Taboues au sein des instances internationales, les migrations sont de fait régies par la loi du plus fort. Depuis quelques années, le Forum mondial sur la migration et le développement rassemble acteurs de la société civile et représentants des pays d’émigration et d’immigration pour envisager les règles communes d’une gouvernance mondiale des migrations.

À la différence d’autres enjeux mondiaux (santé, commerce, alimentation ou environnement), on ne parle pas des migrations dans les grandes enceintes internationales, sauf pour en évacuer rapidement le contenu et considérer que c’est un sujet trop sensible pour l’aborder ouvertement et auprès d’une large audience. On ne parle des migrations ni au G8, ni au G20. Le thème est renvoyé aux accords bilatéraux, conclus entre États d’accueil et d’origine, souvent en forme de marchandage. La résolution des conflits est du ressort du Conseil de sécurité, la culture débattue à l’Unesco, la finance au FMI, l’enfance à l’Unicef, le commerce à l’OMC… En revanche, l’Onu ne dispose aujourd’hui d’aucun organisme spécialisé dédié aux migrations – à l’exception du HCR pour la question spécifique des réfugiés. L’OIM (Organisation internationale des migrations) est une ONG privée, née de la structure humanitaire implantée à Genève qu’elle a remplacée. Elle a cependant vocation à voir son rôle accru dans le recueil de données et d’analyses sur les migrations, ainsi que comme partenaire privilégié pour débattre des migrations sur la scène mondiale avec les grandes organisations internationales et les États (elle a joué un rôle dans le rapatriement des déplacés dans les années 1990-2000). Cette carence dans le traitement international des migrations peut paraître surprenante. Elle s’explique par le fait que la question est traditionnellement perçue comme un enjeu essentiel de souveraineté, d’où la réticence de nombreux États à en débattre au plan international et la préférence pour une sorte de « far west » où seuls les grands pays d’immigration définissent le droit et le sort des migrants à l’échelle mondiale.

Seuls les grands pays d’immigration définissent le droit et le sort des migrants à l’échelle mondiale.


Le droit international en la matière reste lui aussi très lacunaire. Par-delà la reconnaissance par la Déclaration universelle des droits de l’homme du droit de quitter son pays, par-delà les conventions de l’Organisation internationale du travail (OIT) et celles de Genève pour la protection des réfugiés et apatrides, ce n’est qu’en 1990 qu’a été proposée à la signature la Convention sur les droits de tous les travailleurs migrants et de leurs familles. Mais à ce jour, elle n’a été signée que par 46 États, tous du Sud…

Au plan géopolitique, on peut distinguer plusieurs grandes postures. Les pays riches continuent à affirmer la suprématie de la souveraineté des États, tout en fermant l’entrée principale et en ouvrant celle de service, car ils sont souvent dépendants des migrations, économiquement et démographiquement. Les pays pauvres sont soucieux de maintenir les frontières ouvertes pour le départ de leurs nationaux, pourvoyeurs de transferts de fonds (400 milliards de dollars en 2012). L’idée d’une gouvernance multilatérale des migrations – associant pays de départ et pays d’accueil, mais aussi tous les acteurs qui gravitent autour des migrations (ONG, Églises, syndicats patronaux et de travailleurs, associations de migrants et de défense des droits de l’homme) – capable de penser des règles qui présideraient aux politiques étatiques, peine à trouver une traduction, compte tenu de la disparité des acteurs et de leur faible tradition d’engagement collectif pour sortir des schémas sécuritaires.

Pourtant, les migrations ne sauraient être l’objet des seules régulations nationales, quand le court terme et la soumission aux sondages d’opinion, la montée des sentiments de peur de l’autre président aux décisions politiques. Une approche rationnelle, apaisée, de long terme, prenant en compte la multiplicité des paramètres fait trop souvent défaut. Une gouvernance mondiale des migrations permettrait de sortir de l’hypocrisie de la fermeture des frontières, génératrice de millions de « sans-papiers » et de graves atteintes aux droits de l’homme (avec morts à la clé), des politiques d’affichage du tout sécuritaire, de la soumission aux idées xénophobes.

C’est dans ce contexte qu’émerge aujourd’hui la lente quête de reconnaissance des migrations comme enjeu global, géré dans le multilatéralisme des acteurs au sein d’une gouvernance globale qui définirait les règles supranationales. L’origine et l’activité du Forum mondial sur la migration et le développement s’inscrit dans cette logique. L’avenir dira s’il aura été l’embryon d’une gouvernance mondiale des migrations.

Germination du « Forum migration et développement »

C’est en 1994, à la conférence du Caire sur la population et le développement qu’émerge l’idée qu’il faudrait appliquer des règles internationales à la migration. En 2003, le secrétaire général des Nations unies, Kofi Annan, soutenait l’idée d’une « gouvernance mondiale des migrations », proposée par le Geneva Migration Group, à l’initiative de huit organisations de l’orbite onusienne[1]. Rejoint par la Banque mondiale et le HCR – et bientôt par l’Unesco – il devient le Groupe mondial sur la migration (Global Migration Group). En son sein, une commission (où siègent à titre indépendant dix-neuf personnalités) émet des recommandations qui, faute d’une véritable implication des États, restent très générales. Cependant, son rapport de 2005 constitue le premier exercice international traitant les migrations comme enjeu global. Il aborde plusieurs aspects : travail, développement, sécurité des États et des personnes, intégration, protection des migrants, gouvernance mondiale. Dans la foulée, Kofi Annan lance à New York en 2006 le Dialogue de haut niveau, qui est à l’origine du Forum mondial sur la migration et le développement.

Aucune manifestation importante au siège des Nations unies n’avait été jusque-là consacrée aux relations étroites entre migrations internationales et développement[2]. Ce lieu de discussion large, ouverte et transparente, dans un cadre informel, non contraignant, volontaire, mené par les gouvernements et la société civile, ne cherche pas à produire des textes négociés ni des décisions doctrinales. Il est multilatéral et réunit autour de la table des représentants d’une large palette de ministères[3] venus des pays d’origine, de transit et de destination des migrants, à tous les stades de développement économique, social et politique. Il s’appuie sur l’expérience d’organisations internationales et régionales, d’ONG, de syndicats, du secteur privé, d’associations de migrants, d’experts, d’associations de défense des droits de l’homme. Le lien avec les Nations unies est assuré par la présence de son secrétaire général aux réunions annuelles et par la présidence assurée par le Global Migration Group.

Ainsi les migrations internationales s’installent-elles timidement parmi les enjeux internationaux, sous la forme d’un processus parallèle au sein des institutions onusiennes. C’est un cadre de réflexion et de délibération permettant de réunir des acteurs divers autour d’objectifs communs. La place des États n’a pas disparu, mais elle est soumise à un cadre, l’inscription des migrations parmi les biens publics mondiaux de l’humanité. Ce dialogue marque un moment important dans l’examen par les États des moyens de tirer avantage des migrations internationales et de réduire leurs effets indésirables, dans une perspective gagnant-gagnant-gagnant (pour les pays d’accueil, ceux de départ et pour les migrants eux-mêmes). 140 États membres des Nations unies ont « souligné le caractère universel des migrations internationales » et affirmé qu’elles « allaient croissant, tant par leur ampleur que par leur complexité, et qu’elles touchaient quasiment tous les pays du monde. Ils ont reconnu que les migrations internationales pouvaient être un facteur positif de développement aussi bien dans les pays d’origine que dans les pays de destination, à condition qu’elles s’accompagnent d’un ensemble de politiques appropriées[4] ».

Les migrations internationales s’installent timidement parmi les enjeux internationaux, sous la forme d’un processus parallèle au sein des institutions onusiennes.


Le Forum propose une plateforme pour le partage des expériences, des innovations et des bonnes pratiques, afin de renforcer la cohérence entre politiques migratoires et de développement. Une ou deux journées de la société civile, réunissant ONG, associations de migrants, organisations de la diaspora, représentants syndicaux et patronaux, collectivités territoriales, précèdent le Forum intergouvernemental.

2007-2013 : un premier cycle

La première réunion du Forum mondial sur la migration et le développement, organisée par le gouvernement belge en concertation avec le représentant spécial du secrétaire général, Peter Sutherland, s’est tenue à Bruxelles du 9 au 11 juillet 2007. Elle s’est centrée sur le développement du capital humain et la mobilité de la main-d’œuvre, les transferts de fonds et des compétences, le rôle des diasporas, la cohérence politique institutionnelle et les partenariats. La question migratoire est ainsi sortie du champ bilatéral, elle a quitté le seul terrain de la sécurité et du contrôle du territoire. La préparation des positions des États a demandé un travail de concertation au niveau national. Des rapprochements nationaux et internationaux se sont opérés pour élaborer des positions communes, notamment à l’initiative des représentants de la société civile.

Sans structure administrative, financière ou politique, le Forum demeure une structure parallèle à la diplomatie onusienne. Le thème, cantonné aux relations entre migration et développement, est le fruit d’un compromis pour pouvoir traiter des migrations, mais aussi une source de malentendus. Certains pays d’accueil voient dans le développement des pays d’origine un moyen durable de réduire les flux migratoires. Nombre d’ONG, en revanche, y perçoivent des risques d’identification des migrants à des « instruments » de développement, au détriment de la reconnaissance des droits de l’homme.

En soulignant les effets pervers de l’unilatéralisme (échec des politiques de retour, atteintes aux droits de l’homme, multiplication des sans-papiers, morts aux frontières, développement de stratégies de contournement des frontières, économie du passage, échec du développement comme alternative à la migration), la gouvernance recherchée envisage la migration comme un fait social total. Elle met en scène les acteurs qu’il implique et les intérêts sociaux qu’il intègre. Elle cherche aussi à aller au-delà de la coopération intergouvernementale, coûteuse et de peu d’effets.

La gouvernance recherchée envisage la migration comme un fait social total. Elle met en scène les acteurs qu’il implique et les intérêts sociaux qu’il intègre.


C’est pour favoriser la rencontre entre États du Nord, du Sud et ONG et l’émergence de règles communes susceptibles de sécuriser les parcours de mobilité que le Forum a vu le jour. Mais le processus « bottom up » a encore beaucoup de verrous à faire sauter : l’acceptation de la mobilité par l’opinion publique comme valeur culturelle, la circularité plutôt que la fermeture des frontières, la conquête de nouveaux droits… Ainsi, la convention des Nations unies de 1990 sur les droits de tous les travailleurs migrants et de leurs familles, entrée en vigueur en 2003 et qui sert de socle au Forum, n’a été signée que par quarante-six États du Sud et a été rejetée par tous les pays d’accueil. Pour sortir de la seule gestion étatique des migrations et du contrôle des frontières, il convient de reconnaître le décalage entre les politiques migratoires, qui correspondent souvent à des schémas dépassés, et la réalité des flux. C’est l’esprit même du multilatéralisme, qui prend en compte les points de vue et revendications d’autres acteurs. Mais sans coordination des acteurs, comment traiter un tel enjeu ?

Le dialogue s’est poursuivi à Manille (octobre 2008) sur le thème « Protéger et renforcer les capacités des migrants pour le développement. La dimension humaine de la migration était mise en avant dans un débat où, souvent, ne sont traitées que les rationalités économiques. L’importance des données (comparables et accessibles aux décideurs politiques) et de la recherche a été soulignée, tant pour l’élaboration de politiques que pour l’enrichissement du débat public.

En 2009, le Forum d’Athènes a réfléchi à la sensibilisation à l’échelle mondiale du lien nécessaire entre migration et développement pour en faire un levier dans la réalisation des Objectifs du millénaire pour le développement, en particulier le premier, la lutte contre la pauvreté. Il s’est appuyé sur le rapport du PNUD, qui insiste sur la nécessité d’initiatives nationales et internationales pour améliorer le développement humain en élevant le niveau de vie et en élargissant la liberté et le choix de rester ou de partir. La migration ne doit pas être une stratégie de survie, mais un choix. Les migrants doivent être considérés comme des participants actifs au développement. Mais, ce modèle gagnant-gagnant-gagnant, qui fonde l’hypothèse de bien public mondial, est loin d’être réalisé. Le Forum d’Athènes a aussi permis de mieux associer les initiatives régionales et interrégionales[5].

Lors de ces forums, les acteurs de la société civile ont montré des intérêts dispersés, parfois contradictoires, mais ils ont concentré l’essentiel de leur mobilisation autour de la signature par les États du Nord de la Convention de 1990 des Nations unies sur les droits de tous les travailleurs migrants et de leurs familles (y compris ceux en situation irrégulière). Parmi les participants, les syndicats se montrent les plus déçus : ils regrettent que ce processus soit organisé hors des Nations unies et que les invités de la société civile soient marginalisés et cooptés, les discussions entre ONG et associations de diasporas et les organisations manquant de clarté. En revanche, les grandes organisations (HCR, OIM, Commission internationale catholique pour les migrations, OIT) tiraient un bilan plus positif, mettant l’accent sur la progressivité du processus : d’un débat sur la pertinence de poser la question en termes de droits de l’homme, le Forum en est venu à examiner la pratique de ces droits, avant de poser la question sous l’angle du développement des pays d’origine et de destination.

À Puerto Vallarta (Mexique) en 2010, le Forum s’est proposé de créer un espace pour institutionnaliser le débat de façon globale. Il a conseillé de moderniser les concepts, notamment la distinction de plus en plus floue entre pays de départ, d’accueil et de transit. La symbolique était importante et l’inclusion des Nations unies (et donc du HCR) a été considérée comme essentielle pour donner du poids à cette initiative. Ce forum a insisté sur la responsabilité partagée, notion cruciale pour faire progresser la réflexion des gouvernements et le partenariat entre gouvernements, société civile, secteurs public et privé et migrants, outil clé pour gérer la migration et le développement d’une manière équilibrée. L’intégration d’une perspective de développement humain a offert l’occasion de discuter de questions comme la santé, l’éducation, la formation, les questions de genre et les droits de l’homme. Pour la première fois, l’impact du changement climatique sur la migration a été pris en considération. En 2012, à l’Île Maurice, le Forum s’est penché sur la mobilité des travailleurs et les pratiques de recrutement, la protection des travailleurs migrants et de leurs familles, en particulier les employés domestiques et les personnes vulnérables, le rôle des diasporas et des migrants dans l’entreprenariat et les investissements sociaux et financiers. La notion de travail décent a été soulignée.

Le Forum portera-t-il des fruits ?

En octobre 2013 à New York, le processus, son impact sur les politiques et son cadre plus large de réflexion feront l’objet d’une évaluation par les pays participant, afin de déterminer les perspectives à plus long terme. Au cours des six dernières années, une démarche nouvelle et concrète s’est construite au cœur du débat global sur la migration : un processus mondial, conçu pour améliorer l’effet positif de la migration sur le développement (et inversement), jouant le rôle d’« incubateur » d’une gouvernance de la migration. Le Forum n’aboutit pas à des résultats négociés. Il propose aux gouvernements des orientations, des recommandations, des expertises pour l’action. En l’absence d’un véritable bilan des acquis des forums successifs, demeure l’impression d’un manque de méthode pour progresser dans l’élaboration de politiques. Les thématiques abordées sont multiples et l’approche globale occulte parfois une analyse plus fine, tenant compte de la diversité des parcours des migrants.

Pour que le Forum remplisse correctement son rôle, trois directions se dessinent : le renforcement de la consultation des acteurs non gouvernementaux ; une meilleure synergie entre les organisations intergouvernementales, tant pour en exploiter les travaux que pour leur dimension opératoire ; le renforcement de la recherche : la remontée des enseignements d’une abondante littérature scientifique et la définition d’axes de recherche pertinents pour les décideurs sont pour l’instant insuffisantes. Afin de mieux comprendre les impacts de la migration sur le développement et les impacts du développement sur la migration, il s’avère nécessaire d’enrichir les données sur les caractéristiques des migrants et les raisons de leur migration, sur les conditions et les activités des membres de la diaspora et les envois de fonds.

La position de l’Union européenne et de ses États est pour l’instant discrète, même si l’Europe a accueilli trois forums sur six : à Bruxelles, Athènes et Genève[6]. L’Union européenne, aujourd’hui confrontée à la montée des souverainismes et des extrêmes droites, ne se positionne pas officiellement sur le rôle du Forum mondial sur la migration et le développement dans la définition des politiques migratoires, même si elle participe aux travaux préparatoires et aux réunions. L’Europe, l’une des premières régions d’immigration du monde, est-elle prête à accepter les leçons d’interdépendance et les ancrages au Sud tels qu’imprimés par l’esprit du Forum ?

Le Forum fournit un cadre multilatéral pour faire de la migration une contribution au développement et un bien public mondial.


En incitant les gouvernements à envisager conjointement les questions de migration et de développement, le processus du Forum fournit un cadre multilatéral pour faire de la migration une contribution au développement et un bien public mondial. Est-il en mesure de préfigurer une organisation des Nations unies pour les migrations ? L’Organisation internationale des migrations se verrait bien remplir cet office, mais son rôle actuel, souvent en relais des politiques des pays du Nord et des rapatriements d’après crises, ne lui vaut pas que des sympathies au sud de la planète. S’il paraît aujourd’hui prématuré d’envisager pareille hypothèse, la gestion des migrations à l’échelle mondiale ne saurait, pour autant, demeurer le seul produit de la loi du plus fort, celle dictée par les principaux pays d’immigration.



[1] OIT, OIM, Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement, Fonds des Nations unies pour la population, département économique et social des Nations unies, Haut-commissariat aux droits de l’homme, Organisation des Nations unies pour la lutte contre la drogue et le crime.

[2] « Migrations internationales et développement », rapport du secrétaire général des Nations unies, 18 mai 2006, document NU A/60/871.

[3] Immigration, Développement, Emploi, Affaires étrangères, Égalité femmes-hommes, Intérieur, Justice, Intégration, Ressortissants de l’étranger…

[4] « Résumé du Dialogue de haut niveau sur les migrations internationales et le développement », note de la Présidente de l’Assemblée générale, 13 octobre 2006, document NU A/61/515.

[5] Conférence euro-africaine sur la migration et le développement, Conférence sud-américaine sur la migration, le développement et les droits de l’homme, processus de Bali sur le trafic de migrants, la traite des personnes et la criminalité transnationale, Conférence régionale sur les migrations (processus de Puebla) et réunion de Bangkok impliquant les chefs de tous les processus régionaux de consultation.

[6] À Manille, le Forum était centré sur l’Asie, à Puerto Vallarta sur les Amériques et à l’Île Maurice sur l’Afrique.

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