Le Grenelle a été un happening politique qui voulait transformer des consciences angoissées en consciences engagées. Tout est encore possible à condition que l’Etat et tous ses partenaires se donnent une vraie charte de gouvernance.

Qu’en est-il un an après l’effervescence médiatique, et a-t-on dit démocratique, autour du lancement du Grenelle de l’Environnement, du débat public et des mesures adoptées lors de la table ronde des 29 et 30 novembre ? Avons-nous aujourd’hui, en France, plus de « démocratie durable » ? Nous avons peut-être quelque titre à en parler, l’un de nous ayant été chargé par le gouvernement, en raison de son expérience en matière des politiques publiques environnementales, de « veiller à la transparence des débats » du Grenelle ; elle a assisté à l’ensemble de la table ronde. L’autre est l’initiateur d’un groupe de recherche depuis plus de dix ans sur les processus de décision entourant les activités porteuses de risques industriels, naturels ou globaux. Depuis longtemps, nous réfléchissons ensemble sur ce que pourrait être une vraie démocratie participative, à l’écoute des citoyens et productrice de vraies décisions. Nous travaillons aujourd’hui à la création d’un laboratoire européen, Cap Gouvernance.

Nouvelle gouvernance ?

L’histoire du début du Grenelle de l’Environnement a sa romance et ses troubadours : volonté personnelle du candidat Sarkozy de réagir à une mauvaise note donnée par les Ong groupées dans « l’Alliance » afin de faire pression pour que l’environnement devienne effectivement prioritaire dans les propositions aux Français ; défi lancé par le directeur du WWF au futur Président de la République ; opiniâtreté environnementale de Nathalie Kosciusko-Morizet qui, depuis son combat sur la Charte de l’Environnement, mène dans le camp de la droite une offensive réussie, bien sûr contestée par les plus conservateurs ; occasion pour Jean-Louis Borloo de ré-endosser un costume écologique testé il y a quinze ans à Génération Écologie et expérimenté avec bonheur à Valenciennes. Nous dirons, surtout, aboutissement d’une reconnaissance chaotique de l’urgence planétaire et constat trop tardif par les politiques français que les dangers liés à la pollution et à un mode de croissance qui n’a jamais tenu compte des externalités menacent non seulement la planète mais aussi l’ensemble des constructions humaines, économiques, monétaires et politiques de notre mode de civilisation. C’est à dessein que nous datons pour les politiques la reconnaissance de cette menace, non pas d’une pure volonté d’engagement pour la survie de la planète, mais du sentiment soudain de voir menacés les intérêts immédiats du système.

Néanmoins, peu se sont posé cette question : pourquoi dans un pays où existent des outils législatifs et réglementaires de débat public – dont la Commission nationale du Débat public –, une vraie expérience de grands débats, en particulier sur l’énergie ou sur la Charte de l’Environnement, différentes expérimentations nationales et locales de concertation, une conférence de consensus sur les Ogm (sous le gouvernement Jospin), pourquoi recourir à une formule comme le Grenelle, associant cinq parties prenantes – l’État, les collectivités locales, des Ong (et non pas les Ong), les syndicats et le patronat – ? Les modalités de participation à la décision publique de chacune de ces entités sont certes constitutionnellement établies, mais, lorsqu’elles décident ensemble ou proposent de décider ensemble, il n’existe aucune assise légale pour cette gouvernance commune. Pourquoi, sans tenir compte des expériences ou recherches en matière de concertation sur le plan national et international, le gouvernement choisit-il ce forum inédit et décide-t-il de lancer une grande consultation totalement informelle, sans règle du jeu consignée dans un texte même réglementaire, avec des circulaires d’instructions aux préfets parfois contradictoires, dans une totale improvisation, ajustée au fur et à mesure de son déroulement ? Est-ce donc cela une « nouvelle gouvernance » ?

Ou nouvelle stratégie ?

Bien sûr, on peut avancer plusieurs réponses. D’abord un vrai engouement depuis 2005 pour la démocratie participative, politique promue par Ségolène Royal au moment de la campagne présidentielle, déferlant dans les blogs, et faisant vieillir la démocratie classique déjà contestée. Bien sûr, plusieurs sociologues, comme Yves Sintomer ou Roger Sue, avaient produit des travaux sur ce sujet et fait connaître les expériences réussies en Allemagne, en Italie, au Québec ou en Suède. Mais la décision de la candidate socialiste de faire précéder la confection de son programme par ce moment de participation – quoi qu’on pense de la méthode ou du moment choisi, bien tardif par rapport au tempo d’une campagne présidentielle – a révélé dans la population un énorme besoin de tous de s’exprimer à propos de tout qui a contribué à la victoire de Ségolène Royal dans les primaires du PS. Elle a aussi forcé l’attention du principal candidat adverse, qui n’a pas manqué d’en tirer des conclusions. Le lancement du Grenelle s’inscrit dans une récupération dans le champ de l’environnement de ce besoin généralisé d’expression populaire révélé au moment des présidentielles. Jean-Louis Borloo, dans sa lettre de mission sur la transparence des débats régionaux, ne parle-t-il pas de « phase de démocratie participative » ?

On n’a pas assez remarqué qu’après avoir été le domaine de ministres marginaux, appuyés sur des militants eux-mêmes marginaux, boudé par les grands corps de l’État et par les grands ministères comme celui des Finances, l’Environnement a été peu à peu assimilé à l’un des fameux domaines réservés que les constitutionnalistes analysent comme une des particularités françaises des pouvoirs réels du Président de la République. L’urgence environnementale a été décrétée depuis une quinzaine d’années - dans un pays où tout se décrète, même la démocratie participative -, à la fois par les mouvements écologiques et par les Présidents de la République. Les uns, parce qu’ils s’inscrivent dans un mouvement de près de quarante ans de combat écologique et ont formé une chaîne de clairvoyance ; les autres, parce qu’ils sont informés de façon privilégiée par les scientifiques, par les grands analystes stratégiques. Un des premiers rapports sur l’environnement qui a réveillé la Maison Blanche a été à l’initiative du Pentagone… En France, la mobilisation présidentielle ne date pas de Nicolas Sarkozy. François Mitterrand a rallié en 1981 les écologistes par la promesse de l’abandon d’une centrale nucléaire en Bretagne et en 1988 par celle, donnée à Brice Lalonde, d’un plan national de l’environnement. Il a prononcé un des discours les plus remarqués de la conférence de Rio et a veillé personnellement à l’aboutissement des réunions qui ont préparé la convention sur le réchauffement climatique. Jacques Chirac a fait, en 1995, un discours remarqué sur l’environnement – inspiré par Brice Lalonde – et de son intervention à Johannesburg, en 2002, on a retenu la formule « Notre maison brûle et nous regardons ailleurs ». Il n’est pas non plus anodin que J. Chirac soit aujourd’hui à l’origine d’une fondation préoccupée d’environnement au lieu de se cantonner dans des affaires stratégiques ou humanitaires. Aussi, quand Nicolas Sarkozy, pourtant le candidat le moins préparé à l’exercice écologique, lance la dynamique du Grenelle, il s’inscrit dans la lignée de ses prédécesseurs.

Avant tout, le Grenelle est issu d’une stratégie médiatique très réussie. Nicolas Hulot avait su se poser en risque politique majeur pour la société politique française, en même tant qu’en gourou écologique, d’autant qu’il avait élargi sa propre réflexion à celle d’autres organisations non gouvernementales groupées dans l’ « Alliance » : « Si vous ne prenez pas en compte le programme de l’Alliance, je me présente et, ainsi, tout le jeu du premier tour sera chamboulé ». C’est une stratégie « Coluche », appuyée non plus sur la dérision, mais sur un enjeu ressenti par les Français comme d’une gravité supérieure à l’enjeu politique. La réussite fut époustouflante : tous les candidats vont à Canossa s’incliner devant le pape de l’écologie, y compris celui qui a, de par son tempérament et de par les forces politiques qu’il représente, le plus de mal à intégrer la durabilité.

Le Grenelle repose ainsi sur une volonté de pouvoir, l’une politique, l’autre écologique, de ce couple improbable que forment Nicolas Hulot et Nicolas Sarkozy, deux individualistes rompus à la communication. L’un est passé de l’aventure individuelle à l’aventure planétaire, l’autre du destin individuel au gouvernement d’un pays. Même si le Grenelle ne saurait être résumé à cela, il ne faut pas perdre de vue ce phénomène pour interpréter l’année suivante les bonheurs et malheurs du processus : comment, à partir de ce coup de dés, transformer un engagement individuel en une gouvernance collective ?

Une mobilisation réussie

Exercice réussi en raison même de son urgence, de la bonne volonté et de l’enthousiasme des « parties » et de la mobilisation des connaissances existantes, le Grenelle a répandu pour la première fois dans l’histoire de la >v^e République un parfum écologique dans la période post-élection, dite de l’état de grâce.

La mobilisation régionale fut, elle aussi, réussie ; cela, malgré le caractère politicien du choix des villes, le rôle trop important donné pour l’organisation des débats à des préfets parfois inquiets sinon timorés, et leur manque de confiance envers la capacité au débat des Ong. Des acteurs qui ne se parlaient pas se sont parlé, une expression publique régionale a su se forger et dépasser les conflits locaux, et les participants ont manifesté dans les débats une écoute jusque-là inusitée et une vraie compétence. Le combat écologique, ou plutôt la conscience écologique de ce pays, y a sans nul doute gagné. La démocratie concertée sûrement. La démocratie participative… ? Nous n’irons pas jusque-là.

Illustrons notre propos. On a constaté d’abord un écart de préoccupation, d’expression et de méthode entre les parties prenantes au niveau national et au niveau local. Les grandes associations, qui ont joué le rôle de sentinelles des propositions de l’Alliance au sein des parties prenantes, sont peu présentes au niveau local, en particulier la Fondation Nicolas Hulot et Greenpeace, en même temps que le tissu associatif local est moins médiatique, plus divers, plus scientifique; ainsi, France Nature Environnement, qui a dû, au début du processus national, affirmer sa présence et sa légitimité, les a retrouvées pleinement à l’échelon local. On observe dans les débats locaux une plus grande proximité avec les préoccupations des citoyens. Ainsi, dans les Régions, le débat sur les installations nucléaires ne sera-t-il pas évité, alors qu’un consensus s’était formé au sein de l’Alliance pour ne pas gâcher la fête avec cette question déclarée par le Président de la République comme « non négociable ». On a aussi observé une diversité syndicale beaucoup plus riche au plan local que national, une mobilisation patronale intense, beaucoup moins défensive au niveau régional que local, des élus très divers selon les Régions, certains complètement engagés dans le processus du Grenelle, ayant fait travailler auparavant leurs assemblées, ayant consulté dans leurs territoires. Cela fut vrai de certains élus de la majorité. Cela fut le cas de certains présidents de Régions qui, sans compromission, ont joué le jeu. La Région Bretagne en est une illustration exemplaire. Mais, à nouveau, le contraste était patent entre cette attitude et la position plus attentiste des représentants des grandes associations d’élus à la table ronde, écartelés entre la défense des intérêts des collectivités, ce qui exige un dialogue avec le gouvernement, et la représentation de l’opposition à celui-ci.

Enfin, l’État fut techniquement impeccable mais on sentait ses représentants, locaux et nationaux, institutionnellement déconcertés devant ces parties prenantes savantes et surprenantes. L’État était à la fois puissance invitante et organisatrice, et sommé cependant de s’effacer au niveau local pour laisser la place au débat. En même temps, inquiets quant à leur devenir pour ce qui concerne l’administration de l’Environnement, les fonctionnaires de l’Équipement ont, à cette occasion, pris discrètement le pouvoir : des observateurs ont même été envoyés dans les débats publics, parallèlement à la mission « transparence » décidée par les ministres, pour rendre compte directement à l’Inspection générale de l’Équipement, et une nouvelle légitimité a été construite autour de l’élaboration d’un consensus qui ferait l’économie d’un débat contradictoire. La grande faiblesse du système, cependant, a tenu à la non-définition préalable du rôle de l’État dans la table ronde finale. De partie prenante comme une autre, l’État est devenu le rédacteur du projet de relevé de décisions, le distributeur de parole, le maître du temps dont le compte à rebours était l’heure du discours conclusif du Président de la République.

Cette ambivalence rend du coup arbitraire son rôle coutumier d’arbitre dans ce nouveau système de parties prenantes. L’absence de consécration juridique de cette place institutionnelle inédite s’est illustrée pendant la table ronde, laissant pressentir les conflits qui s’en suivraient. L’édifice n’a tenu qu’à cause de la volonté des organisations non gouvernementales, décidées à engranger l’indéniable progrès d’être reconnues, même facticement, comme des « égales » des décideurs publics constitutionnels. Cela vaut toujours mieux que d’être consultées de façon un peu condescendante, tolérées ou instrumentalisées. Enfin, la quasi-absence du Parlement dans le processus et la consultation post Grenelle du Conseil économique et social constituent une autre anomalie. Bien sûr, le Parlement s’est exprimé avant la table ronde du Grenelle lors d’un débat sans vote, d’ailleurs très instructif quant aux blocages de la majorité actuelle sur l’ensemble du processus : les propos de certains députés ou sénateurs étaient déjà des avertissements au gouvernement, qui se sont concrétisés lors du vote de la loi Ogm. Plus curieusement, le Conseil économique et social, à qui le gouvernement et l’ensemble des parties prenantes avaient le projet – concrétisé d’ailleurs dans ce projet de loi – de confier un espace de délibération, n’a pas été consulté au préalable. Il le sera seulement, dans des délais très courts, avant la présentation au Conseil des ministres du premier projet de loi.

Autrement dit, le processus, adoptant de nouveaux modes de consultation et de nouveaux interlocuteurs, a laissé de côté des institutions délibératives et consultatives, ce qui illustre que notre pays n’est pas encore mûr pour modifier en profondeur les lieux de consultation démocratique dans toutes ses composantes, des élus locaux à la société civile, des élus nationaux aux forces vives.

Le Grenelle qui reste à faire

Il est trop tôt à ce jour et avant la discussion au Parlement du premier projet de loi Grenelle I pour dresser un bilan. Mais, les ministres l’ont dit, le processus continuera après son premier anniversaire. On peut cependant avancer déjà plusieurs pistes.

La presse, à l’écoute des Ong, s’est fait l’écho du sentiment d’un processus « enlisé », trop lent, trop peu lisible. Pourtant, sept mois pour écrire un projet de loi qui embrasse de nombreux secteurs économiques et comporte de multiples arbitrages gigognes ne constituent pas un délai excessif. Il est plus inquiétant de voir que la préparation de ce projet s’accompagne d’une modification profonde des structures des ministères chargés de porter à bonne fin les mesures votées. La réduction de l’ancien ministère de l’Environnement à à peine deux directions générales au profit de cadres de l’Équipement qui ont pendant si longtemps combattu l’écologie – au nom d’une acception du développement durable dictée par l’Inspection générale de l’Équipement relookée pour la circonstance sous le vocable « Conseil général de l’environnement et du développement durable » –, fait partie de ces mystérieux psychodrames administratifs français qui n’augurent rien de bon du « verdissement » de l’État. « État exemplaire » dit le projet de loi Grenelle I, mais exemplaire de quoi ? Les Ong ne se sont guère mobilisées sur ce sujet, espérant sans doute récupérer la part de pouvoir que l’État semble abandonner à leur profit. Elles déchanteront, car elles ont aujourd’hui comme interlocuteur le seul niveau politique qui, dans cette énorme administration, sera peu relayé par ses cadres, pourtant garants de la continuité de l’esprit public du Grenelle.

L’élan donné par le Grenelle à la démocratie écologique est retombé, faute d’avoir été partagé au-delà des réunions entre les Ong et les ministres. Sans même parler des signaux négatifs donnés par le Parlement lors de la discussion de la loi Ogm, et par le Président de la République avec l’annonce un brin provocatrice du lancement du deuxième EPR, la rénovation du débat public est en panne. Pourtant, N. Sarkozy, dans un discours prononcé le 20 mai à Orléans, a réitéré son souhait de voir plus de décisions publiques adoptées selon le principe du « dialogue à cinq » du Grenelle. Certes, le projet de loi modifiant la Constitution, voté par le congrès le 21 juillet 2008, ajoute l’adjectif environnemental au titre du Conseil économique et social et prévoit que tous les projets de loi comprenant un volet environnemental y sont discutés préalablement, ainsi qu’une faculté d’accueillir des « pétitions », mais l’ensemble encore flou est renvoyé à une loi organique. Certes, les cinq parties prenantes du Grenelle de l’Environnement sont consacrées dans quelques articles du projet de loi, en particulier dans les procédures concernant les choix d’équipement. Une révision des procédures de la Commission nationale du débat public est prévue, mais le comité opérationnel (Comop) chargé du volet institutionnel du Grenelle s’est cantonné à des propositions très en deçà des ouvertures très novatrices esquissées dans les rapports de Mesdames Notat et Lepage. Le Comité du suivi du Grenelle s’essouffle, faute d’être irrigué par une organisation réfléchie, méthodique et partagée du débat citoyen.

En conclusion du rapport sur la consultation publique du Grenelle, on soulignait « l’attente considérable et la vigilance annoncée des citoyens sur les décisions publiques qui seront effectivement prises à l’issue de la consultation » 1. Cette vigilance se décourage et l’attente se transforme en déception, ce qui est dommage au vu d’une volonté politique réelle mais chaotique du gouvernement et d’une mobilisation interne considérable des composantes de chaque « partie prenante ».

Preuve en est que cette consultation, un succès dans les régions comme sur Internet – un « bouillonnement » –, n’a pas été ensuite exploitée. Malgré les assurances du Ministre, il n’y a pas eu de « livre blanc » pour mettre au jour les grandes contributions du public ; il n’y pas eu d’ateliers régionaux faisant suite de manière régulière aux débats du Grenelle. L’étape de la co-élaboration a été réduite ou bien à l’aspect technique des mesures envisagées (dans les Comop) ou bien à la consultation classique.

Le Grenelle a été un de ces moments dont notre pays est familier : un happening public qui aurait pu transformer des consciences citoyennes angoissées par l’avenir de la planète en consciences citoyennes engagées dans des processus de participation, des consciences malheureuses en consciences responsables… Il n’est peut-être pas trop tard : il suffirait que chaque partie prenante propose pour elle-même et collectivement une vraie charte de gouvernance et que l’État admette que, dans ce nouveau processus, ses fonctions d’arbitrage deviennent des co-élaborations plutôt que des verdicts. Le Grenelle s’est arrêté, surtout, aux portes de cette question fondamentale : pouvons-nous seulement, par des mesures techniques ou institutionnelles, stopper la dégradation des équilibres de la planète ou ne faudra-t-il pas se décider à changer de modèle de développement ? Ce Grenelle-là reste à faire.