. Non pas seulement par le grand nombre de traités industriels et commerciaux signés aux quatre coins du monde, mais grâce au renforcement de la présence du Brésil dans les instances internationales. En 2008 et 2009 Lula a gagné un véritable prestige régional et mondial.

La priorité absolue a été l’intégration latino-américaine. Lula a multiplié les voyages en Amérique latine pour rapprocher entre eux les chefs d’États, assumant le rôle de « frère aîné » soucieux de construire et de consolider l’unité de la région. Sans s’immiscer dans les affaires internes des pays, il a appuyé, sans hésiter, les « frères plus rebelles » (Bolivie, Cuba, Équateur et Venezuela) qui dénonçaient l’exploitation et la domination de l’« oncle Sam ». L’effort a porté surtout sur la création et la consolidation des institutions d’intégration, le Mercosur, l’Unasul (Union des nations de l’Amérique du Sud) et la formation (prévue pour la fin de 2011) de la CELAC (Communauté des États latino-américains et des Caraïbes). Le Brésil a beaucoup investi pour fonder cette nouvelle communauté, qui regroupe les trente-trois pays du sous-continent, Cuba inclus, sans les États-Unis et le Canada. Elle traduit une plus grande conscience que l’Amérique latine peut et doit marcher par elle-même, sans intervention extérieure. Pour Lula l’intégration n’est pas seulement une affaire économique et commerciale, mais une option politique. D’où les résistances des pays les plus proches de Washington.

Lula a beaucoup voyagé. En huit ans, il a réalisé une centaine de voyages, visitant plus de soixante-dix pays. Il a signé d’importants contrats économiques, commerciaux, politiques et culturels consolidant la présence et l’influence du Brésil dans le marché et dans les enceintes et conférences internationales (ONU, G20, Forum de Davos, Banque mondiale, FMI, OMC). Le rôle du Brésil a été décisif dans la création du G20. Peu à peu, Lula a ainsi gagné un crédit et un leadership aussi bien parmi les pays émergents comme le BRIC (Brésil, Russie, Inde, Chine) qu’auprès des pays plus pauvres d’Afrique et d’Asie. À chaque étape, Lula était reçu non simplement comme le défenseur des intérêts de son pays, mais comme un « leader global » défenseur des intérêts de nombreux pays victimes d’un modèle économique. Les déclarations et gestes de Lula, en particulier à propos de l’Iran ou de la Palestine, n’ont pas toujours eu la faveur des occidentaux.

Mesures économiques

En août 2002, trois mois avant les élections présidentielles, Lula, favori des sondages, avait publié une lettre où il s’engageait à respecter les accords signés par le gouvernement antérieur (néolibéral). Cette assurance et le choix de Henrique Meirelles, ex-directeur de la banque de Boston, député fédéral du PSDB, comme président de la Banque centrale ont rassuré les marchés. Avant même d’être élu, il indiquait que sa politique économique se situerait dans la continuité néolibérale de son prédécesseur. Et c’est en effet ce qui s’est passé, même si l’on peut aussi marquer des différences.

Pour Lula, la priorité économique et financière a été celle d’une stabilité, favorable aux investissements étrangers contre les risques d’inflation. Et renforçant la valeur du real, le but était de consolider la croissance. Des taux d’intérêt très élevés ont attiré les capitaux étrangers, mais pour beaucoup spéculatifs. Transformés en monnaie nationale, ils ont fait exploser la dette interne. Fin 2010, cette dette avoisine les deux trillions de reales (1,25 trillion de dollars). Le coût en est-il supportable pour le budget du pays ? En 2009, les intérêts et les remboursements de la dette coûtaient 34 % du budget de l’Union. Le poids de son règlement n’a cessé d’augmenter, au prix de coupes dans les subventions pour les droits sociaux. Les budgets de la santé et de l’éducation restent très faibles.

Plusieurs mesures du gouvernement correspondaient à une politique économique « classique », libérale. La croissance était la priorité. Cet objectif a été en partie atteint. En dépit de la crise, la croissance moyenne des trois dernières années (2007-2010) a été de 3,3 %. Bénéficiant d’immenses ressources naturelles, le pays offre de réelles perspectives de développement. Attirés par ces ressources, des taux d’intérêt élevés, une main-d’œuvre bon marché, la stabilité sociale et politique et de nombreux avantages fiscaux, les capitaux nationaux et internationaux n’ont pas manqué. La crise de 2008 elle-même n’a pas freiné l’élan économique. Les exportations ont augmenté en quantité comme en valeur. Et jamais le Brésil, à son tour, n’a autant investi hors de ses frontières.

Le choix de M. Cardoso avait été de privatiser quelques-uns des bijoux de l’économie nationale : banques, médias, routes, ports, entreprises publiques, jusqu’à la fameuse Vale do Rio Doce, seconde entreprise minière du monde. La privatisation de Petrobras, de la Banque du Brésil, celle de l’Infraero (entreprise brésilienne d’infrastructure aéroportuaire) étaient annoncées en cas de victoire du PSDB aux élections en octobre 2002. Lula a stoppé cette vague néolibérale. Il a cherché plutôt à constituer de grands groupes nationaux dans plusieurs secteurs comme l’agriculture, la construction, l’énergie, la communication, la pharmacie et la cellulose. L’économie brésilienne a ainsi retrouvé une place importante dans l’économie mondiale.

Le PAC, Programme accéléré de croissance, est un grand projet de croissance pour tout le pays, avec un effort particulier dans le Nord et le Nordeste. Ce programme, « l’enfant chéri » de Lula, concerne plus de six cents ouvrages d’infrastructures : routes, ports, aéroports, centrales hydroélectriques, lignes électriques, énergies alternatives, raffineries, voies ferrées, ainsi que des œuvres sociales. Le transfert des eaux du fleuve Saint-François et le barrage de Belo Monte (qui devrait être le 3e barrage hydroélectrique du monde) se présentent comme les deux chantiers emblématiques de ce programme, sur le long terme. Dans les deux cas, une forte résistance s’est manifestée de la part de la société civile, soulignant les graves dangers sociaux et environnementaux et appelant à des voies alternatives moins chères et moins destructrices. Les grands bénéficiaires du programme sont les grandes entreprises de construction, les banques ou les grands propriétaires terriens. Le peuple, lui, est plutôt tenu à l’écart depuis le début de l’élaboration des projets. En lançant la candidature de Dilma Rousseff à la présidence de la République, Lula l’a présentée comme « la mère du PAC », indiquant que la politique développementiste, de croissance rapide, plus intense au cours de son second mandat, allait continuer. En effet, lors de la campagne électorale, Dilma Rousseff a confirmé qu’elle suivrait la même politique économique, tout en renforçant des politiques sociales.

À l’inverse d’une vision purement néolibérale, Lula a rendu à l’État une place importante dans la définition et la réalisation de la politique économique. L’État brésilien dispose d’un puissant instrument pour financer les projets du PAC : la BNDES est la plus grande banque publique d’investissement de l’Amérique latine. Plus de 100 milliards ont été transférés de l’État vers la BNDES, pour augmenter sa capacité de réponse aux nombreuses demandes en provenance du PAC ou d’autres acteurs économiques privés. Mais le débat divise les économistes, certains considérant que ce rôle de l’État investisseur, financier et social correspond à une politique néo-keynésienne, quand d’autres regrettent la dimension essentiellement financière de cette politique.

« Jamais dans l’histoire de ce pays » (selon une expression chère à Lula) les banques n’ont gagné autant d’argent. Les taux d’intérêt élevés, les bons résultats économiques du marché interne, l’augmentation des exportations et l’ouverture de nouveaux marchés, les avantages fiscaux, etc., leur ont profité ! Certes, il y a eu une petite amélioration dans la distribution de la richesse, la création de nombreux emplois, mais les budgets consacrés à l’éducation et à la santé, les retraites et l’aide sociale demeurent très insuffisants.

Un futur ouvert

Dans les années 1990, le Brésil semblait condamné à se voir avalé par le marché mondial, perdant son identité et sa culture propre. Lula a ouvert de nouveaux horizons, rendant l’espérance au pays et à son peuple. Il a construit un projet national de développement, pas seulement de croissance. Il a redonné au peuple brésilien l’estime de soi, la dignité et l’orgueil du pays. Le choix du Brésil pour la coupe du monde de football en 2014 et pour les Jeux olympiques en 2016 réveille la confiance dans les capacités du pays. Reste à la nouvelle présidente, Dilma Rousseff, désormais à la tête d’une immense nation aux contrastes si prononcés, à consolider des avancées trop déficientes encore pour s’attaquer en profondeur aux inégalités dont souffre le pays

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