Neuf années!Telle est la durée – à quelques jours près – qui s’est écoulée entre l’adoption formelle du traité de Nice par les chefs d’État et de gouvernement en décembre 2000 et l’entrée en vigueur de celui de Lisbonne, le 1er décembre 2009, dans une Union européenne (UE) passée entre-temps de quinze à vingt-sept États membres.

Pour mieux comprendre ce que représente le traité de Lisbonne pour l’UE et son avenir, c’est précisément au traité de Nice (complété par la Déclaration de Laeken de décembre 2001) que nous pouvons remonter, pour relever quelques-unes des avancées marquantes de Lisbonne, en termes de clarification et de simplification institutionnelles, de légitimité démocratique et de présence de l’UE sur la scène internationale.

De Nice à Lisbonne, en passant par Laeken

Le traité de Nice était le fruit d’un compromis laborieux. De longues heures avaient été nécessaires pour déterminer les nouvelles modalités d’un vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil des ministres, l’institution communautaire qui représente les États membres où sont décidés les actes législatifs de l’UE. L’ambition affichée n’était en réalité autre que de permettre à l’UE d’intégrer le plus tôt possible en son sein, dix, bientôt douze, nouveaux pays, tout en évitant le blocage du processus décisionnel au sein d’un Conseil amené à prendre de plus en plus ses décisions par vote à la majorité qualifiée et non plus à l’unanimité, du fait de l’extension croissante des compétences de l’UE et de l’augmentation prévue du nombre d’États membres.

Mais d’autres défis se présentaient à l’UE, auxquels le traité de Nice ne répondait que très partiellement. Les référendums organisés pour la ratification du traité de Maastricht en 1992 [1] avaient fait apparaître au grand jour le fossé qui existait entre l’UE, avec ses institutions et leur fonctionnement complexe et peu lisible, et les citoyens de l’UE, avec leurs attentes et leurs exigences en matière de transparence et de démocratie. Les révisions les plus récentes des traités, de plus en plus rapprochées dans le temps [2], avaient procédé à des changements par “ saupoudrage ”, avec pour corollaire une complexification croissante des traités fondamentaux de l’UE. Une réflexion en profondeur sur la structure et le fonctionnement institutionnels de l’UE était devenue inéluctable.

Conscients de ces enjeux, un an seulement après l’adoption du traité de Nice alors que celui-ci n’avait pas encore été ratifié par tous les États membres, les chefs d’État et de gouvernement réunis en Conseil européen adoptent les 14 et 15 décembre 2001 la Déclaration de Laeken sur l’avenir de l’Unioneuropéenne. L’objectif est double : « rapprocher les institutions européennes du citoyen » en leur conférant « moins de lourdeur et de rigidité et surtout plus d’efficacité et de transparence », ce qui passe par « une meilleure répartition et définition des compétences dans l’Union européenne » et « la simplification des instruments de l’Union » ; mais aussi fournir à l’Europe les moyens d’exercer « ses responsabilités dans la gouvernance de la globalisation ». La voie choisie est celle d’une Constitution, nouveau document fondamental unique appelé à remplacer le mille-feuille issu des multiples traités antérieurs; le moyen est celui d’une Convention, regroupant des représentants des États membres, de la Commission, du Parlement européen (PE), des Parlements nationaux, adossée à une large consultation de la société civile.

L’aboutissement de ce processus est connu : le traité établissant une Constitution pour l’Europe est rejeté par référendum, en France puis aux Pays-Bas, au printemps 2005. Après une période de réflexion, et grâce à l’impulsion décisive du PE et de la Présidence allemande du Conseil au cours du premier semestre 2007, ce n’est pas une refonte globale sous forme de Constitution, mais un nouveau traité modificatif qui est négocié, puis signé à Lisbonne le 13 décembre 2007, avant d’être soumis à la ratification des vingt-sept États membres. Après les multiples vicissitudes du processus de ratification, sur lesquelles nous ne revenons pas ici, le traité de Lisbonne peut enfin entrer en vigueur le 1er décembre 2009.

Les avancées du traité de Lisbonne

La Déclaration de Laeken demeure le “mètre étalon” de la réponse apportée par le traité de Lisbonne au « citoyen [qui] demande une approche communautaire claire, transparente, efficace et menée de façon démocratique » et à la nécessité de conférer à l’UE une stature internationale plus visible et plus unanime, afin qu’elle puisse s’acquitter d’un « nouveau rôle […] dans un environnement mondialisé ».

Clarification et simplification institutionnelles

L’effort de clarification est réel :

- Il n’y a désormais plus deux noms, UE et CEE, mais un seul, UE, et les trois “piliers” de Maastricht disparaissent. Néanmoins, le traité connaît toujours une double subdivision : le traité sur l’UE (TUE) et le traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE), qui modifient seulement les traités antérieurs, là où la Constitution avait produit un unique document.

- L’UE obtient la personnalité juridique. Elle peut ainsi devenir partie à la Convention européenne des droits de l’homme et se défendre elle-même en cas d’accusation en violation.

- Deux articles énoncent de manière limpide les valeurs et les objectifs (art. 2 et 3 TUE) de l’UE, en les plaçant avant toutes les autres dispositions. Il est ainsi signifié que les institutions et leurs mécanismes de fonctionnement sont subordonnés aux valeurs et objectifs de l’UE, non l’inverse.

- Les compétences sont réparties en trois catégories distinctes : les compétences exclusives de l’UE; les compétences partagées avec les États membres; les compétences d’appui de l’UE aux actions des États membres (art. 2 à 6 TFUE). La deuxième catégorie rassemble toutefois les compétences qui n’entrent dans aucune des deux autres catégories, et n’est pas à lire comme une liste exhaustive.

- Le vote à la majorité qualifiée est étendu à de nouveaux champs d’application et son calcul est simplifié (55 % des États membres, 65 % de la population totale) [3].

- Toute révision future des traités devra être précédée d’une Convention, à l’image de celle qui avait préparé le projet de Constitution. Néanmoins, certaines dispositions non essentielles pourront être modifiées sans recourir à ce processus et à la ratification subséquente des États membres grâce à l’activation d’une « clause passerelle » : par exemple, pour étendre les champs d’application de la majorité qualifiée ou de la procédure de codécision. Mais les Parlements nationaux se voient attribuer un droit de veto sur l’activation d’une telle clause.

- Les séances du Conseil consacrées aux travaux législatifs sont désormais publiques [4].

- Le Conseil européen et la Banque centrale européenne obtiennent le statut d’institutions. Leurs actes deviennent ainsi soumis au contrôle judiciaire de la Cour de Justice de Luxembourg.

Ces dernières dispositions répondent au souci de promouvoir une plus grande légitimité démocratique de l’UE tout en assurant une plus grande transparence de ses travaux.

Légitimité démocratique

En termes de légitimité démocratique, précisément, d’autres avancées sont à noter :

- En matière de démocratie représentative, le PE devient désormais co-législateur de l’UE aux côtés du Conseil du fait de l’extension de la procédure dite de codécision à de nombreux champs d’application. Par ailleurs, la contribution des Parlements nationaux « au bon fonctionnement de l’Union » (art. 12 TUE) est mentionnée pour la première fois, notamment par le biais de leur information directe par les institutions de l’UE sur les projets législatifs en cours et par le rôle qui leur est octroyé dans le contrôle du respect du principe de subsidiarité.

- En matière de démocratie participative est ouverte la possibilité à au moins un million de citoyens de l’UE, issus d’un nombre « significatif » de pays membres, de demander à la Commission d’initier, dans le cadre de ses compétences, un acte juridique (art. 11 TUE). Toutefois, les modalités pratiques de mise en œuvre d’une telle initiative citoyenne devront être déterminées ultérieurement.

L’UE sur la scène internationale

Enfin, pour accroître la représentation et le rôle de l’UE sur la scène internationale, deux nouveaux postes sont créés :

- Le « Président du Conseil européen », doté d’un mandat de 2 ½ ans, renouvelable une fois, doit incarner une plus grande stabilité à la tête du Conseil européen, tout en assurant une meilleure coordination interne du travail de celui-ci. Le Premier ministre belge en exercice, Hermann van Rompuy, a été choisi, on le sait, par consensus entre ses pairs.

- Le « Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité », rassemble sous un seul mandat les prérogatives de deux postes antérieurs, en étant à la fois Président permanent du Conseil des affaires étrangères et Vice-Président de la Commission. Un service diplomatique propre, à constituer, est adjoint à ce poste, dont le titre à rallonge a été voulu par les Britanniques, qui récusaient celui de ministre des affaires étrangères, aux accents trop fédéralistes à leurs yeux. Or c’est à une Britannique, Catherine Ashton of Upholland, qu’il échoit.

Faire face à l’avenir

Cette liste des ouvertures permises par le traité de Lisbonne illustre surtout la manière de procéder de l’UE : chacune est le plus souvent nuancée ou atténuée, parce que fruit d’un compromis. Par exemple, le vote à la majorité qualifiée au Conseil est étendu à de nouveaux domaines, mais pas avant 2014, à la demande expresse de la Pologne qui craint, à tort ou à raison, une perte de sa souveraineté nationale. Autre exemple : si avec Hermann van Rompuy et Catherine Ashton le dispositif antérieur en matière de politique extérieure de l’UE est clarifié, il est en même temps bien complexifié. En effet, à côté du Président de la Commission, il y aura désormais deux autres “têtes” au sommet de l’UE. Si leurs compétences et leurs fonctions sont théoriquement distinctes, leurs délimitations respectives ne sont pas toujours précisément définies, leur laissant une certaine marge de manœuvre. Chaque poste deviendra ce que son titulaire en fera dans les cinq années qui viennent. D’où l’importance du choix de ces titulaires. Mais aussi l’importance d’attendre qu’ils se mettent à l’œuvre, avant de porter un jugement prématuré, sur les fonctions elles-mêmes et plus encore sur les personnes qui les occupent.

Il en va de même pour la plupart des autres mesures. Leurs implications en matière d’équilibre institutionnel des pouvoirs comme en matière de légitimité démocratique sont difficiles à prévoir, sauf à entrer dans des spéculations que nous préférons laisser à d’autres.

Il est bien sûr trop tôt pour dire ce que produiront réellement les nouvelles dispositions du traité de Lisbonne. L’arbre se reconnaît à son fruit. Espérons néanmoins, à l’instar de Markus Ferber, député européen de Bavière [5], que là où le traité de Nice avait répondu à la nécessité de rendre l’UE apte à l’élargissement ( erweiterungsfähig), celui de Lisbonne répondra à celle de rendre l’UE apte à faire face au futur ( zukunftsfähig), conformément aux objectifs de la Déclaration de Laeken.


1 / Résultat négatif au Danemark, positif, mais de justesse, en France.
2 / De l’Acte unique européen (signé en février 1986) au traité de Maastricht (signé en février 1992) : six ans ; du traité de Maastricht au traité d’Amsterdam (signé en octobre 1997) : cinq ans et huit mois ; du traité d’Amsterdam au traité de Nice (signé en février 2001) : trois ans et quatre mois.
3 / Mais cette disposition ne s’appliquera qu’à partir du 1er novembre 2014, et avec une période transitoire jusqu’au 31 mars 2017.
4 / Les délibérations au PE le sont depuis longtemps.
5 / Les délibérations au PE le sont depuis longtemps


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