L’aire métropolitaine de Barcelone s’étend sur une superficie de 600 km2, elle accueille environ 50 % de la population de la Catalogne. Les 36 villes qui la composent constituent un quasi- continuum urbain caractérisé par sa densité démographique, un haut niveau d’urbanisation du sol et d’activité économique. Depuis le milieu des années 90, cette aire métropolitaine, comme la Catalogne et l’Espagne en général, a bénéficié d’une croissance économique soutenue, et affiche un taux de chômage le plus bas qu’elle ait connu (au-dessous de 7 %). En même temps, la ville de Barcelone a considérablement amélioré sa position internationale grâce au succès des Jeux olympiques de 1992. Elle accueille chaque année plus de cinq millions de touristes, elle est devenue un centre international de congrès et de foires. Les classements européens la placent comme l’une des villes bénéficiant de la meilleure qualité de vie, et parmi les plus attractives pour des investissements étrangers.

En dépit de ces réussites, le sentiment se fait jour que l’aire de Barcelone arrive au terme d’un cycle et qu’elle a besoin d’une nouvelle impulsion pour trouver sa place dans le contexte global.

Défis pour demain

De plus en plus, la compétitivité entre les territoires sera conditionnée par leur capacité à s’intégrer dans les réseaux mondiaux de connaissance et d’innovation (en se distinguant par exemple dans des domaines spécifiques d’excellence), à être connectés avec les centres économiques globaux (par des infrastructures de transports et télécommunications de premier niveau) et à répondre aux demandes de bien-être d’une population très diverse aux plans ethnique, économique et culturel.

Dans le domaine économique, le défi le plus important auquel sont affrontées la Catalogne et l’aire métropolitaine de Barcelone pour consolider le passage à l’économie de la connaissance est celui de la recherche-développement. Désignée jadis comme la « Manchester catalane », l’aire de Barcelone a vu depuis le milieu des années 60 une désindustrialisation progressive et sa mutation vers une économie de services. La base économique traditionnelle, représentée par les industries textiles, la métallurgie, la chimie et par l’alimentation, ont peu à peu fait place au développement de nouveaux secteurs en lien avec l’économie de la connaissance : l’audiovisuel, la biomédecine ou les technologies de l’information et de la communication. Ces nouveaux secteurs cohabitent avec les secteurs traditionnels et avec un secteur de services orientés vers des activités à faible valeur ajoutée. Il faut souligner l’importance du tourisme et de la construction, deux activités porteuses d’emploi et qui ont grandement bénéficié d’une décennie de croissance économique ininterrompue.

Donc, le passage à une économie de services avancés dépendra de la capacité des entreprises, des universités et du secteur public à augmenter l’investissement en R&D, de promouvoir des universités d’excellence, de favoriser les transferts de technologie entre universités et entreprises, d’attirer et de garder les talents et de faire progresser l’internationalisation des entreprises.

Dans le domaine social, les enjeux sont ceux de la qualité du système scolaire, de l’accès au logement et de l’intégration des immigrants. Le taux de l’échec scolaire reste préoccupant dans l’enseignement secondaire obligatoire. Cet échec n’a pas seulement un impact négatif pour la formation du capital humain, mais aussi pour tout ce qui touche à la cohésion sociale. Par ailleurs, l’augmentation des prix du logement, l’étroitesse du parc social et une offre insuffisante de locations ont conduit à une situation telle que d’amples couches de la population n’accèdent que difficilement à un logement abordable. Une situation qui retarde considérablement l’émancipation des jeunes et qui a logiquement affecté le taux de fécondité. Enfin, l’augmentation rapide du nombre d’immigrants ces dernières années a fait place à une société beaucoup plus diverse, avec de nouveaux besoins et davantage de risques d’exclusion sociale.

Un instrument stratégique

Les défis antérieurs ont entraîné de multiples réponses de la part des acteurs de l’aire métropolitaine. L’une des initiatives les plus fortes et les plus novatrices fut celle du Plan stratégique métropolitain de Barcelone 1. Il représente un exemple original « de concertation », engagée en 1988 (quatre ans avant les Jeux olympiques), afin d’ouvrir une réflexion sur le modèle de développement de Barcelone lors de l’étape post-olympique.

Le « Plan » est une association mixte, à la fois publique et privée, sans but lucratif, présidée par le maire de Barcelone. Il réunit actuellement plus de trois cents membres issus des principales institutions politiques, économiques et sociales de l’aire métropolitaine. Il accueille deux types d’institutions : celles qui ont la capacité de provoquer des changements et celles qui ont la possibilité de les mettre en œuvre. Dans le premier groupe, on trouve les 36 municipalités de l’aire métropolitaine, le gouvernement de Catalogne, les syndicats, les associations d’entreprises, la Chambre de Commerce, les universités, le port et l’aéroport, parmi d’autres. Dans le second groupe, sont présents les organismes financiers, les grandes entreprises et les associations professionnelles, culturelles et citoyennes.

La mission du Plan est l’analyse stratégique de l’avenir du Grand Barcelone dans un horizon de long terme. Il met cette mission en œuvre en croisant la réflexion prospective – prévoir les nouveaux thèmes, repérer les défis décisifs pour le territoire, opportuns ou menaçants –, et la définition d’une stratégie – faciliter l’accord entre les différents agents sur les moyens à prendre pour répondre à ces défis. En ce sens, le Plan se veut à la fois un catalyseur du changement et un instrument du consensus.

L’intérêt d’un instrument aussi singulier est à comprendre dans un contexte politique et institutionnel caractérisé par l’absence d’un gouvernement métropolitain (comme, par exemple, le Great London Authority). Sur ce territoire relativement homogène, qui est en grande partie un continuum urbain et qui a un modèle industriel propre, il y a eu dans les années 80 une entité métropolitaine dotée de compétences ; mais elle fut abolie en 1986 par le gouvernement catalan pour bloquer l’émergence d’un éventuel compétiteur politique. Les 36 municipalités de l’aire métropolitaine ont continué cependant de collaborer par-delà toute couleur politique, conscientes de la nécessité de coordonner les grandes réalisations dans le territoire.

C’est dans ce contexte qu’en 2003, le Plan, initialement conçu comme un instrument au service de la seule ville de Barcelone, a décidé d’élargir son champ d’activité, avec la volonté d’aborder de manière conjointe une stratégie métropolitaine de l’avenir. On peut repérer trois facteurs qui ont motivé ce changement. D’abord, la nécessité était ressentie d’améliorer la coordination face au trop grand nombre de niveaux administratifs présents sur le territoire. De plus, il était important de donner la priorité à la productivité du territoire et à 1’efficacité de sa gestion dans une aire entièrement urbanisée et où presque aucun terrain n’est disponible pour la création d’activités économiques. D’où la nécessité de travailler à la formulation de stratégies conjointes, mais aussi d’engager une gestion partagée des principaux actifs stratégiques du territoire (par exemple pour 1’aéroport, situé hors de la municipalité de Barcelone).

Enfin, le surgissement des questions appelait un cadre d’initiatives communes, comme celle de l’accès au logement pour de nombreux groupes de population, ou les nouvelles exigences sociales nées de l’augmentation du nombre des immigrants. Tous ces facteurs sont liés au dépassement d’une vision du territoire comme démarcation administrative pour le repenser dans la perspective de la ville réelle, espace où se rencontrent les acteurs.

Une nouvelle gouvernance

Dans cette logique, le Plan stratégique est un instrument de synergie entre acteurs publics et privés du territoire. Pour que cette synergie soit possible, la relation entre les acteurs au sein du plan repose sur quatre principes : consensus, collaboration public-privé, leadership partagé et absence de conventionnalismes.

Néanmoins, le Plan demeure un espace de réflexion stratégique et ne prétend en aucune manière se substituer à un modèle de gouvernance métropolitaine. Ce sont les institutions du territoire qui ont la responsabilité de mettre au point un modèle de gestion répondant au contexte social, marqué par une dissémination du pouvoir, la multiplicité des centres de décision urbains et la fluidité des lignes de séparation entre public et privé.

Cette perspective induit un changement dans la manière de comprendre l’intervention publique et l’action collective dans le territoire 2. La sphère publique devra être partagée puisque les sources de création de valeur publique se sont multipliées. Il est important d’activer le réseau existant et de renforcer sa densité relationnelle. Les gouvernements locaux, les gérants publics, les professionnels, les experts, les entreprises, les citoyens les médias et le tissu associatif sont les acteurs de ce réseau.

Mais comment activer le réseau ? Une manière est de faciliter la création d’espaces de gouvernance informelle où ces acteurs puissent échanger leurs points de vue et articuler des propositions pour améliorer la compétitivité du territoire. Par exemple, la « Plateforme Barcelone connaissance, innovation et croissance », créée en 2005, est une institution informelle composée de six institutions clés : la mairie, le département d’économie du gouvernement catalan, l’Université autonome de Barcelone, la Chambre de commerce, la Caixa (principale caisse d’épargne) et le Plan stratégique. Elle a pour objectifs principaux de « créer les conditions nécessaires pour promouvoir le changement culturel de l’économie de la connaissance ; créer une atmosphère favorable pour éviter la dispersion des efforts et ressources ; réduire les vides de coopération entre les institutions de la connaissance, les entreprises et l’administration publique ; et faciliter la prise de décisions ».

Dans ce contexte, le leadership politique devient alors un leadership « expressif » 3. Plutôt qu’un leadership reposant sur une conception restrictive du pouvoir, il s’agit de l’utiliser pour « représenter » le territoire, pour lui donner tout son sens, le projeter vers l’avant et établir des liens de reconnaissance entre les diverses communautés. Les jeux olympiques de 1992 ont été un bel exemple de ce leadership expressif : la mairie a profité de la nomination de Barcelone pour promouvoir des synergies positives de l’action collective.

En définitive, il faut retrouver cet esprit. Dans l’avenir, l’aptitude de l’aire métropolitaine de Barcelone à répondre aux défis dépendra de plus en plus de celle de ses agents à parvenir à des visions partagées et à mettre en place les mécanismes permettant de les concrétiser.