Historiquement, la démocratie participative a d’abord constitué une proposition idéologique revendicatrice. Sa première occurrence est située dans les mobilisations progressistes des campus étatsuniens des années 1960.

Dans le contexte français, elle émerge à la faveur des luttes urbaines et groupes d’actions municipaux des années 1970. Après une relative parenthèse dans les années 1980, parfois expliquée par le contexte d’alternance nationale, elle connaît un début d’institutionnalisation au plan légal à partir des années 1990 et 2000, mais aussi un développement continu d’expériences localisées.

C’est à partir de 2002, au niveau municipal, que s’officialisent des dispositifs comme les conseils de quartier, devenus obligatoires dans les villes de plus de 80 000 habitants. En 2014 apparaissent des conseils citoyens, en partie tirés au sort, dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. S’y ajoutent diverses innovations : budgets participatifs, plateformes de participation en ligne, forums, ateliers ou conférences de citoyens (désormais transmuées en « conventions citoyennes locales »1).

Peu de gens participent, mais il semble que cela soit suffisant à supporter le recours croissant à des dispositifs de participation citoyenne.

Ces procédures se développent via des acteurs militants, académiques ou professionnels. Elles se consolident à travers des programmes d’action publique et des échanges économiques. En 2022, la démocratie participative constitue un ensemble de normes, de procédures, de pratiques, de transactions et de revendications, qui, bien loin de l’idéal des expériences des années 1970, se limite souvent à des exercices consultatifs contrôlés2.

Pour les promoteurs, un enjeu central est l’inclusion démocratique des dispositifs, contre une sélectivité sociale qui redoublerait l’exclusion de personnes déjà éloignées de la décision politique (abstention électorale, défiance croissante, déclin des corps intermédiaires). En effet, la participation régulière concerne peu de membres de la population municipale, au sein de laquelle on mesure un « 1 % participatif ».

Pourtant, du point de vue des municipalités, cette mobilisation restreinte demeure une limite fonctionnelle : peu de gens participent, mais il semble que cela soit suffisant à supporter le recours croissant à des dispositifs de participation citoyenne.

Cens caché

Mais alors, qui participe ? La recherche confirme l’intuition d’une forte sélectivité sociale. La démocratie participative municipale est avant tout affaire de propriétaires, de personnes plus âgées et plus diplômées que la moyenne (cf. « Pour aller + loin »).

Son pendant, la non-participation, est un phénomène bien compris au prisme d’une sociologie politique, qui réinterprète les travaux de Pierre Bourdieu et de Daniel Gaxie autour de la compétence politique et du sentiment d’habilitation qui « fait qu’un certain nombre de gens s’éliminent du jeu politique ; et que ceux qui s’éliminent spontanément sont à peu près ceux que les dominants élimineraient s’ils en avaient le pouvoir » (Pierre Bourdieu, « L’opinion publique n’existe pas », Questions de sociologie, éditions de Minuit, [1973] 2002).

Dans le cas de la démocratie participative, on retrouve un « cens caché », au sens où la non-participation, même volontaire, demeure le reflet de hiérarchies sociales3. Une seule donnée vient troubler cette mécanique : l’ancienneté de résidence et l’intégration locale, qui sont les marques d’un « capital d’autochtonie »4. Dès lors qu’un jeune actif issu des classes populaires est natif ou résident depuis plusieurs décennies, sa propension à participer vient égaler celle des publics habituels (cadres, retraités, propriétaires).

Bien entendu, il vaut toujours mieux être intégré au sein de différents réseaux locaux pour participer. Pour autant, une condition favorable aux uns s’avère nécessaire aux autres, et ce fait reste toujours corrélé au statut social.

Même là où la démocratie participative municipale est centrale pour les autorités, elle demeure marginale pour les habitants. 

Ainsi, même dans des endroits où la démocratie participative municipale est centrale pour les autorités, elle demeure un phénomène marginal pour les habitants, qui peuvent, à la rigueur, se contenter de la possibilité de participer sans la concrétiser, se satisfaire que d’autres le fassent à leur place ou s’estimer pleinement indifférents, sinon se montrer cyniques.

Des conseils de quartier aux budgets participatifs, nombre de citoyens confient leur frustration. Les limites soulevées sont souvent du même ordre : faible écoute, marge de manœuvre réduite, sentiment d’inutilité. Les (bonnes) raisons de refuser de participer à un jeu sans enjeu sont multiples. La démocratie participative municipale a néanmoins signifié pour certains une nouvelle voie d’accès à une citoyenneté locale, en complément ou en dehors des fédérations politiques, syndicales ou associatives.

« La mairie a tendance à aller ponctionner ses futurs élus dans les conseils, une fois qu’on est bien rodé. C’est ce qui s’est passé avec moi », relate une aide-ménagère quinquagénaire dont le propos résume assez l’ambivalence vis-à-vis du dispositif. « Pendant six ans, j’ai fait quelque chose que j’ai adoré, mais j’étais pas du tout destinée à rentrer dans le milieu politique. » La même ajoute : « Je déteste la politique. Mais là, j’ai rencontré plein de gens que jamais de ma vie, je n’aurais rencontrés : des députés, des sénateurs, des présidents. »

Obstacles et motivations

Participer, oui, mais pour quoi faire ? Dans un article inspirant, Alice Mazeaud et Julien Talpin énoncent quatre motifs de l’engagement participatif : le devoir civique, l’intérêt personnel, la sociabilité et l’enrichissement cognitif5.

D’une manière générale, quand on interroge les personnes sur les raisons de leur participation, la curiosité et la sociabilité font le plus consensus. Celles liées à l’intérêt personnel, mais aussi à la politique ou aux politiques publiques apparaissent plus polarisées, les motifs cognitifs et politiques étant plus spécifiques aux catégories aisées.

Or la participation est toujours marquée par une intermittence. Il n’existe pas de séparation a priori et définitive entre participants et non-participants. La participation est plus ou moins réalisée, empêchée, déçue, appropriée, évitée, évidente ou exceptionnelle, en fonction des possibles objectifs (le fait de pouvoir participer) et des perceptions subjectives (le fait de vouloir participer).

L’intermittence de la participation s’accompagne nécessairement d’une réinterprétation subjective de l’invitation à participer. La participation réalisée se décline sur le registre de l’évidence (« c’est naturel ») ou de l’acquisition (« ça donne envie »). La participation distanciée (le fait de pouvoir, mais de ne pas vouloir) distingue la mise à distance (« je préfère les associations ») et la prise de distance (« je me suis découragée »).

À travers le verdict du « ça n’est pas pour moi », les individus peuvent autant se rabaisser que se grandir.

La participation empêchée, quant à elle, distingue l’indisponibilité (« je travaille, j’ai une vie de famille ») et l’indisposition (« je ne me suis pas senti à l’aise »). Enfin, la participation évitée peut se faire par le haut (« c’est trop peu pour moi ») ou par le bas (« je ne suis pas à la hauteur »). La forme de ce verdict reproduit des inégalités sociales.

Dans chacun de ces cas, il importe de préciser si l’engagement participatif est une expérience relativement nouvelle et extraordinaire, ou si elle constitue un prolongement d’expériences collectives préalables (syndicales, associatives, communautaires, résidentielles).

Autrement dit, il s’agit de dispositions à l’agir public, qui sont inégalement distribuées dans la collectivité suivant la position que chacun ou chacune y occupe. L’assignation sociale déterminelargement la capacité civique. L’offre de participation entrouvre l’espace des possibles politiques, mais de façon limitée et conditionnée.

À travers le verdict du « ça n’est pas pour moi », les individus peuvent autant se rabaisser que se grandir. Des individus « se retrouvent » dans les espaces participatifs et leur entre-soi ; d’autres, plus rares, « se découvrent » et se prennent au jeu ; d’autres enfin, ne parviennent pas à y trouver un intérêt. Comme le confie une assistante maternelle qui a participé à la création d’aires de jeux dans son quartier, il s’agit « d’y aller doucement » pour espérer entrevoir des effets.

« Je ne suis pas quelqu’un qui prend facilement la parole », raconte-t-elle. « J’ai donné un peu mon avis, mais très brièvement. Pouvoir parler avec les autres, c’était bien. Quand il y aura d’autres sujets qui m’intéresseront, j’irai peut-être. » Certes, assure-t-elle, « la politique, ce n’est pas de mon niveau. Je laisse ça aux autres. » Suite à son expérience, elle peut tout de même affirmer : « J’ai envie de rencontrer les gens maintenant. Je ressens plus l’envie d’aller vers les autres. Je veux m’investir un peu plus. »

Démocratie sans prise

Les organisateurs d’innovations démocratiques veulent pourtant favoriser l’inclusion politique et tentent de résoudre les limites d’inclusion des espaces qu’ils animent. Des expériences récentes ont notamment de plus en plus recours au tirage au sort (par quotas plutôt qu’aléatoire) et cherchent à diminuer le coût de l’engagement.

Le produit de ces tendances prend le plus souvent la forme de « mini-publics délibératifs » ou de « plateformes en ligne », qui permettent aux institutions commanditaires de sélectionner et de construire leur public. Il s’agit donc à la fois de favoriser l’expression et de l’encadrer. Le focus sur l’inclusion et la représentativité ne doit cependant pas laisser à part le lien à la décision, dont le renforcement pourrait influencer positivement la mobilisation.

Ces évolutions changent la nature de l’exercice, pour se centrer avant tout sur des enjeux dits délibératifs et de production d’une expertise citoyenne, plutôt que des enjeux d’animation du débat démocratique et d’éducation populaire.

La démarche est en partie louable : contre l’impossibilité de démocratiser pleinement, on décide de créer des espaces, des zones préservées ou privilégiées, censées préfigurer une possible démocratie idéale et éclairée, en présence ou à distance. Dans les discours des promoteurs, l’intelligence collective a remplacé le pouvoir du peuple, des critères de diversité cognitive ont pris la place de l’expression d’intérêts socialement situés.

Ces expériences peuvent ainsi revêtir une dimension quasi expérimentale. C’est d’ailleurs une de leurs forces, du point de vue de la recherche, car elles amènent ainsi des résultats fondamentaux dans l’argumentation, la prise de décision collective et les critères de qualité du discours public.

L’institutionnalisation de la participation citoyenne est largement indéterminée et inachevée, à tous les échelons de la V^e République.

Cependant, elles demeurent sans prise sur une communauté locale ou un système politique. Les citoyens délibèrent loin des espaces de vie ordinaire (le quartier, l’école, l’entreprise, etc.). Leurs arguments ou propositions n’ont de conséquences pratiques ni pour eux-mêmes ni au-delà. Bref, d’un engagement participatif, on passe à une participation sans engagement.

Ainsi, faire participer ne fait pas pour autant une démocratie – du moins, si on la définit comme le fait de tendre vers l’autonomie et l’égale influence de chaque individu dans la décision collective et la vie commune. L’espace de la participation citoyenne ne se saisit pas à part des autres cadres de l’expérience sociale. Ce qui semble faire sens du point de vue de l’aide à la décision pour les offreurs de participation ne permet pas forcément de développer une citoyenneté plus active.

Autrement dit, il s’agit d’étendre le « déjà-là » démocratique et participatif. Parler d’institutionnalisation de la participation en se limitant à l’existence de quelques percées législatives symboliques apparaît grandement limité. L’institutionnalisation de la participation citoyenne est en fait largement indéterminée et inachevée, et ce, à tous les échelons de la V^e République.

Des espaces de participation ont beau être organisés par des institutions locales ou des décideurs nationaux, ils échouent pratiquement à perdurer comme « institutions », au sens de lieux permanents, dépersonnalisés et légitimes de production d’une volonté collective. Dans les faits, les dispositifs obligatoires restent trop souvent des coquilles vides. Ainsi, la tendance à considérer des institutions à l’aune de leur seule légalité dissimule une absence de permanence et de légitimité.

Déjà-là participatif

Il demeure essentiel de penser les conditions d’une participation ascendante, mais articulée aux institutions ; une participation liée à des thématiques générales, mais avec des effets directs sur l’existence ; une participation qui travaille sur des projets déterminés, mais qui conserve une inscription territoriale, une matérialité et une régularité.

Pour justifier la fin des conseils de quartier dans une ville, un directeur de cabinet peut arguer « qu’à la longue, certains finissent par se prendre pour des élus ». C’est un effet réel, qui s’observe chez des présidents de conseils de quartier, mais aussi d’associations. Le statut dans l’engagement en change la perception : les effets bénéfiques de la participation sont plus perceptibles chez les individus ayant un rôle les valorisant.

Le fait que ce soit « toujours les mêmes » qui ont la capacité et la volonté de participer n’est pas tant un problème qu’une ébauche de solution, car ces conditions de la participation citoyenne peuvent être défendues et étendues. L’enjeu est d’accroître l’intérêt et le poids décisionnel des dispositifs participatifs, mais aussi d’étendre aux autres catégories de la population les conditions dont ces « habitués » de la démocratie participative bénéficient – notamment une certaine stabilité résidentielle, professionnelle et familiale.

Tirer pleinement le bilan critique de la démocratie participative municipale amène à considérer d’autres préalables démocratiques : la relocalisation des activités collectives, la réduction du temps de travail salarié et la remise en cause de la division du travail politique. In fine, les raisons d’une impossible participation interrogent nos façons d’habiter, de travailler et de nous gouverner.